Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Арбитражное процессуальное право. Курс лекций
.pdf
ТЕМА 13. Дела об оспаривании нормативных правовых актов
§ 1. Особенности дел об оспаривании нормативных правовых актов.
§ 2. Подведомственность и подсудность арбитражным судам дел об оспаривании
нормативных правовых актов.
§ 3. Особенности рассмотрения арбитражным судом дел по оспариванию
нормативных правовых актов.
§ 4. Рассмотрение дела арбитражным судом.
§ 5. Решение арбитражного суда по данной категории дел.
1. Особенности дел об оспаривании нормативных правовых актов
Согласно ст. 29 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании
нормативных правовых актов. Эта категория дел была введена законодателем в АПК РФ
2002г., ранее нормативные правовые акты, возможно, было обжаловать лишь в
Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и Уставные (конституционные) суды
субъектов Российской Федерации.
Из ст. 10 и гл. 7 Конституции РФ следует, что арбитражный суд является носителем
государственной власти. Закрепленный в ст. 10 Конституции принцип разделения властей
теоретически достаточно хорошо разработан в науке теории государства и права. Судебная
власть, наряду с исполнительной и законодательной, самостоятельна и должна влиять на две
другие ветви власти. Вместе с тем сама законодательная и исполнительная ветви власти
должны иметь влияние на судебную, т.е. «система сдержек и противовесов». С этой позиции,
арбитражный суд получил еще один «рычаг» влияния на исполнительную и
законодательную власть.
С позиции другого аспекта, согласно ст. 127 Конституции РФ, ст. 5 ФКЗ «Об
арбитражных судах РФ» и ст. 2 АПК РФ 2002 г., в задачи деятельности арбитражных судов
входит не только защита нарушенных или оспариваемых прав хозяйствующих субъектов,
укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и
иной экономической деятельности, но и содействие становлению и развитию деловых
партнерских отношений, формированию обычаев и этики делового оборота. Поэтому
арбитражный суд должен в целом влиять на экономические отношения посредством
221
урегулирования споров. В связи с этим арбитражный суд, рассматривая данную категорию
дел, будет способствовать не только улучшению качества правотворческого и
правоприменительного процессов в деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления, но и способствовать повышению уровня правовой активности
хозяйствующих субъектов, так как, защищая свое право, в конечном итоге они защищают
право в целом.
Правовая природа дел данной категории обусловлена тем, что они возникают из
административных (публичных) правоотношений. В связи с этим возникает целый ряд
особенностей:
Во-первых, в различных правовых системах по-разному проявлялась правовая
природа деления права на частное и публичное, оно везде выполняло разные функции;
Во-вторых, нормативный правовой акт является источником права, поэтому решение
суда по данной категории дел имеет свою специфику;
В-третьих, арбитражно-процессуальное законодательство не содержит понятия
нормативного правового акта, его понятие дает наука теории государства и права.
Разработкой вопросов правовой природы правовых актов занимается наука
административного права и теории государства и права;
В – четвертых, арбитражный суд рассматривает споры между предпринимателями
возникшие частно-правовых обязательств, основанных на волеизъявлении сторон. А по
делам об оспаривании нормативных правовых актов, арбитражный суд рассматривает спор,
основанный на отношениях власти и подчинения.
Свои особенности есть и в процессе рассмотрения данной категории дел.
2. Подведомственность и подсудность арбитражным судам дел об оспаривании
нормативных правовых актов
Если исходить из содержания ст. 29 АПК РФ, то к подведомственности арбитражных
относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, когда это предусмотрено
федеральным законом. Таким образом, прямое указание именно в федеральном законе права
обжаловать нормативные правовые акты — важнейшее условие подведомственности данной
категории дел арбитражным судам.
В самом АПК РФ в п. 1 ч. 2 ст. 34 указаны нормативные правовые акты Президента
РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, если они затрагивают
222
права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической
деятельности. На эту категорию дел указывает и Постановление № 11 Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002г.1 В этом Постановлении перечислено три
федеральных закона, где содержатся правовые нормы согласно которым, нормативные
правовые акты, принятые по вопросам, урегулированным этими законами, могут быть
обжалованы в арбитражный суд. Это следующие законы: Налоговый Кодекс РФ,
Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (с изм. и доп. от
26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 7 августа 2001 г., 28 декабря 2002 г., 29 июня, 28 июля 2004
г.), Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ "О государственном регулировании
тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (с изм. и доп. от
11 февраля 1999 г., 10 января, 26 марта, 7 июля 2003 г., 22 августа 2004 г.).
При изучении практики деятельности арбитражных судов России по данной
категории дел, выяснилось, что перечень федеральных законов, которые позволяют
обжаловать нормативные правовые акты в арбитражный суд, гораздо шире, чем указан в
Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.
Таким образом, можно сделать вывод, что арбитражный суд принимает к своему
рассмотрению заявление об оспаривании нормативного правового акта не только в случае
прямого указания на то в федеральном законе подведомственности только арбитражному
суду, но и в случае, если в федеральном законе предусмотрена альтернативная
подведомственность дел арбитражному суду, или суду общей юрисдикции. Поэтому
федеральные законы предусматривающие подведомственность дел арбитражному суду,
можно подразделить на две категории:
- где предусмотрена исключительная подведомственность арбитражному суду;
- где предусмотрена альтернативная подведомственность.
Единственным критерием разграничения подведомственности по правовым актам
федеральных законов второй группы, остается экономический характер спора.
Можно сказать, что ч. 1 ст. 46 Таможенного Кодекса РФ, так же предусматривает, что
решения, действия (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц могут быть
обжалованы в таможенные органы в суд или арбитражный суд.
Арбитражному суду не подведомственны дела об оспаривании нормативных
правовых актов по вопросам их несоответствия Конституции РФ, а так же дела об
оспаривании нормативных правовых актов по вопросам несоответствия их Уставу или
1
Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 №11 «О некоторых вопросах, связанных с
введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»//
Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ,2003, №2,с.5-12.
223
Конституции субъекта РФ. Уставные суды действуют не во всех субъектах Российской
Федерации, а их решения окончательны и пересмотру не подлежат. Это может привести к
невозможности обжалования правового акта в арбитражный суд. Сами же Уставные
(Конституционные) суды субъектов РФ создаются на основе законов субъектов и
финансируются только из бюджета своего субъекта.
С вопросами о подведомственности тесно связан и вопрос о подсудности данной
категории дел арбитражным судам. Общее правило о подсудности содержится в ст. 34 АПК
РФ. Согласно которому, арбитражным судам субъектов Российской Федерации
подведомственны все дела по первой инстанции, кроме тех, которые указаны в ч. 2 ст. 34
АПК РФ. Они подведомственны Высшему Арбитражному суду РФ по первой инстанции:
дела об оспаривании нормативных правовых и ненормативных правовых актов Президента
РФ и Правительства РФ федеральных органов исполнительной власти, а так же дела об
оспаривании ненормативных правовых актов Государственной Думы Федерального
Собрания и Совета Федерации. Если они затрагивают права и законные интересы заявителя в
сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; экономические споры
между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами
Российской Федерации.
Заявление подается по месту нахождения органа, принявшего акт в арбитражный
суд субъекта РФ. В силу правовой природы рассматриваемой нами категории дел, правила
ст. 35 и 36 АПК РФ о подсудности по выбору истца и договорной подсудности не могут быть
применены в случае оспаривания нормативного правового акта. Что же касается
исключительной подсудности дел арбитражным судам, то ее правила не касаются случаев
оспаривания нормативных правовых актов.
АПК РФ, в ст. 39 дает перечень оснований, по которым дело может быть передано из
одного арбитражного суда в другой. Основания с первого по четвертый части второй ст. 39
АПК РФ не могут быть применены в делах по спариванию нормативных правовых актов.
Пункт 5 ч. 2 ст. 39 АПК РФ, указывает на тот случай, когда дело не может быть рассмотрено
арбитражным судом после отвода одного или нескольких судей либо по другим причинам
невозможно сформировать состав суда для рассмотрения данного дела. Только по этому
основанию возможно передать дело из одного арбитражного суда субъекта РФ в другой. О
передачи дела на рассмотрение в другой арбитражный суд, суд передающий дело выносит
определение. Вместе с этим определением суд должен предать дело на рассмотрение другого
суда в срок до пяти дней, а суд, в который это дело было передано, обязан принять это дело к
своему производству. АПК РФ запрещает споры о подсудности между арбитражными
судами.
224
Подводя итог, необходимо заметить, что дела данной категории относятся к
компетенции арбитражного суда, когда федеральным законом предусмотрена такая
возможность. Выше мы уже приводили пример об изменении подведомственности споров
возникающих из правоотношений по регулированию тарифов на электрическую и тепловую
энергию. В будущем возможно и иные законы будут допускать или исключать
подведомственность дел арбитражным судам. Поэтому, можно придти к выводу, что
подведомственность дел по спариванию нормативных правовых актов постоянно изменяется
независимо от изменений самого арбитражного процессуального законодательства. Кроме
того, в делах казанной категории совершенно иной состав критериев подведомственности.
Если общие критерии подведомственности дел арбитражным судам состоят в предмете
(характере) спора и субъектном составе, то в нашем случае для установления
подведомственности дела арбитражному суду, необходимо выявить дополнительный
критерий – указание в федеральном законе на возможность обжалования в арбитражный суд.
Лишь при наличии всех трех критериев дело будет подведомственно арбитражному суду.
Что касается подсудности, то по первой инстанции дела нашей категории подсудны
арбитражным судам субъектов РФ, либо Высшему Арбитражному Суду РФ. Причем, для
Высшего Арбитражного Суда кодексом указан перечень споров, по которым он
рассматривает дела по первой инстанции. Остальные споры подсудны арбитражному суду
субъекта РФ.
3. Особенности рассмотрения арбитражным судом дел по оспариванию
нормативных правовых актов
Подача заявления в арбитражный суд
Согласно ч. 2 ст. 27 и ст. 192 АПК РФ, в арбитражный суд могут обратиться с
заявлением об оспаривании нормативного правового акта: организации, индивидуальные
предприниматели, государственные органы и органы местного самоуправления, иные
органы. В силу ст. 4, 45 АПК РФ эти участники арбитражного процесса будут именоваться
заявителями. Заявители, в арбитражном процессе пользуются процессуальными правами,
несут процессуальные обязанности стороны. Индивидуальные предприниматели и
коммерческие организации в процессе по этой категории дел могут участвовать лишь как
заявители с правами и обязанностями истца, они никогда не могут выступать в процессе по
данной категории дел с процессуальными правами ответчика. Государственные органы и их
225
должностные лица в данной категории дел могут выступать как со стороны истца, так и со
стороны ответчика. В любом случае ответчиком будет то должностное лицо (орган)
государственной власти или местного самоуправления, который принял этот нормативный
правовой акт.
Важной особенностью сторон процесса по данной категории дел является то, что
они выступают в деле в защиту публичных интересов. Однако, в случае если в одном деле
соединено несколько исковых требований то, заявление подается не только в защиту
публичных интересов, но и в защиту частного интереса.
По этой категории дел возможно и процессуальное соучастие.
В данных делах участвуют и третьи лица. Чаще всего это государственные органы,
выступающие в процессе на стороне заявителя или ответчика без самостоятельных
требований относительно предмета спора: Минюст, Земельный комитет органа местного
самоуправления, Территориальное Управление МАП РФ и т.д. Их привлекают к участию в
деле для дачи правового заключения относительно законности оспариваемых правовых
актов. Возможно привлечение в качестве третьего лица и коммерческих организаций.
В порядке ст. 47 АПК РФ возможна замена ненадлежащего ответчика, по ходатайству
заявителя или с его согласия. По делам данной категории возможно изменение предмета
заявления, например, можно просить заменить требование о проверке одной части
нормативного правового акта на другую часть, но существенного значения для дела это
иметь не будет. Согласно ч. 5 ст. 194 АПК РФ, арбитражный суд должен проверить весь
нормативный правовой акт на соответствие законодательству РФ. По делам данной
категории суд осуществляет судебный контроль за, законностью правовых актов.
Соответственно по требованиям об оспаривании правовых актов государственный орган не
может признать иск полностью или частично, так же невозможно и заключение мирового
соглашения.
Следует обратить внимание на то, что при подаче заявления об оспаривании
нормативного правового акта часто в суд подают и заявление об оспаривании
ненормативного правового акта и искового заявления, содержащего имущественные
требования. Когда нарушается право, законный интерес хозяйствующего субъекта, то это
нарушение чаще всего выражается в виде имущественного ущерба понесенного им в виду
исполнения нормативного правового акта. При исполнении этого акта на его основе могут
принимать и ненормативные правовые акты так же наносящие ущерб хозяйствующему
субъекту. Ведь по большому счету, предпринимателю не интересен вопрос о законности
правового акта, если он не наносит ему вреда.
226
Получается, что различные по правовой природе требования между собой очень тесно
связаны, имеют одну причину их происхождения. Поэтому суд не разделяет требования, а
соединяет их в одно производство, но тогда возникает вопрос о том, какие правила
судопроизводства применять при разрешении совокупности требований? Практика
разрешения подобных споров исходит из того, что суд по каждому требованию применяет те
правила рассмотрения дела, которые предусмотрены для них АПК РФ. Так по требованию об
оспаривании нормативного правового акта суд применяет правила главы 23 АПК РФ, а по
требованию о возмещении вреда, подается исковое заявление и его рассматривают по
правилам гл. 13—21 АПК РФ. В делах данной категории вред чаще возникает ввиду
незаконно взысканной, начисленной суммы налога или создания иных (незаконных)
препятствий для нормальной экономической деятельности предпринимателя. Арбитражный
суд может так же рассматривать в одном производстве требования об обжаловании сразу
нескольких нормативных правовых актов.
Согласно Приказу № 20 Генеральной Прокуратуры РФ «О реализации прокурорами
полномочий в арбитражном судопроизводстве» от 5 июня 2003г., прокуроры должны
участвовать во всех делах по ошпариванию нормативного правового акта. Прокурор, как и
суд — орган который следит за соблюдением законности во многих сферах общественных
отношений. Этим и объясняется необходимость участия прокурора в данных делах.
Согласно ст. 192 АПК РФ при подачи заявления в арбитражный суд должны быть
соблюдены определенные условия. Их соблюдение связано с наличием права на защиту в
арбитражном процессе. Иначе говоря, это право на подачу заявления в арбитражный суд.
Наука гражданского и арбитражного процессов занимается исследованием вопросов,
касающихся права на иск. Аналогично следует подходить и к вопросам подачи заявления в
арбитражный суд по ошпариванию нормативных правовых актов.
Право на обращение в арбитражный суд можно рассматривать в двух аспектах:
как право абстрактное – возможность для хозяйствующих субъектов обратиться в
арбитражный суд. В этом случае еще не возникла потребность у участника гражданского
оборота в обращении в арбитражный суд, его права еще не нарушены. То есть это
потенциальная возможность, она связана с компетенцией арбитражных судов;
как право персонифицированное, здесь это право конкретного юридического лица или
индивидуального предпринимателя, разрешить определенный спор в арбитражном суде
которому это подсудно. Таким образом, персонифицированное право более связано с
вопросами право и дееспособности индивидуального предпринимателя и юридического лица
(иной организации) и с подсудностью конкретного спора конкретному арбитражному суду.
227
При подаче заявления арбитражный суд проверяет, чтобы само заявление
соответствовало требованиям арбитражного процессуального законодательства о форме
заявления, его содержании, прилагаемых к нему документах и т. д.
АПК РФ в ст. 193 содержит особые требования, предъявляемые к заявлению о
признании нормативного правового акта недействующим. В частности, такое заявление
должно отвечать требованиям ст. 125 АПК РФ, а так же в нем должны быть дополнительно
указаны сведения следующего содержания:
— наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления,
иного органа, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;
— название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные об
оспариваемом нормативном правовом акте;
— права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим
оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями;
— название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую
силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные
положения;
— требования заявителя о признании оспариваемого акта недействующим;
— перечень прилагаемых документов.
К заявлению необходимо приложить документы указанные в ст. 126 АПК РФ, а также
текст оспариваемого нормативного правового акта. Подача заявления в арбитражный суд не
приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
АПК РФ содержит требования к нормативному правовому акту, юридическую силу
которых оспаривают. По мнению лица, подающего заявление, данный нормативный
правовой акт или отдельные его положения, должен противоречит нормативному правовому
акту, имеющему большую юридическую силу и нарушать права и законные интересы
хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской и иной, экономической
деятельности, а именно: возлагать незаконно на них какие – либо обязанности или создавать
иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической
деятельности.
В случаях, предусмотренных в ст. 129 АПК РФ, заявление о признании нормативного
правового акта или отдельных его положений недействующими может быть возвращено
заявителю. О возвращении заявления арбитражный суд выносит определение.
По делам рассматриваемой категории невозможно заключение мирового соглашения,
также невозможна и передача дела на рассмотрение третейского суда.
228
Согласно ч. 3 ст. 193 АПК РФ, подача заявления в арбитражный суд не
приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта. В том случае, если
вместе с оспариванием нормативного правового акта в суд, обжалуется и ненормативный
правовой акт, то по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие
оспариваемого ненормативного правового акта.
Подводя итог, можно отметить, что при подаче искового заявления арбитражный суд
проверяет наличие права на судебную защиту (на рассмотрение данного спора). И в делах
рассматриваемой нами категории оно связано с рядом условий, которые отличны от условий
искового производства. Разница здесь в том, что есть свои требования к форме заявления об
оспаривании нормативного правового акта, дополнительные требования к прилагаемым к
заявлению документам. Так же, многих из условий, соблюдение которых необходимо в праве
на иск, отсутствуют при проверке арбитражным судом права на обращение в суд с
заявлением. Например, ч. 1 ст. 150 АПК РФ, предусматривает такое основание для
прекращения производства по делу как: истец отказался от иска и отказ принят арбитражным
судом. Такого основания для прекращения производства по делу по оспариванию
нормативного правового акта не существует. Часть 8 ст. 194 АПК РФ, прямо
предусматривает, что отказ заинтересованного лица от своего требования, признание
требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствует
рассмотрению арбитражным судом дела по существу.
4. Рассмотрение дела
арбитражным судом
Статья 194 АПК РФ, регламентирует порядок рассмотрения арбитражными судами
данной категории дел. Глава 23 АПК РФ, устанавливающая правила рассмотрения
арбитражными судами данной категории дел, предусматривает лишь особенности
рассмотрения данной категории дел отличные от искового производства. Сам процесс
рассмотрения судом дела по оспариванию нормативного правового акта идет по правилам
искового производства (
такое положение закреплено в ч. 1 ст. 191 АПК РФ).
Поэтому, рассматривая вопрос о самом процессе судебного разбирательства по
данной категории дел, мы будем говорить об особенностях процесса рассмотрения по
отношению к исковому производству.
Проанализировав положения кодекса, можно все особенности, связанные со стадией
рассмотрения дела арбитражным судом, выделить в три группы.
229
Первое, это особенности процедурного характера. Дела данной категории всегда
рассматриваются арбитражными судами в коллегиальном составе, при чем здесь невозможно
привлечение арбитражных заседателей к рассмотрению дела.
Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание
представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,
должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для
дачи объяснений.
Неявка указанных лиц, вызванных в судебное заседание, является основанием для
наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл. 11 АПК РФ. Судебные
штрафы, наложенные арбитражным судом на должностных лиц государственных органов,
органов местного самоуправления взыскиваются из их личных средств. Размер штрафа, в
данных случаях не может превышать пятидесяти установленных федеральным законом
минимальных размеров оплаты труда.
Второе, это особенности связанные со своеобразным выражением в данных делах
принципа диспозитивности и состязательности. Согласно ч. 8 ст. 194 АПК РФ, отказ
заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании
нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или
лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным
судом дела по существу. Указанное положение кодекса говорит о «сужении» возможностей
по распоряжению предметом спора. Можно сделать вывод об отсутствии какого-либо
проявления принципа диспозитивности в данной категории дел.
Принцип состязательности находит свое выражение в делах данной категории, но
оно значительно отличается от дел искового производства. Это связано с тем, что согласно ч.
5 ст. 194 АПК РФ, арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об
оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном
объеме. То есть, независимо от доводов поданного в арбитражный суд заявления, он будет
проверять оспариваемый нормативный правовой акт на несоответствие не только, указанным
в заявлении законам, но и на несоответствие иным законам, которые регулируют ту же
область правоотношений, что и оспариваемый акт. Типичным примером в этом случае будет
проверка арбитражным судом на несоответствие закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» нормативного правового акта органа местного
самоуправления, хотя в заявлении данный акт оспаривается на несоответствие Налоговому
Кодексу РФ.
И третья особенность данной категории дел содержится в процессе доказывания, что
имеет тесное отношение и выражению принципа состязательности.
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]