Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
3.3. Особенности современного понятийного аппарата законодательства
в Российской Федерации
Конфиденциальность информации — обязательное для выполнения ли‑
цом, получившим допуск к определенной информации, требование не пе‑
редавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.
Нумерация — цифровое, буквенное, символьное обозначение
или комбинация таких обозначений, в том числе коды, предназначен‑
ные для однозначного определения (идентификации) сети связи и (или)
ее узловых или оконечных элементов.
Обладатель информации — лицо, самостоятельно создавшее инфор‑
мацию либо получившее на основании закона или договора право раз‑
решать или ограничивать доступ к информации, определяемой по ка‑
ким‑либо признакам.
Обмен документами. В целях заключения гражданско‑правовых до‑
говоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют
лица, обменивающиеся электронными сообщениями, каждое из которых
подписано электронной цифрой или иным аналогом собственноручной
подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном феде‑
ральными законами, иными нормативными правовыми актами или со‑
глашением сторон, рассматривается как обмен документами.
Общедоступная информация. К общедоступной информации отно‑
сятся общедоступные сведения и иная информация, доступ к которой
не ограничен.
Оператор информационной системы — гражданин или юридичкое
лицо, осуществляющее деятельность по эксплуатации информацион‑
ной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в её
базах данных.
Персональные данные — любая информация, относящаяся к прямо
или косвенно к определенному или определяемому физическому лицу
(субъекту персональных данных).
Пользователь информации — гражданин (физическое лицо), органи‑
зация (юридическое лицо), общественное объединение, орган государ‑
ственной власти или орган местного самоуправления, осуществляющие
поиск информации.
Предоставление информации — действия, направленные на получе‑
ние информации определенным кругом лиц или передачу информации
определенному кругу лиц.
Распространение информации — действия, направленные на получе‑
ние информации неопределенным кругом лиц или передачу информа‑
ции неопределенному кругу лиц.
81
Глава 3. Основные черты понятийного аппарата информационного
законодательства
Электронная подпись — информация в электронной форме, которая
присоединена к другой информации в электронной форме (подписы‑
ваемой информации) или иным образом связана с такой информаци‑
ей и которая используется для определения лица, подписывающего ин‑
формацию.
Электронное сообщение — информация, переданная или полученная
пользователем информационно‑телекоммуникационной сети.
Электронный документ — документированная информация, пред‑
ставленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприя‑
тия человеком с использованием электронных вычислительных машин,
а также для передачи по информационно‑телекоммуникационным сетям
или обработки в электронных системах.
Электросвязь — любое излучение, передача или прием знаков, сигна‑
лов, голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков
или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической
и другим электромагнитным системам связи.
ГЛАВА 4.
Правоприменение и информационные
источники его обеспечения. Распоряжения
как форма нормативных правовых
и правоприменительных актов
4.1. Правоприменение и информационные
источники его обеспечения
Правоприменение — это одна из форм деятельности государства по реали‑
зации правовых норм.
Правоприменение отождествляется с работой компетентных органов
государственной власти, выступающих от ее имени и по ее уполномочию.
Правоприменение связано с тем, что государственная власть, учитывая
сложность и неоднозначность реализации части правовых норм, заин‑
тересована в том, чтобы они исполнялись в том порядке и так, как это
предусматривается самой государственной властью по строго обозна‑
ченным (закрепленным) правилам. Правоприменение — институт, от‑
носящийся к осуществлению исполнительной и судебной власти1. При‑
ем в вуз, призыв на военную службу, увольнение с работы невозможны
1
В связи с серьезным усилением позиций Конституционного Суда РФ, имеющих
следствием введение запрета на применение любых нормативных правовых актов,
если с этим не согласен в своих актах Конституционный Суд. Практика применения
того или иного акта была некорректной — об этом довольно часто отмечалось в опре‑
делениях Конституционного Суда. При этом в определениях Конституционный Суд
давал свое понимание определяющим нормам законодательства, которые суды в иных
случаях оставляли без внимания. Теперь законодательная практика ориентирована
на соблюдение правоприменительными органами решений Конституционного Суда,
чтобы они имели обязательный характер. Определяющим является то, что это ради‑
кально может изменить правоприменительную практику.
83
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
без решения компетентного органа или должностного лица. Такое по‑
нимание применения права основано на специфике властной деятель‑
ности государственных органов по реализации предписаний правовых
норм с тем, чтобы не допустить растворения деятельности государствен‑
ного аппарата среди других проявлений общественной самостоятельно‑
сти и инициативы.
Принятие подобных актов имеет особое значение для осуществле‑
ния общественных отношений, оно подчинено определенному порядку
и проходит по строго предусмотренным нормативно‑правовым установ‑
лениям. Правовая природа таких актов особенно хорошо просматрива‑
ется в деятельности суда. При решении конкретного случая обеспечения
всестороннее рассмотрение фактических обстоятельств дела, выбор со‑
ответствующей правовой нормы, проверки подлинности текста нормы,
ее толкование, уяснение действительного смысла в применении к об‑
стоятельствам дела и вынесение судебного решения.
Деятельность правоприменительных органов, как правило, сопрово‑
ждается оформлением правовых актов, в которых излагается принятое
решение. По отношению к конкретным субъектам физическим и юри‑
дическим лицам, государственным органам и учреждениям, обществен‑
ным объединениям оно представляет собой категорическое, обязательное
к исполнению веление, за которым стоит сила государства. Так, обеспе‑
чение детей‑сирот жилыми помещениями происходит не на основе за‑
конодательных норм, а по судебным решениям. Во всех регионах более
95 % жилых помещений предоставляется детям сиротам по судебным ре‑
шениям1. За нарушение его требований предусматривается юридическая
ответственность, определяемая нормой права, в соответствии с которой
принят правоприменительный акт.
В настоящее время реализация правовых норм возможна в виде пра‑
воприменения не только на основании отечественной нормы права
и по предписаниям международного акта. Так, Министерство юсти‑
ции РФ разработало документ, по которому гражданам с доходом
от 10 тыс. рублей по исполнительному производству, возбужденному
в любом городе России, будет запрещен вылет за границу с территории
сопредельных государств2.
1
Соловьева О. Бездомных сирот становится все больше // Независимая газета.
2016. 28 октября.
2
Алексеевских А. Должники не уедут за границу через Казахстан и Белоруссию // Из‑
вестия. 2016. 25 июля.
84
4.1. Правоприменение и информационные источники его обеспечения
Информация правоприменительной практики является одним
из факторов образования новых правовых норм и корректировки дей‑
ствующих. Так, в законопроекте о денежном довольствии военнослу‑
жащих и предоставлении отдельных льгот дается определение понятия
«военная травма», которое отсутствует в действующем законодательстве.
Во множестве случаев судьба компенсаций зависит от формулировок, за
писанных в деле отставника. Из‑за неопределенности термина страдают,
например, сотрудники подразделений особого риска, связанные с атом‑
ными секретами страны. Документ уточняет информацию, связанную
с предоставлением отдельных льгот. В пояснительной записке к про‑
екту отмечается, что «эту ситуацию создал не законодатель, поскольку
в законе не содержится каких‑либо исключений для каких‑либо катего
рий военнослужащих, исполнявших обязанности военной службы в ка‑
ких‑либо обстоятельствах, эту ситуацию создали правоприменители»1.
В законодательной деятельности не раз отмечалось, что закон не равен
правоприменительной практике.
Данные по правоприменению должны являться основой для последую‑
щей правовой регламентации. Форма их выражения разнообразная, на‑
чиная от цифр и кончая фактографической информацией. Сейчас расче‑
ты строятся на основе одного, двух, трех показателей, не более, которые
обычно дает судебная практика. И хотя таких показателей гораздо боль‑
ше, но отследить их не позволяют современные информационно‑пра‑
вовые технологии.
Пока одним из главных информационных инструментов корректи‑
ровки правотворческих актов является судебная практика (в широком
смысле), которая способствует изменениям и отменам действующих
правовых норм в системе законодательства.
Так, в России существенно ужесточается ответственность за дачу и по‑
лучение взятки: среди уголовно наказуемых деяний появилось понятие
«неимущественная взятка». Под неё подпадают случаи подкупа в фор‑
ме написания диссертации должностному лицу или организация хва‑
лебного отзыва о нем в средствах массовой информации, не имеющих
рыночной стоимости, а также и оказание услуги за услугу между долж‑
ностными лицами.
Поскольку правоприменительный акт принимается государствен‑
ным органом, то информация, изложенная в нем, тоже имеет официаль‑
ный характер. Оформление правоприменительного акта осуществляется
1
Куликов В. Какая рана — боевая // Российская газета. 2016. 23 августа.
‑
‑
85
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
в специально предусмотренной нормой права письменной форме и име‑
ет строго определенные реквизиты.
Правоприменительные акты — надлежащим образом оформленные
письменные документы, что «роднит» их с нормативными правовыми
актами. Правоприменительные акты принимаются в форме приказов,
решений, приговоров, определений, что же касается таких форм, как по‑
становление или распоряжение, то это утверждение многих правоведов,
на наш взгляд, носит спорный характер.
Информационная природа правоприменительных актов мало чем от‑
личается от нормативных правовых. Правоприменительные акты так‑
же имеют текстовую документальную природу. Представленная в них
информация должна обладать достоверностью, точностью, полнотой.
Правоприменительные акты как документы имеют также юридическое
значение, выраженное в способности вызывать определенные юриди‑
ческие последствия. Это та многочисленная группа документов, виды
и назначение которых закреплены в предписаниях нормативных право‑
вых актов, регулирующих общественные отношения, служащие приме‑
нению норм права.
Орган или должностное лицо, принимая правоприменительные акты,
скажем, судебное решение, приказ о приеме на работу, о зачислении
в вуз, обязательно должны довести информацию надлежащим образом
до заинтересованных субъектов. В большинстве случаев правопримени‑
тельные документы выдаются на руки физическим лицам в виде точной
копии или выписки. В настоящее время сведения, данные отдельных до‑
кументов, а иногда и полностью текст документа помещаются на офици‑
альных сайтах государственных органов и учреждений. Например, судеб‑
ные решения или выписки из них помещаются на официальных сайтах
судов1. Вопросы номинации представленных на сайте данных регулиру‑
ются внутренними инструкциями, методиками органа, который осуще‑
ствляет информирование. Типовых нормативно‑правовых предписаний
об обязательности представления тех или иных данных по правоприме‑
нению на официальных сайтах в компьютерной сети интернет пока нет.
Порядок обновления официальных сайтов, в частности, судов, а также
1
Следуя правилам юридической техники, положения из правоприменительного
акта (приказа, решения) именуются «выпиской» в отличие от нормативного право‑
вого акта, где текст именуется «извлечением». В современном нормотворчестве по‑
добные правила не всегда соблюдаются. Например, часть текстов Указов Президен‑
та РФ, распространяемых по рассылке, именуют «выпиской».
86
4.1. Правоприменение и информационные источники его обеспечения
органов исполнительной власти до сих пор не решен. Судебный депар‑
тамент при Верховном Суде РФ рассматривает вопросы неопубликова‑
ния или чрезмерного купирования публикуемых судами решений, так
как из‑за различных сокращений в опубликованном решении теряется
смысл мотивировочной части. Подчас решения и вовсе не публикуются1.
Данные о правоприменении не всегда бывают доступны в сравнении
с информацией о нормативных правовых актах. Речь в данном случае
идет о разрешении судьям не оглашать полный текст приговора, а за‑
читывать в судебном заседании только вводную и резолютивные части.
Юридическая общественность считает, что такие предложения проти‑
воречат международным нормам уголовного судопроизводства. Так,
международным пактом о гражданских и политических правах 1996 г.
предусмотрено, что любое судебное решение по уголовному или граждан‑
скому делу должно быть публичным, кроме дел, по которым проходят
несовершеннолетние. Ранее подобная норма содержалась в Конвенции
о защите прав человека и основных свобод 1950 г.2 По действующему
законодательству суды обязаны оглашать приговоры публично, публи‑
ковать приговоры на своих сайтах после их вступления в официальную
силу, без ряда персональных данных, убрав их из текста.
Рассматривая информационно‑правовую природу правоприменитель‑
ных актов, нельзя не подвергнуть частному анализу акты судебной прак‑
тики: судебные решения и разъяснения Пленума Верховного Суда РФ.
Информационно‑правовая природа их отлична от правовой и доста‑
точно регламентированной Конституцией РФ, федеральными консти‑
туционными законами и другими установлениями. Дело в том, что су‑
дебные решения как акты применения реализуют предписанные права,
помещенные в законе. Несовершенство законодательной базы прямо
диктует судам их решения3. Информационная природа должна обяза‑
тельно учитывать контент постановлений Пленума Верховного Суда РФ.
Такая двоякая природа дает возможность однообразно толковать феде‑
ральный закон всеми судебными инстанциями. Кроме того, такое по‑
нимание дает возможность постоянно не изменять федеральные зако‑
ны, а добиваться необходимых результатов в правоприменении более
1
Трифонова Е. Доверие к судам падает из‑за плохих законов // Независимая га‑
зета. 2017. 31 мая.
2
Берсенева Т. Адвокаты раскритиковали инициативу Верховного Суда // Изве‑
стия. 2017. 22 мая.
3
Трифонова Е. Доверие к судам падает из‑за плохих законов.
87
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
гибкими инструментами, такими как постановления Пленума Верховно‑
го Суда РФ1. Такую трактовку считаем обоснованной, так как она исходит
из современных реалий, когда нормы регламентов Государственной Думы
и Правительства оперируют не понятиями нормативного правового акта,
а информацией о них2 (см. Глава I «Правовая информация и ее виды»).
Что касается актов Конституционного Суда Российской Федерации,
в частности постановлений, то их информационно‑правовая природа
совмещает сведения о действующих нормах в законодательстве Рос‑
сийской Федерации, необходимости их изменения или необходимости
установления новых, а также правоприменительное решение. Опреде‑
ления Конституционного Суда Российской Федерации содержат пра
вовую информацию по конкретным категориям дел, имеющим значе‑
ние для заявителей.
Документы правоприменительного характера представляют важные
информационные ресурсы. Например, на основе данных ГИБДД был
подготовлен законопроект изменений к КоАП РФ, вводящий новую си‑
стему санкций для злостных нарушителей Правил дорожного движения.
Речь идет только о нарушениях, выявленных при надзоре за дорожным
движением. Наибольшее число постановлений — 81,3 тыс. — сотруд‑
ники ГИБДД выписывали на основании ст. 12.18 КоАП (отказ уступить
дорогу пешеходам и велосипедистам). Кроме того было выписано 54,3
тыс. штрафов за проезд на красный свет. За разворот и движение зад‑
ним ходом в запрещенном месте (например, на мосту или в тоннеле),
а также отказ уступить дорогу автомобилю, у которого по ПДД есть пре‑
имущество в движении (например, при выезде с второстепенной доро‑
ги на главную), выписано 20,8 тыс. штрафов. 19,3 тыс. постановлений
инспекторы оформили за поворот и разворот в нарушение требований
знаков, 12,4 тыс. — за выезд на встречную полосу или трамвайные пути
встречного направления3.
К документам правоприменительного характера видимо следует от‑
нести и инициативные научные заключения «друзей суда», закрепленные
в регламенте Конституционного Суда РФ. Подобная практика является
распространенной в мире (amicus curie), используется она и в практике
‑
1
Клишас А. Пора уходить от обвинительного уклона // Российская Федерация.
2016. № 5.
2
См.: Глава 1.
3
Буранов И. Права потеряют у переходов и светофоров // Коммерсант. 2016.
7 июня.
88
4.1. Правоприменение и информационные источники его обеспечения
Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ). Основным в таких за‑
ключениях является то, что они должны «отвечать требованиям объек‑
тивности и содержать правовую позицию, свободную от политических
пристрастий», а также его не обязательно приобщать к делу, если оно
«не обладает информационной и аналитической ценностью» (параграф
34.1 гл. 4 Регламента Конституционного Суда РФ).
Информационные ресурсы существуют как в бумажном виде, так
и в электронном. В любом государственном органе, учреждении в под‑
разделениях кадровых служб ведется учет кадровых приказов о приеме
на работу, повышению по службе, увольнениях сотрудников. Большин‑
ство документов, касающихся кадровых перестановок, как правило, пе‑
реведены в цифровую форму. При этом бумажный фонд с информаций
о кадрах является контрольным.
Министерство обороны РФ планирует отсканировать, перевести
в электронный формат и разместить в системе 83 т47 (обозначение раз‑
дела) личные дела и учетно‑послужные карточки (УПК) находящих‑
ся в составе и запасе высших офицеров. Всего планируется перевести
в электронный формат 12 тыс. личных дел, содержащих 9 млн докумен‑
тов, которые находятся в центральном архиве Министерства обороны
в городах Подольске и Гатчина1.
В ходе военной службы офицеров и прапорщиков военные кадрови‑
ки будут вносить изменения в УПК и личные дела, отмечая места служ‑
бы, новые воинские звания и выслугу лет. На военнослужащих молодых
поколений личные дела будут сразу вестись в электронном виде, бумаж‑
ные документы иных возрастов будут оформлены и заложены в компью‑
терную систему учета. В результате отсутствия подобного учета в ходе
реформы 2008 г. при расформировании воинских частей было потеряно
большое количество бумажных личных дел, в связи с чем потребовались
немалые усилия для их восстановления2.
Другим примером накопления информационных документальных
ресурсов по правоприменительным актам являются судебные архивы,
где хранятся уголовные дела вместе с вынесенными приговорами. От‑
дельные архивы содержат информацию по другим категориям дел, в том
числе и судебные решения. Когда срок хранения отдельных категорий
дел, скажем, дел о расторжении брака, истекает согласно инструктив‑
ным материалам архивной службы, дела подлежат уничтожению, однако
1
Рамм А. Личные дела офицеров станут электронными // Известия. 2016. 14 ноября.
2
Там же.
89
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
решения по этой категории дел продолжают оставаться на хранении
и подлежат выдаче государственным органам и по специальным запро‑
сам заинтересованным физическим лицам. После длительного хране‑
ния (порядка 25 лет) уничтожаются и решения, но информация, сведе‑
ния о разводе физических лиц с указанием их фамилий и других данных
остается в аналогах суда в виде регистрационных карточек. Описанная
информация о судебных решениях систематизируется по хронологиче‑
скому и алфавитному принципам (фамилия истца по бракоразводному
делу). Разумеется, указанная информация по бракоразводному делу ха‑
рактеризуется как сведения ограниченного доступа, часто носящие кон
фиденциальный характер. Материалы и приговоры по уголовным делам
имеют гриф «Для служебного пользования» и «Секретно». Однако, ин‑
формированность о приговорах наличествует: он оглашается, как пра‑
вило, публично в зале судебного заседания.
Такая открытость судебной практики обеспечивается не только до‑
ступностью текстов приговоров и судебных решений, но и возможно‑
стью увидеть и понять сформировавшиеся практики.
Введение и широкое распространение компьютерных технологий
в деятельность судебной практики во многом способствовали все боль‑
шей открытости правоприменительной информации, что является
огромным завоеванием гражданского общества. Сведения о судебной
деятельности регламентированы нормами: «Порядок организации до‑
ступа к информации о деятельности Верховного Суда Российской Фе‑
дерации», утвержденным приказом Председателя Верховного Суда Рос‑
сийской Федерации от 18 июня 2010 г № 10‑II.
Положение о порядке размещения текстов судебных актов на офи‑
циальном сайте Верховного Суда РФ в сети Интернет (Приложение 1
к данному порядку) детально регламентирует, какую информацию не‑
обходимо сообщать в открытых доступах. Поэтому данное правило рас‑
пространяется на все суды правоохранительной системы. Публикация
судебных актов и простота доступа к ним представляют собой важный
момент открытости правосудия. Однако не сразу компьютерные тех‑
нологии смогли быть приспособлены к адекватной передаче судебных
решений и приговоров. В Положении детально прописывается, какие
сведения необходимо исключать при опубликовании из судебных реше‑
ний и приговоров, а также какие данные нельзя игнорировать ни при ка‑
ких обстоятельствах. Проблема с отображением информации возникла
из‑за того, что в судах были установлены малопригодные программы,
‑
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]