Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
7.1. Компьютерные технологии и основные формы систематизации
законодательства
для государств‑участников СНГ (постановление МПА СНГ от 15 ноя‑
бря 2003 г. № 22‑12).
Проблемы информационных коммуникаций становятся приоритетны‑
ми не только на национальном уровне, но и на международном. Россия
предполагает внести альтернативный вариант «киберкодекса» (системати‑
зированное собрание предписаний) для государств — членов Генеральной
Ассамблеи ООН. Основой его послужит документ Шанхайской организа‑
ции сотрудничества (ШОС) «Правила поведения в области обеспечения
межнациональной информационной безопасности». Правила содержат за‑
прет на использование информационно‑коммуникационных технологий
(ИКТ) для вмешательства во внутренние дела других государств в целях
подрыва их политической, экономической и социальной стабильности,
предотвращения использования государствами своей доминирующей по‑
зиции в сфере информационных технологий и гарантии того, что все госу‑
дарства должны играть одинаковую роль в управлении мировыми процес‑
сами. Основной принцип данного регулирования — права в офлайновой
среде должны также защищаться и в онлайновой среде. Вместе с тем при‑
водятся ограничения в том, что эти права могут быть урезаны «для уваже‑
ния прав и репутации других лиц» и в целях государственной безопасно‑
сти, общественного порядка, здоровья или нравственности населения1.
Противники увидели в данном предложении попытку усиления контроля
государства над интернетом и ограничение свобод пользователей.
Следует отметить, что нормы «киберкодекса», как и все резолюции
Генеральной Ассамблеи ООН, носят рекомендательный характер.
Количество правовой информации, заключенной в кодексах, должно
составлять определенный баланс с данными, сосредоточенными в текущем
законодательстве. В самом общем виде такое ограничение наблюдается.
Оно, как правило, приводится в федеральных законах: Градостроительном
кодексе РФ; Налоговом кодексе РФ; ФЗ «О государственном регулирова‑
нии производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосо‑
держащей продукции», а также в Законе РФ «О государственной тайне».
Однако четкого разделения регулирования кодифицированными
(укрупненными) актами или текущими нормативными актами нет. Во‑
прос не решен ни в современной правовой науке, ни в законотворче‑
ской практике. В информационном аспекте такое разделение особо
го значения не имеет. Важна информация, сведения, которые несут
‑
1
Черненко Е., Коростиков М. Россия выходит в Интернет через ООН // Коммер‑
сантъ. 2018. 2 июля.
171
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
кодифицированные документы или отдельные нормативные правовые
акты. При этом информационный аспект все‑таки должен оказать влия‑
ние на регулирование, то есть представить оптимальный объем данных
для пользователя, который тот в состоянии обнаружить. Разумеется, все
сосредоточить в кодексе — имеет свой резон. Так, нормы о налоговых
платежах сосредоточат в Налоговом кодексе РФ. Но имеются и ненало‑
говые платежи. Неналоговыми считаются платежи, обязанность уплаты
которых устанавливают не налоговые, а иные акты.
Обсуждение вопросов систематизации таких установлений приве‑
ло к правительственному решению об их систематизации и объедине‑
нии в Налоговом кодексе РФ1. Такое решение обусловлено тем, что эти
сборы по сути являются целевыми налогами. Отсутствие исчерпываю‑
щего их перечня не позволяет определить полную фискальную нагрузку
на бизнес. Основание составления межпредметного кодекса, например,
Инфокоммуникационного, не столь однозначно, как, скажем, даже на‑
логового. И в этом плане систематизация в форме кодификации требует
дальнейших правовых исследований.
Второе: действуют такие инструменты правотворчества, которые дела‑
ют инкорпорацию не столь необходимой, дающие законодателю возмож‑
ность воздержаться от проведения масштабных работ в период нестабиль‑
ности законотворчества. Достигается такое положение путем включения
в законодательный массива норм действующих ранее актов, но не утра‑
тивших свой регулятивный потенциал. Например, Правительство РФ
представило предложения о внесении дополнений в Трудовой кодекс РФ
из советского законодательства, в том числе разъяснения Госкомтруда
СССР и ВЦСПС от 8 августа 1966 г. об оплате сверхурочных2. Несмотря
на то, что вопрос оплаты сверхурочных урегулирован в Трудовом кодексе,
но имеются отдельные пробелы: как именно рассчитывать время, кото‑
рое работник отработал сверхурочно3. Предписания советского законода‑
тельства были эффективны и не потеряли своего регулирующего воздей‑
ствия. В предложенной поправке закреплено, что плата в повышенном
размере производится всем работникам за часы, фактически отработан‑
ные в выходной или нерабочий праздничный день: «Если на выходной
или нерабочий праздничный день приходится часть рабочего дня (смены),
1
Березина Е. Сбор в одном месте // Российская газета. 2018. 15 января.
2
Бюллетень Госкомтруда. 1966. № 10.
3
Куликов В. Сверхурочище // Российская газета. 2016. 9 ноября; Гусенко М. Мимо
кассы // Российская газета. 2017. 10 апреля.
172
7.1. Компьютерные технологии и основные формы систематизации
законодательства
в двойном размере оплачиваются часы, фактически отработанные в вы‑
ходной или нерабочий праздничный день (от 0 часов до 24 часов)».
Правотворческий процесс включает и описанный подход, при кото‑
ром нормы актов, ранее действующих путем принятия, переутвержде‑
ния входят в состав принимаемых, действующих актов. Такое переутвер‑
ждение ранее действующих предписаний можно считать инкорпорацией
сходных по предмету регулирования норм, то есть отнести подобное яв‑
ление к систематизации правовой информации.
Третье: Правовая информация утверждается как самостоятельный эле‑
мент правотворческой системы, позволяющий сочетать принятие новых
предписаний с одновременной отменой ранее действовавших. Примером
тому принятие нового законодательства с отменой ранее действовавше‑
го по отношению к видам существующего надзора государственных ор‑
ганов над бизнесом, в котором будет применяться принцип «one in — two
out — введение нового требования (предписания) при условии отмены
двух действующих. При этом ведомственная практика будет сопостав‑
ляться с международными практиками и готовиться к их масштабному
пересмотру (систематизации) — сейчас большая часть таких положений,
отражающих различные требования в рамках 180 видов контроля, разроз‑
нена1. Исполнительная власть определяет также виды надзора, в рамках
которых требования подлежат изменениям. Эта работа займет длительное
время: по заявлениям официальных лиц, на новую регламентацию одного
вида контроля может понадобиться два — три года. Специалисты считают,
что сначала нужно провести анализ по выявлению избыточных и устарев‑
ших требований, а затем регулирующих их предписаний. В настоящее вре‑
мя идет подготовка перечня актов, в которых эти требования закреплены2.
Характер работ с правовой информацией подобного рода аналогичен
анализу нормативно‑правовых предписаний, однако в данном случае
пересмотр касается строго содержательной части массива, на кодифи‑
кацию которого нет соответствующего решения полномочного органа.
Рассмотрение природы правовой информации в правотворчестве и её
свойств напрямую выводит к постановке вопросов, связанных с система‑
тизацией в форме кодификации и преимуществ её текущей формы. Есть ли
приоритет первого вида перед вторым и какова степень такого приоритета?
Видимо, в каждом конкретном случае выбирается более эффективный
вариант решения. Например, Государственной Думой в 2016 г. принято
1
Крючкова Е. Надзору обещана деноминация // Коммерсантъ. 2017. 23 марта.
2
Там же.
173
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
решение, согласно которому любые изменения в Гражданском кодек‑
се могут приниматься только в виде отдельных федеральных законов1.
Обладая многолетним опытом правотворческой работы, предпола‑
гаю, что путь замены инкорпорации законодательства текущим право‑
творчеством недолговечен. Учитывая традиции российской школы си‑
стематизации законодательства прежде всего в форме инкорпорации,
которые формировались не на пустом месте, а учитывали прежде всего
имперскую составляющую, а позже федеративные основы правовой си‑
стемы, можно считать, что указанная современная практика тоже до‑
стигнет «потолка». И тогда забытая инкорпорация, возможно, в новых
формах вернется в правовую жизнь.
Проведение полномасштабных работ по инкорпорации в современ‑
ных условиях будет всецело зависеть от компьютерных технологий, а так‑
же от качества законодательного материала.
Обобщая подобную практику, отдельные составляющие системати‑
зации правовой информации будет уместно представить это явление
как процесс концентрации материала в заранее установленных границах
и на специальных принципах.
Отечественная действительность оперирует огромными объемами пра‑
вовой информации, несколько меньше сведений содержат акты право‑
творчества и правоприменения. Часть из них время от времени нуждает‑
ся в упорядочении для облегчения пользования ими. Например, интерес
представляют отдельные формы систематизации информации, ранее не‑
характерные для отечественной системы, и которые налицо для современ‑
ной правовой среды. Таковой представляется систематизация комплекс‑
ных данных о том, какие решения Союзного государства приняты, и какое
они нашли отражение в национальных системах законодательства России
и Беларуси в связи с обеспечением равных прав граждан обоих субъектов.
Инвентаризация всех принятых международных и гармонизированных
норм со временем необходима. Формы утрачивают свою актуальность
и уже не имеют такого значения в современных условиях2. В какой форме
и какие этапы может иметь подобное упорядочение? Учитывая союзный
опыт проведения подобных работ, это может быть локальная инкорпора‑
ция в рамках национальных систем законодательства. В качестве ее итогов
1
Бут З. Володин: Важно систематизировать практику внесения изменений в ко‑
дексы // Парламентская газета. 2017. 24 апреля.
2
Первым делом образование, политика потом // Союзное вече. 2017. 22 июня;
Балашова А. Интернезация не означает вседозволенности // РБК. 2018. 6 февраля.
174
7.2. Учет норм правовых актов
возможна публикация сборника, куда войдут отдельными разделами акты
Беларуси и акты Российской Федерации, упорядоченные акты Союзно‑
го государства, а также систематизированные на основе международных
актов упорядоченные акты России и Беларуси. Разумеется, инвентариза‑
ция союзных актов будет проходить на основе анализа правоприменения
законодательства, как Беларуси, так и Российской Федерации.
Остановимся далее на более близкой форме систематизации законо‑
дательства — учете нормативных правовых актов (норм), на базе которой
происходит правоприменение, да и вообще реализуется право.
На основе учета норм законодательства осуществляются такие фор‑
мы систематизации, как инкорпорация и кодификация.
7.2. Учет норм правовых актов
Под учетом нормативных правовых актов понимают действия, свя‑
занные со сбором, хранением, обработкой по определенным правилам
и выдачей информации о нормативных правовых актах: об их принятии,
изменениях, дополнениях, отменах актов (или их отдельных норм), орга‑
не, их издавшем, форме принятия, наименовании, дате принятия, офи‑
циальном опубликовании и т. п.
Информационно‑правовые потребности современного общества
привели к широкому использованию компьютерных баз данных, а вме‑
сте с тем к правовому регулированию понятия учета. Подчеркнем,
что подобные базы данных содержат не тексты актов законодательства
(и не их идентичные копии), а только информацию об этих текстах, так
как обычно такая информация не носит официального характера, неред‑
ко содержит разного рода ошибки.
Учет — эта та форма систематизации правовой информации, которая уста‑
навливает непосредственную связь между правотворчеством и системати‑
зацией законодательства.
Основные принципы ведения классификаторов и традиционных те‑
матических картотек учета легли в основу формирования отраслей зако‑
нодательства и установления индексов тематических рубрик в компью‑
терных системах по законодательству.
В настоящее время ведется компьютерная обработка перечисленного
материала, хотя до сих пор не утратил своего значения способ обработки
175
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
правовой информации с помощью ручных картотек на основе предмет‑
ного рубрикатора. На карточках фиксируются все необходимые сведе‑
ния по нормативному правовому акту. Помимо сведений об актах учет
предполагает ведение контрольных экземпляров текстов нормативных
правовых актов.
Контрольный экземпляр фонда — идентичная копия акта на бумажном но‑
сителе, куда подклеиваются все последующие изменения и дополнения
с указанием их реквизитов.
Таким образом, по контрольному экземпляру можно наглядно опре‑
делить всю динамику изменений нормативного правового акта и его эле‑
ментов — правовых предписаний, заголовков, преамбул и т. д.
Существуют различные методики ведения контрольных экземпляров
нормативных правовых актов, но все они базируются на том, что некие
элементы, и в первую очередь предписания, не уничтожаются, не вы‑
брасываются из поля зрения правоприменителя (пользователя). Они пе‑
речеркиваются (если отменяются) или зачеркиваются отдельные слова,
фразы (если меняется редакция), подклеиваются новые тексты редакций
статей, частей, пунктов и т. д., то есть вся правотворческая судьба акта
на контрольном экземпляре должна быть запечатлена.
Для юристов‑пользователей контрольные экземпляры являются основ‑
ным документом, который никакие иные сведения заменить не могут.
Подобная практика учета имеется и в зарубежных странах, например,
в Канаде, где контрольные экземпляры являются прообразом компью‑
терной информации и точной их копией. Контрольные экземпляры тек‑
стов ведутся на бумажных носителях специалистами правовых управле‑
ний палат Федерального Собрания РФ, Генеральной прокуратуры РФ,
Министерства юстиции РФ и других органов государственной власти,
на основании которых вводятся изменения в информационные докумен‑
ты компьютерных систем. Качественной чертой современного правотвор‑
чества и, в частности, законотворчества является внесение большого ко‑
личества изменений и дополнений в нормативные правовые акты.
В юридической литературе и информатике подобный вид инкорпо‑
рированного текста получил наименование «текущей редакции», кото‑
рую с полным основанием можно признать одной из самостоятельных
операций по ведению учета нормативных правовых актов. Как правило,
176
7.2. Учет норм правовых актов
подобные редакции составляются на неофициальной основе с использо‑
ванием средств вычислительной техники. Прообразом текущих редакций
служат контрольные экземпляры текстов актов на бумажных носителях,
используемые в процессе учета нормативного правового материала. Тех‑
нология составления текущих редакций заключается в том, что в текст
правового акта вносятся нормативные правовые положения из актов,
слова и словосочетания, которые изменяют и дополняют основной акт,
а также могут удаляться отдельные правовые предписания, статьи, пунк‑
ты и другие структурные единицы нормативного материала, например,
заголовки разделов, статей, пунктов, которые утратили силу. Выполне‑
ние подобной задачи требует особой тщательности с указанием отметок
о таких изменениях. Система отметок очень сложна и требует от соста‑
вителя текущих редакций профессионализма, опыта и знания принци‑
пов как системы законодательства, так и специальных правил в области
правотворческой техники.
Информационный подход к праву в целом, рассмотрение законода‑
тельства как одного из видов правовой информации позволили выра‑
ботать научные и практические рекомендации по подготовке текущих
редакций. Эти рекомендации основаны на принципах правотворческой
(законодательной) техники, приемы которой обычно содержатся в пра‑
вилах, инструкциях, методиках по разработке различного рода норма‑
тивных правовых актов1.
В юридической практике следует отметить отсутствие единой методи‑
ки составления текущих редакций, что часто приводит к тому, что в ин‑
корпорированных текстах, представленных в различных справочных
компьютерных системах, существуют отличия в представлении инфор‑
мации о нормативных правовых актах.
Составление текущих редакций нормативных правовых актов пресле‑
дует, в первую очередь, потребительские цели — облегчить пользователю
понимание тех нормативных правовых предписаний, которые изложены
в нескольких актах, но имеют сходное содержание и представляют со‑
бой, по сути, проведение работ по инкорпорированию на неофициаль‑
ной осно ве в строго ограниченных пределах. По существу проводится
работа по инкорпорации информации об актах.
Чем квалифицированнее составлен основополагающий акт и акты,
вносящие в его предписания изменения и дополнения (имеются в виду
1
Апт Л. Ф., Ветров А. Г. Особенности составления текущих редакций законодатель‑
ных актов в правовых базах данных // Информационные ресурсы России. 1997. № 2.
177
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
формы выражения и изложения нормативных правовых предписаний),
тем в меньшей степени будет проявляться субъективность составителя.
Отметка об изменении текста нормативного правового акта должна со‑
держать указание на форму изменяющего акта, дату его принятия, но‑
мер акта и источник его опубликования, что в контрольном экземпляре
не предусматривается.
Выбранный критерий или прием установки или размещения отметок
после каждого изменения нормативного правового акта обусловлен тем,
что он дает возможность прослеживать историю частей (пунктов) статей
закона при предыдущих изменениях и дополнениях. Например, при из‑
менении одновременно двух частей, как правило, из двух нормативных
правовых предписаний одной из статей закона отметку об изменении
логично поставить после второй части новой строки с большой буквы.
Однако такой прием не всегда удобен, так как часто между этими частя‑
ми последующими законами вводятся (вводится) новые части или изме
няется текст одной из статей. Поэтому в этом случае отметки придется
проставлять заново, так как имеющиеся не дадут правильной картины.
Таким образом, составление текущих редакций нормативных право‑
вых актов — это одна из форм упорядочения, систематизации информа‑
ции об актах в пределах действующей системы законодательства, не ме‑
няя при этом действующей модели правотворчества.
Особый вид учета нормативных правовых актов как одной из форм
правовой информации представляют собой федеральные регистры ве‑
домственных нормативных актов, нормативных актов субъектов Россий‑
ской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов, кото‑
рые ведет Министерство юстиции РФ с использованием компьютерных
средств1. Этот вид учета от предыдущей формы отличается тем, что осу‑
ществляется на официальной, легальной основе, то есть признается, раз‑
решается и регулируется законом.
‑
1
См., например: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009
«Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных ор‑
ганов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997.
№ 33. Ст. 3895; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 17 апреля
1998 г. № 42 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нор‑
мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их госу‑
дарственной регистрации»; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации
от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении разъяснений по применению правил подго‑
товки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
и их государственной регистрации».
178
7.3. Ревизия законопроектов
7.3. Ревизия законопроектов
Новой формой систематизации в правотворчестве можно признать
«ревизию» законопроектов как одного из видов упорядочения правовой
информации. За долгие годы работы (с 1993 г. по настоящее время) де‑
путатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ прошлых
созывов было внесено множество законопроектов, часть из которых
не прошли законодательные процедуры и не были приняты в установ‑
ленном порядке. По представленным первоначальным данным — это
более 2 тыс. законопроектов, которые в результате потери актуальности
или по иным политическим и экономическим причинам не были рассмо‑
трены Государственной Думой. В них предлагаются инструменты и ре‑
шения, которые не отличаются актуальностью в создавшихся условиях,
а может быть, и изначально ею не обладали и именно поэтому не были
рассмотрены палатой столь длительное время. Кроме того, даже когда
проект содержит проблему, пусть даже имеющую актуальность, но не со‑
держит реальных и адекватных механизмов её решения, он, как правило,
должен быть отклонен1.
Эти причины и стали предметом изучения и анализа рабочей груп‑
пы, созданной по поручению Председателя Государственной Думы
Федерального Собрания РФ. Ее задача — ревизия (упорядочение)
накопленных проектов и выявление массива неактуальных, непро‑
ходных и устаревших законопроектов, которые не приняты, но до сих
пор числятся в информационной базе Государственной Думы на рас
смотрении. Проекты, которые после внесения так и не были рассмо‑
трены ни в одном парламентском чтении, имеют право отозвать сами
авторы, а оставшиеся отклоняются самой Думой на пленарных засе‑
даниях. Данное предложение рабочая группа депутатов может сна‑
чала оформить в виде протокола, а затем — поправками в Регламент
Государственной Думы. Поначалу насчитывалось 257 законопроек‑
тов, подготовленных и представленных Правительством Российской
Федерации — основным субъектом законодательной инициативы.
При участии Полномочного представителя Правительства РФ в Госу‑
дарственной Думе сотрудниками Аппарата Правительства РФ ведётся
анализ законопроектов на предмет актуальности: подобные процедуры
‑
1
Берсенева Т. Не решаемых задач Президент не ставит // Известия. 2017. 19 апре‑
ля; Замахина Т. С поправкой на Центр // Российская газета. 2017. 26 апреля.
179
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
сродни тем, которые проводят при систематизации действующих норм
законодательства. В частности, во все органы исполнительной вла‑
сти федерального уровня были разосланы перечни законопроектов,
подготовленных в Правительстве РФ, которые требуют упорядоче‑
ния. По представленным ответам формировались перечни инициатив
на отклонение и на отзыв1.
Аналогичные действия проводятся депутатами Государственной
Думы, а также депутатами законодательных собраний субъектов Рос‑
сийской Федерации в части их законодательных инициатив. Таковых
в начальной стадии насчитывалось 380, внесенными региональными
законодательными собраниями2. Ранее присланные проекты будут ото‑
званы или рекомендованы к рассмотрению по упрощенной процеду‑
ре. Так, упрощается процедура отклонения законопроектов, внесенных
с нарушением норм Конституции РФ или Регламента Государственной
Думы (например, отсутствует финансово‑экономическое обоснование
или отзыв Правительства РФ).
Характеризуя подобную информацию, отметим, что большинство
отозванных Правительством законопроектов не прошли первое чтение.
Они были либо переписаны Правительством или рассматриваются в но‑
вой редакции или приняты к рассмотрению в редакции, предложенной
депутатами, или при наличии сопротивления в Думе и не предполагались
к вынесению на рассмотрение в предложенном виде3.
К таким «неактуальным» относят инициативу о принятии повышен‑
ной ставки земельного налога на участки сельскохозяйственного на‑
значения, неиспользуемые для сельскохозяйственного производства,
в связи с тем, что она потеряла свою актуальность после того, как был
принят депутатский законопроект, оговаривающий также и изъятие
этих участков в случае нецелевого использования. Так, Правитель‑
ством был отозван проект федерального закона о снижении мини‑
мального размера административного штрафа для НКО — иностран‑
ных агентов, не включенных в реестр, с 300 тыс. до 100 тыс. рублей.
Законопроект разрабатывался во исполнение Постановления Кон‑
ституционного Суда РФ. Он потерял актуальность через несколько
1
Юршина М. Правительство разгрузит Госдуму // Известия. 2017. 27 июня.
2
Замахина Т. Пандус и ныне там // Российская газета. 2017. 14 марта.
3
Макутина М., Бочарова С. Дума избавляется от наследства // РБК. 2017. 18 ап‑
реля; Берсенева Т., Юригина М. Депутаты не справляются с отклонениями // Изве‑
стия. 2017. 30 марта.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]