Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
2.2. Правотворческая информация и юридическая техника
лексики, используемой в правотворчестве; принять стандарты на основ‑
ные понятия законодательных отраслей). Результатом этих требований
эпохи стали строго идентифицированные структурные единицы Консти‑
туции РФ 1993 г., а затем и других федеральных законов, где части статей
впервые были пронумерованы. Умение снабжать законодательные акты
заголовками было в дальнейшем изменено: в основном по объективной
причине, внедрение компьютерных систем нового поколения, программ‑
ное обеспечение которых дало возможность вести поиск правовой ин‑
формации не по ключевым словам в поисковом образе, а по всему тексту
акта, закладываемого в ЭВМ.
Облегчение поиска по тексту акта дало возможность составителям
проектов нормативных правовых актов не отражать в его наименова‑
нии основную тему (например, ранее постановление Совета Министров
СССР (СМ СССР) «О Министерстве юстиции СССР»). Их стали форму‑
лировать в произвольной форме, скажем, «Положение о лицензировании
перевозок автомобильным транспортом пассажиров и грузов в междуна‑
родном сообщении, а также грузов в Российской Федерации» или «Пра‑
вила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной служ‑
бы, и граждан, увольняемых с военной службы в запас или в отставку
и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых
помещений или в улучшении жилищных условий в избранном постоян‑
ном месте жительства»1 и др.
Необходимо отметить, что во многом произвольные наименования
нормативных правовых актов были «калькой» заголовков из средств мас‑
совой информации, которые вольно или невольно порождлись свободой
информации, но не только. В значительной степени — это следствие
существования агрегаторов социальных сетей, программного продукта
(или сервиса), который собирает информацию из разных социальных
сетей, блогов и других ресурсов в один источник. Удлиненность заго‑
ловков в информационном пространстве — по сути готовый информа‑
ционный продукт.
Предшественником подобного типа записей стали информацион‑
ные характеристики распоряжений Совета Министров СССР, которые
составлялись для первой отечественной АИПС «Законодательство» Ми‑
нистерства юстиции СССР. Поскольку распоряжения в правотворческой
системе Советского Союза не снабжались заголовками, а данные о них
должны были содержаться в информационной базе, постольку данные
1
СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1514; 1998. № 37. Ст. 4627.
51
Глава 2. Правотворчество: информационное обеспечение и компьютерные
технологии
о них отражали краткое содержание текстов распоряжений для после‑
дующего нормотворчества в более широком диапазоне. Таково межотрас‑
левое взаимодействие правотворчества и информационных технологий,
где строчки в информационном потоке становятся верификационными
элементами законодательных актов.
В юридической материи удлиненные заголовки, игнорирующие тра‑
диционные правила юридической техники о том, что заголовок должен
быть кратким, емким и отражать содержание акта1, — существенная чер‑
та его информационной характеристики. Теперь не только правоприме‑
нители, но и сами законодатели именуют федеральные законы по но‑
меру (122, 131 и т. д.), так как произнести наименование представляется
затруднительным, скажем, Федеральный закон от 22 августа 2004 года
№ 122‑ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием законов «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и испол‑
нительных органов государственной власти субъектов Российской Фе‑
дерации» и «Об организации регулярных перевозок пассажиров и бага‑
жа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим
транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в от‑
дельные законодательные акты Российской Федерации». Ранее в отече‑
ственной законодательной практике номер закона никогда официально
не указывался, хотя и считался его реквизитом. И этот факт — своеобраз‑
ная характеристика отечественной государственно‑правовой системы.
Изменение используемой юридической техники началось с систем‑
ного последовательного размещения понятий и их толкований, разъяс‑
нений в нормативных правовых актах системы законодательства. Соот‑
ветствие определений одного и того же понятия в базовых федеральных
законах, грамотная профессиональная их конкретизация в других зако‑
нах, а также в подзаконных актах позволяет скреплять и поддерживать
системность положений всего законодательства на федеральном и регио‑
нальном уровнях. Примеров тому множество, хотя имеются и погреш‑
ности в изложении дефиниций2.
1
Акишин М. О. Правовая культура и юридический язык России: Учебное пособие.
Новосибирск, 2018. С. 83.
2
Законодательная дефиниция: логико‑гносеологические, политико‑юридиче‑
ские, морально‑психологические и практические проблемы / Под ред. В. М. Бара‑
нова, П. С. Пацуркивского, Г. О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007.
52
2.3. Информационная емкость, информационная избыточность и информативность
2.3. Информационная емкость, информационная
избыточность и информативность
Основные информационно-технические измерения (которые, впрочем,
отразились и на содержании актов) кардинально преобразили весь по‑
нятийный аппарат правового регулирования, как законодательства, так
и судебной практики. В качестве примера подобных изменений в поня‑
тийном аппарате можно считать предлагаемое объединение в единый
термин «оружейный сейф» всех ранее употребляющихся лексических
единиц, таких как «сейфы», «сейфы металлические», «шкафы для хра‑
нения оружия», «ящики из высокопрочных материалов» и «деревянные
ящики, обитые железом», прописанные в действующем законодательстве
(п. 59 постановления Правительства РФ от 21.07.1998 № 814 «Правила
оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на тер‑
ритории Российской Федерации»)1.
Такая унификация терминологии дает возможность сократить необъ‑
ятное число дефинитивных предписаний. Однако в правотворческой си‑
стеме идет и обратный процесс, когда то или иное понятие конкретизи‑
руется и возможно увеличение терминологии.
Хотелось бы отметить, что в текстах нормативных правовых актов,
в частности, федеральных законов все чаще сталь использовать ссыл‑
ки не на правовой материал и его структурные единицы (статья, пункт),
как это заведено в правотворческой практике, а на «документы», термин,
относящийся к информатике. Представляется, что в этих случаях речь
идет о корпоративном регулировании и его связях с правовой регламен‑
тацией. Например, текст ст. 24 «Порядок назначения, перерасчета раз‑
мера, выплаты и организации доставки пенсии» Федерального закона
от 15 декабря 2001 г. № 166‑ФЗ «О государственном пенсионном обес‑
печении в Российской Федерации».
К достижениям информационной культуры в области юридической
техники, учитывая ее информационную основу, можно отнести обяза‑
тельность проставления в федеральных законах указания на источник
официального опубликования. Этот технический элемент является от‑
ражением конституционного принципа правотворчества, закреплен‑
ного в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ. С помощью данного приема прошла
1
Комарова Е. Новый ГОСТ сохранит оружие в безопасности // Щит и меч. 2015.
9 июля.
53
Глава 2. Правотворчество: информационное обеспечение и компьютерные
технологии
унификация информации об источниках официального опубликования,
сопровождающая почти каждый федеральный закон, касающийся изме‑
нений ранее изданного1.
В этот же ряд совершенствования правотворческой техники можно
поставить и официальное опубликование распоряжений Правитель‑
ства РФ, которое ранее отсутствовало; введение официальных источ‑
ников опубликования подзаконных актов исполнительной власти (ч. 3
ст. 15 Конституции РФ); формирование новых правил подготовки про‑
ектов федеральных законов, вносящих изменения в ранее принятые
акты, а также изменение правил в отношении грифов и иных юридико‑
технических средств.
К достижениям информационной культуры можно причислить введе‑
ние грифов «утверждено» («утверждаю», «одобрено», «рекомендовано»,
«согласен»), проставляемых на так называемых зависимых актах (пра‑
вилах, положениях, инструкциях, методических указаниях и т. д.), так
как они являются отражением сведений о введении в действие, сроке дей‑
ствия и других данных о действующих актах. Кроме того введение грифов
позволило уменьшить физический объем нормативно‑правовых докумен‑
тов, что также является одной из его информационных характеристик.
Большое значение для поиска актов в компьютерных системах по за‑
конодательству имеет информация о связи акта более высокой юридиче‑
ской силы с нормами актов низшего уровня на основании, во исполнение
или в развитие которого он принят. При этом указывается акт в целом
или его конкретная структурная единица (статья, часть статьи, пункт),
на основании которой акт нижестоящего органа принят.
Приведенные составляющие, проявляющиеся как элементы инфор‑
мационной культуры, отражают непосредственную связь с их иденти‑
фикацией и поиском в компьютерных системах. Они хорошо знакомы
и обстоятельно исследованы как в юридической науке, так и в правовой
информатике. Однако имеется ряд информационных характеристик, ко‑
торые мало исследованы юристами, но играют серьезную роль в вопросах
правотворчества. Они не связаны с поиском нормативных правовых ак‑
тов в компьютерных системах, а отражают их специфику как объекта пра‑
вовой информации. К ним относятся: информационный объем, инфор‑
мационная емкость, информативность и информационная избыточность.
1
Методические рекомендации по юридико‑техническому оформлению законо‑
проектов, изд. Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера‑
ции (ГД ФС РФ), М., 2004.
54
2.3. Информационная емкость, информационная избыточность и информативность
Информационный объем определяется в информатике в учетно‑изда‑
тельских листах, количестве строк и знаков в тексте. Информационный
объем нормативного правового акта — первая информационная харак‑
теристика, которая дает возможность сравнивать различные источники
правовой информации. Необходимо отметить, что в правотворческой
деятельности информационный объем для каждого акта в иерархии за‑
конодательства не ограничен. Однако это не оправдывает те диспропор‑
ции, которые наблюдаются между отдельными структурными элемента‑
ми нормативного акта. В текущих федеральных законах отдельные части
статей насчитывают от 2‑х до 4‑х страниц текста. Так, в случае не оправ‑
данного использования приема «вынос за скобки»: вначале приводится
основное положение (например, не подлежат налогооблажению следую‑
щие категории населения: …), а затем идет перечисление, которые порой
насчитывают до 33 позиций. При этом необходимо иметь в виду, что эти
позиции постоянно претерпевают изменения (дополнения). Информа‑
ционный объем статей, их частей, а также пунктов, подпунктов актов
исполнительной власти должен иметь определенные пропорции, кото‑
рые способствуют качественному правовому регулированию. Для этого
необходимо найти иные приемы юридической техники, с помощью ко‑
торых формируется текст статьи, ее части (пункта, подпункта).
В настоящее время информационный объем был выбран даже од‑
ним из критериев в систематизации административного законодатель‑
ства Российской Федерации. Правоприменители, по словам депутатов,
не могут, а граждане не хотят оперировать кодексом, который по своему
объему приблизился к Гражданскому. Кодекс административных право‑
нарушений Российской Федерации громоздкий и неэффективный. В ре‑
зультате законодательных работ в отечественном правотворчестве дей‑
ствуют Административный кодекс и Административно‑процессуальный.
Два названных акта действуют и в Таможенном союзе1.
Одной из важных информационных характеристик следует считать ин-
формационную емкость. Это то реальное количество информации в дан‑
ном объеме, которое определяется общим количеством дескрипторов,
значимых ключевых слов. Это количество складывается из совокупности
дескрипторов, обладающих повышенной информативностью («высоко‑
значимых»), и дескрипторов, образованных при помощи данных дескрип‑
торов и служебных слов, которые не несут самостоятельного значения,
1
Молотов И. В России может появиться административно‑процессуальный ко‑
декс // Известия. 2014. 21 октября.
55
Глава 2. Правотворчество: информационное обеспечение и компьютерные
технологии
будучи извлеченными из текста. При этом значимость дескриптора опре‑
деляют согласно общепринятым методикам путем подсчета частоты ее
встречаемости с учетом отношений синонимии и согласно его ориги‑
нальности, большей значимости для текста. Обе методики используются
одновременно, в зависимости от информационных возможностей текста.
Количественно информационная емкость определяется отношением
общего числа дескрипторов к числу терминов в тексте. Отсюда следует,
что те предписания, которые несут относительно много служебных слов,
«литературных», «канцелярских штампов», имеют небольшую инфор‑
мационную емкость. Иногда при составлении нормативных правовых
предписаний намеренно жертвуют емкостью, чтобы сделать содержание
более понятным и отвечающим эффективности правового регулирова‑
ния, или применяют избыточность.
На величину емкости нормативного правового акта оказывают влия‑
ние форма выражения (структура нормативного правового акта, под ко‑
торой понимается определенная организация его материала) и форма из‑
ложения (особый стиль, словесное оформление содержания нормативного
акта)1. Их влияние на информационную емкость акта тесно связано. Так,
улучшение структуры нормативного правового акта (выбор наиболее опти
мальных приемов правотворческой техники) поможет удалить из его текста
определенное количество терминов, не несущих определенной нагрузки.
Современное правовое регулирование сфокусировано и закрепля‑
ет достаточно сложные общественные отношения, и это сказывает‑
ся на стиле их изложения. По мере развития общественной практики
усложняются и все более специализируются общественные отношения,
что также сказывается на некотором усложнении языка законодатель‑
ства. Однако важно добиваться, чтобы для каждого субъекта права, ко‑
торого касается данный правовой акт, он был понятен и доступен.
Требование ясности и доступности изложения заставляет использовать
избыточность и пренебречь информационной емкостью, поставив ее
на второй план. Это еще одна специальная информационная характери‑
стика, использование которой приводит к принятию нормативных пра‑
вовых предписаний более конкретного содержания, развивающих общие
установления. Категория избыточности разрабатывалась в юриспруден‑
ции в рамках статистической теории информации, связанной с ее количе‑
ственной стороной, когда информация рассматривалась как сообщение.
‑
1
Апт Л. Ф. Формы выражения и изложения правовых норм в нормативных актах:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1973.
56
2.3. Информационная емкость, информационная избыточность и информативность
Избыточность — информация, превышающая полную и формально являю‑
щаяся лишней в сообщении, то есть таковой, без которой можно точно и од‑
нозначно установить смысл и назначение сообщения.
В теории информации избыточность сообщения рассматривается
как мера возможного сокращения сообщения (без потери информации)
за счет использования статистических взаимосвязей между его элемен‑
тами1. Рассмотрение данной категории информатики по отношению
к нормативному правовому акту и технике его составления позволяет
определять и регулировать то количество информации, которое будет
включено в нормативный правовой акт. Положительная сторона избы‑
точности широко используется при передаче правовой информации по‑
средством законодательства.
Избыточность довольно часто встречается в законодательной прак‑
тике. Условно ее разделяют на избыточность предписаний и избыточ‑
ность лексическую2.
Избыточность предписаний является, как правило, следствием приема
воспроизведения, то есть помещения в акте нормативных предписаний,
ранее принятых и опубликованных в других нормативных правовых ак‑
тах. Например, довольно часто в актах субъектов Российской Федерации
воспроизводятся дефинитивные предписания федерального законода‑
тельства, что в основном связано с определением общезначимых поня‑
тий, таких как «лечебно‑оздоровительная местность», «информационные
процессы», «информационные ресурсы», «документальная информация»
и др. Это явление характерно не только для законов, но и для актов испол‑
нительных органов власти субъектов Российской Федерации. Так, опре‑
деление понятия «зерно» из ФЗ «О государственном надзоре и контроле
за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки»3 воспро‑
изведено текстуально в п. 1.1 Положения о порядке предоставления кре‑
дитов из областного бюджета на закупку зерна и продуктов его переработ‑
ки, утвержденного постановлением правительства Вологодской области4.
1
Терминологический словарь по информатике. М., 1975. С. 143.
2
Ю. В. Кудрявцев различал две разновидности избыточности: меру понятности
предписаний (например, определения терминов в расчете на «среднего» потребителя)
и меру помехоустойчивости. См.: Нормы советского права как средство управления:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 12.
3
СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 5970.
4
Красный Север. 2015. 29 марта.
57
Глава 2. Правотворчество: информационное обеспечение и компьютерные
технологии
Воспроизведение дефинитивных положений федеральных норматив‑
ных актов в региональных актах оценивается в юридической литературе
по‑разному, но в большинстве случаев негативно1. При этом отмечается,
что вопрос о том, какие предписания необходимо дублировать, решается
исключительно по субъективным соображениям.
Дублирование называют приемом псевдозаконотворчества, мешаю‑
щим продуктивному развитию законодательства, как федерального, так
и субъектов федерации, который не способствует поиску конструктив‑
ных решений проблем, имеющих место в реальных сложных ситуациях,
например, в сфере образования это вопрос взаимодействия органов го‑
сударственной власти различного уровня при обеспечении стабилизации
финансового и материального положения образовательных учреждений.
Однако практика дублирования (текстового воспроизведения), ска‑
жем, дефинитивных предписаний, не всегда имеет негативный харак‑
тер. Применение этого приема в законодательстве объясняется, в част‑
ности, тем, что при формализации концептуальных положений иногда
сложно сформулировать стройную систему регуляции без определенных
связующих компонентов, в качестве которых выступают дефинитивные
предписания. И в этом случае избыточность материала будет оправдана.
При этом необходимо признать, что все же основная причина дубли‑
рования как приема правотворческой техники, а потому и избыточности,
кроется в невысоком качестве федеральных законов, не дающих четких
ориентиров и границ правотворческой деятельности на региональном
уровне2. В полной мере это утверждение относится и к понятийному ап
парату правотворчества региональных систем.
Примерами положительного использования категории избыточности
могут служить предписания, текст которых содержит примеры правильно‑
го понимания регулируемых установлений. Подобное практикуется в ак‑
тах ведомственного нормотворчества, локальных актах госпредприятий.
В данном контексте приводятся только общие положения избыточ‑
ности нормативных правовых актов, на основании которых сложно
понять, что, во‑первых, в системе законодательства существует свое‑
образный порог избыточности, переход через который в сторону увели‑
чения загромождает нормативно‑правовой материал ненужной инфор‑
мацией, а в сторону уменьшения — ослабляет его коммуникативность,
‑
1
Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъ‑
ектов Российской Федерации. М., 2003. С. 727, 728, 746–748 и др.
2
Там же. С. 746.
58
2.3. Информационная емкость, информационная избыточность и информативность
снижает эффективность восприятия и переработки правовой информа‑
ции; во‑вторых, мера избыточности, используемая в настоящее время
законодателем, устанавливается интуитивно, складывается в ходе пра‑
вотворческой деятельности (практики); в‑третьих, теоретическая разра‑
ботка проблемы избыточности нормативных правовых актов и отдельных
предписаний имеет практический выход: более точно может быть опре‑
делена необходимая информационная нагрузка нормативного правового
акта в целом и его отдельных частей, усовершенствовано законодатель‑
ство с учетом характера информации и круга предполагаемых адресатов1.
Дальнейшее исследование этой категории связано с определением
и эффективным использованием тех приемов правотворческой техни‑
ки, которые дают возможность нужным образом регулировать величину
информационной емкости нормативного правового акта.
Самой сложной из информационных характеристик является инфор-
мативность акта, так как она зависит от многих факторов.
Информативность акта — то количество информации, которое извлекает
из текста конкретный потребитель.
В случае с информацией нормативно‑правового содержания таким
потребителем является население страны (граждане, должностные лица,
лица, попадающие под юрисдикцию Российской Федерации).
Иными словами, информативность — это степень соответствия те‑
зауруса документа (значащих моментов) тезаурусу потребителя, в част‑
ности, нуртезаурусу, отражающему его реальные потребности в период
взаимодействия с нормативно‑правовым содержанием. В данном случае
под тезаурусом понимается организация употребляемой законодателем
терминологии и взаимосвязи между лексическими единицами. Отсюда —
при определении информативности должны в первую очередь учитывать‑
ся степень развития потребителя: при неразвитом тезаурусе (потребителя)
возникает информационный барьер обучения, и величина информатив‑
ности будет небольшой либо потому, что потребитель вообще не испы‑
тывает потребности в данной информации о законодательстве, либо акт
(норма) ему непонятен. При избыточно развитом тезаурусе (сведения
о законе, других нормативных правовых актах) понижается вероятность
получения информации и содержание многих актов, профилирующих
1
См.: Кудрявцев Ю. В. Указ. соч. С. 13.
59
Глава 2. Правотворчество: информационное обеспечение и компьютерные
технологии
запросы потребителя, окажется ему уже известным. Скажем, более вы‑
сокой информативностью в области законодательства обладают ученые‑
юристы, практические работники юридических органов, в меньшей сте‑
пени она у обычных граждан, так как информационный барьер у первых
и вторых будет преодолеваться быстрее.
Совершенно очевидно, что величина информационной емкости акта
всегда больше его информативности, так как каждый нормативный
правовой акт по отношению к данному потребителю несет большее
или меньшее количество бесполезной для него информации.
Квалифицированное пользование характеристиками поможет зако‑
нодателю в создании нормативных правовых актов с большей инфор‑
мативностью, что в значительной мере будет способствовать вопросу
совершенствования отечественного законодательства и практики его
применения. Все три характеристики — информационная емкость, ин‑
формационная избыточность и информативность надо анализировать
в тесном единстве, так как создание каждого нормативного правового
акта нельзя рассматривать с точки зрения только потенциала законо‑
дателя. На другом конце передачи находится потребитель правовой ин‑
формации (гражданин, должностное лицо и др.) с его информационным
потенциалом. При насыщении нормативного правового акта большой
информационной емкостью возникает опасность, что величина инфор‑
мативности такого акта будет неадекватна его информационной емкости.
Соотношение этих двух характеристик зависит от многочисленных
факторов, влияющих на информативность правового акта. О некоторых
из них было сказано выше. Анализ и изучение таких факторов — тема,
заслуживающая внимания законодателей всех уровней.
2.4. Информационные технологии и их использование
в текущем законотворчестве и систематизации
Законодательный процесс в современных условиях состоит из длящихся
непрерывных процедур: на смену одним, ранее изданным актам, принима‑
ются другие, которые изменяют и дополняют их, а также действие одних
нормативных предписаний распространяется на иные. Системное вклю‑
чение подобных поправок в действующее законодательство обеспечива‑
ется работами по его систематизации1. И использование в них информа‑
тивных технологий приобретает, на наш взгляд, всеобъемлющий характер.
1
Учет понимается как одна из форм неофициальной систематизации: включение
в систему законодательства новых элементов (предписаний).
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]