Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
1.3. Информационно-правовые неопределенности в правотворческой практике
и способы их преодоления
тех рисков, вызовов и внутренних противоречий, которые накопились ме‑
жду правовыми нормами советского периода и регуляцией еще до конца
не оформившихся новых общественных отношений постсоветской эпохи.
Наряду с объективными факторами, порождающими различные ин‑
формационно‑правовые неопределенности, следует иметь ввиду и субъ‑
ективные, которые подчас играют еще большую роль в общественной
жизни, добавляя степень неопределенности. В их числе могут быть че‑
ловеческие отношения и амбиции отдельных групп граждан и т. п. Изме‑
нение конституционного строя неизбежно порождает правовую неопре‑
деленность, сопровождаемую рисками правоприменения. Так, период
с сентября по декабрь 1993 г., когда основными актами в Российской
Федерации являлись указы Президента РФ1, можно определить как за‑
тянувшийся политический кризис, где правовая неопределенность до‑
стигла можно сказать «кульминационного уровня».
Правовая сила самих указов была сомнительна по нескольким осно‑
ваниям.
Во‑первых, отметим, что указы Президента РФ могли получить зако‑
нодательную силу после утверждения их Федеральным Собранием РФ,
которое на тот момент было только обозначено в проекте новой Кон‑
ституции РФ. Тем более не факт, что обе палаты (избранные по указам
Президента) их должны были принять и одобрить.
Во‑вторых, сомнения вызывает слабая информированность о них гра‑
ждан Российской Федерации и всего населения страны. На тот момент
компьютерные системы с правовой информацией «Гарант» и «Консуль‑
тантПлюс» имели далеко не полные информационные базы. Они только
разворачивали свою деятельность. Издание «Ведомостей Съезда народ‑
ных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации» перестало выходить2. Практически получение информации
о новых актах осуществлялось с помощью традиционной рассылки, ко‑
торую вела Администрация Президента РФ и других служб учета и си‑
стематизации ведомств.
В‑третьих, президентские указы рассматриваемого периода, не имея
должной легитимности, в то же время подчас отличались отсутствием
1
Указы Президента Российской Федерации, вносимые на рассмотрение Феде‑
рального Собрания Российской Федерации. М., 1994.
2
Не был даже опубликован уже набранный в печать номер «Ведомостей…» с по‑
следними актам Верховного Совета, в частности, Закон РФ «О государственной тай‑
не», в связи с чем его легитимность в определенное время была под вопросом.
31
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
конкретики, необходимой для применения. Да и положения раздела вто‑
рого «Заключительные и переходные положения» проекта новой Кон‑
ституции могли бы применяться в части, не противоречащей ей.
Определить, имеются или отсутствуют противоречия, довольно часто
было затруднительно, так как точных принципов законодательства но‑
вой эпохи, как и понятийного аппарата, на что можно было бы опереть‑
ся, не было, а потому правотворческая практика испытывала большую
неустойчивость в связи с применением.
Действия правоприменителей подвергались большим рискам. Власть
оказалась в ситуации неопределенности, когда надо было перейти к дей‑
ствиям, но часть институтов государственной власти и их правовое ре‑
гулирование были не подготовлены. Отсутствовала система управления
рисками, в наличии были лишь отдельные инструменты. Этим харак‑
теризовалась кризисная ситуация государственно‑правовой системы,
а сама эпоха имела дозированную определенность, в том числе из‑за от‑
сутствия должной информированности населения.
Неопределенностью отличались и предписания Указа Президента РФ
от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства
Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Фе‑
дерации». Признавались утратившими силу указы Президента РФ (При‑
ложение 1), а также определялось действие законодательных актов, ко‑
торые признавались не действующими и не подлежащими применению
органами государственной власти, органами местного самоуправления
и их должностным лицами (Приложение 2). Регуляции вместо них в те‑
чение нескольких лет временного периода не предусматривалась.
Не действующим признавался Закон РСФСР «О порядке опубликова‑
ния и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съез‑
дом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их ор‑
ганами» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР. 1990. № 6. Ст. 93). Законодательная правовая информа‑
ция была в значительной степени недоступна.
Ликвидация правовой неопределенности возможна, как правило, с помо‑
щью юридических инструментов, которые описаны в юридической лите‑
ратуре. Описанную ситуацию только и можно рассматривать как прояв‑
ление неопределенности в информационно‑правовой сфере. Её можно
характеризовать как глобальную неопределенность в отличие от обыч‑
ной, так как она охватывала не только правовую, но и информационно‑
правовую сферу.
32
1.3. Информационно-правовые неопределенности в правотворческой практике
и способы их преодоления
В то же время даже рассылочный информационный материал не мог
быть признан официальным, так как не публиковался в официальных
изданиях, которые на тот момент не существовали, поскольку Закон
РСФСР «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР
и других актов, принятые Съездом народных депутатов РСФСР, Верхов‑
ным Советом РСФСР и их органами»1 утратил силу.
Это обстоятельство способствовало усилению информационно‑пра‑
вовой неопределенности. Таким образом, в числе характерных черт не‑
определенности в правовой сфере можно при названных обстоятельствах
считать ограничения, связанные с отсутствием или недостаточной ин‑
формированностью субъектов права об юридических актах. Кроме ска‑
занного, следует отметить, что само регулирование указами Президен‑
та РФ легитимными признать было сложно, так как по юридическим
критериям не было их официального опубликования.
Информирование по имеющемуся правовому регулированию осуще‑
ствлялось в основном в порядке рассылки Администрацией Президен‑
та РФ и с помощью иных подзаконных актов исполнительной власти.
Преодоление неопределенности в кризисные периоды подчинено
не только использованию эффективных юридических инструментов,
но и иных социальных регуляторов, в частности, политических2. Ос‑
новное значение имела государственная федеральная стратегия, направ‑
ленная на ликвидацию Верховного Совета РФ (вместе с ним и такого
политического института, как Съезд народных депутатов Российской
Федерации), а также принятие Конституции РФ в качестве основного за‑
кона России. Политические моменты были определяющими, как и в про‑
цессе установления политического и правового статуса Еврейской авто‑
номной области.
Сложность ситуации, наблюдаемой в течение кризисного периода
1993 г., потребовала использования всех возможных правовых инстру‑
ментов, имеющихся у существующей государственной власти: действие
подзаконных актов (указов, постановлений, распоряжений, ведомствен‑
ных нормативных актов и т. д.) в отношении распространения правовой
информации — сообщения средств массовой информации, рассылка,
1
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
1990. № 6. Ст. 93.
2
При этом стоит вспомнить слова В. Г. Белинского: «Видно, жизнь государствен‑
ная и общественная дают содержание мысли и таланту поболее чем литература и фи‑
лософия». См.: Анненков П. В. Литературные воспоминания. М., 1960. С. 211.
33
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
телевидение и т. п., а также непосредственные разъяснения со стороны
действующих партий, способствующих принятию Конституции 1993 г.
Кроме того, одним из инструментов решения, связанного с информа‑
ционно‑правовой неопределенностью, следует указать известный ме‑
ждународно‑правовой практике принцип — «признание существующей
реальности». Им, надо полагать, руководствовалась новая демократиче‑
ская власть.
Эффективным ли было снятие информационно‑правовой неопре‑
деленности того периода? Видимо, да, так как страна смогла двигаться
в демократическом направлении.
1.4. Информационные ресурсы и компьютеризация
правовой информации
Информация правового значения, как правило, аккумулируется
в правовых информационных фондах. Основными источниками право‑
вой информации являются нормативные правовые акты на бумажных
носителях, систематизированные в фондах по хронологическому прин‑
ципу и поддерживаемые в контрольном состоянии.
Наиболее актуальными, необходимыми для работы государственных
органов любой ветви власти могут быть сведения: о нормативных пра‑
вовых актах, принимаемых государственными органами Российской
Федерации и субъектами Российской Федерации (по тематическим
подборкам нормативных правовых актов, реквизитам нормативных
правовых актов, а также о сроке вступления в силу и действии норма‑
тивных правовых актов, их последующих изменениях, распространении
действия и признание утратившими силу); о решениях Конституцион
ного Суда РФ и разъяснениях Верховного Суда РФ; о постановлениях
Президиума Верховного Суда РФ, обзорах судебной практики и опре‑
делениях коллегий Верховного Суда РФ по отдельным делам; о реше‑
ниях судов. В настоящее время к ним относятся и видеопротоколы
судебных заседаний при ведении обязательной видеозаписи; о между‑
народных договорах и конвенциях; об иностранном законодательстве
и законодательстве государств — участников Содружества Независи‑
мых Государств; об актах отдельных международных организаций (ВОЗ,
МОТ, ВТО и др.).
Состав источников правовой информации определяется полномочия‑
ми государственного органа и его информационными потребностями.
Фонды формируются, как правило, по информационным запросам.
‑
34
1.4. Информационные ресурсы и компьютеризация правовой информации
Запрос — официальное обращение, связанное с возможностью предостав‑
ления определенных сведений, данных, направленных на удовлетворение
потребностей пользователей.
Предоставление правовой информации по запросам пользователей,
осуществляемое информационными службами, структурными подразделе‑
ниями различных государственных организаций и коммерческими органи‑
зациями, составляет предмет информационно‑правового обслуживания.
Следует особо отметить, что состав фондов на бумажных носителях
формируется на основе рассылочных материалов, то есть копий текстов
актов государственных органов, идентичных их оригиналам. Именно
фонд на бумажных носителях содержит в том числе информацию, кото‑
рую можно охарактеризовать как сведения ограниченного доступа. Та‑
ковыми выступают акты, имеющие грифы, а также акты, неопублико‑
ванные в официальных источниках информации. И хотя большая часть
нормативных правовых актов публикуется в официальных источниках,
процент неопубликованных по разным причинам актов достаточно вы‑
сок. Например, в практике работы региональных органов исполнитель‑
ной власти встречались случаи, когда публиковался основной акт, на‑
пример, постановление органа исполнительной власти, а приложение
в виде перечня очередников на получение жилплощади не подлежало
опубликованию, хотя не содержало секретной информации. Приложе‑
ние не публиковалось из‑за своего физического объема.
В настоящее время перечень грифов правовых актов, как одного
из элементов информационной доступности, невелик. Это грифы: «Со‑
вершенно секретно», «Секретно», «Не для печати», характерные для ак‑
тов Правительства РФ; «Для служебного пользования», используемый
для актов Президента РФ — указов и распоряжений. В качестве примера
современной правовой действительности использования грифа «Для слу‑
жебного пользования» можно упомянуть факт представления Федераль‑
ной антимонопольной службой (ФАС) в Правительство РФ стратегиче‑
ских правовых документов по антимонопольной политике на ближайшие
два года — под грифом «Для служебного пользования». В этих документах
ФАС предлагалось запретить государству прямо или косвенно приобре‑
тать акции компаний, работающих на конкурентных рынках1.
1
Окунь С. Антимонопольную стратегию атакуют с трех сторон // Коммерсантъ.
2016. 6 декабря.
35
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
В настоящее время агентство Росрезерв, чья работа во многом за‑
секречена, переподчинено Правительству РФ. Росрезерв существует
с 2004 г.1 Запасы госрезерва предназначены для мобилизационных нужд,
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, государственной под‑
держки различных отраслей экономики и регионов России на случай
временных перебоев в их снабжении сырьем, топливом. В резерве содер‑
жатся запасы продовольствия на случай возникновения диспропорций
между спросом и предложением на внутреннем рынке. Резерв никогда
и ни при каких обстоятельствах не раскрывает информацию о товарах,
закупаемых на хранение, и о товарах, которые извлекаются из него по ис‑
течении срока годности. Товары из государственного запаса периодиче‑
ски заменяют на более свежие2.
Последний вид грифов используют и использовали ранее для инфор‑
мационных массивов документов отдельных ведомств, разрозненная ин‑
формация которых сама по себе не несла ограничительного характера,
но собранная в большом количестве, отличалась сведениями, которые
содержали подчас государственную тайну. К таковым можно отнести
массив актов Государственного резерва и иных ведомств. Гриф «Для слу‑
жебного пользования» до сих пор не снят с многотомных собраний зако‑
нодательства СССР (Собрание действующего законодательства СССР)
и РСФСР (Систематическое собрание действующего законодательства
РСФСР), подготовленных министерствами юстиции СССР и РСФСР
в 80‑х гг. прошлого века. Отдельные акты из этих собраний продолжают
действовать, в них вносились изменения, и они входят в систему отече‑
ственного законодательства.
В качестве примера секретной информации можно назвать закрытое
постановление Совета Министров СССР от 1960 г., нормы которого со‑
держали запрет полетов над Москвой, Ленинградом и Киевом. Предпи‑
сание является действующим3.
В новейшей истории страны можно наблюдать факты оспаривания
в судебном порядке гражданами режима пользования правовой инфор‑
мацией.
Так, член Общественной наблюдательной комиссии Санкт‑Петербурга подал
иск к Министерству юстиции Российской Федерации, в котором оспаривается режим
1
Предшественниками ведомства были Комитет по государственным резервам
(до 1999 г.) и Российское агентство по государственным резервам, подчиненные Пра‑
вительству Российской Федерации.
2
Фейнберг А., Бочарова С., Ткачев И., Могилевская А. МинЭК вышел из запа‑
са // РБК. 2016. 24 ноября.
3
Крецул Р. Гражданская авиация осталась в СССР // Известия. 2016. 23 ноября.
36
1.4. Информационные ресурсы и компьютеризация правовой информации
пользования инструкцией по охране учреждений ФСИН. В документе, которому присво‑
ен гриф «Для служебного пользования», по данным истца, прописан запрет досмотра
членов ОНК без оснований. Его обнародование позволит наблюдателям вести видео‑
и фотосъемку, фиксируя применение насилия к осужденным
1
.
Помимо важности содержания актов, имеющих гриф, следует обра‑
щать внимание на их номера. Обычно номера актов с секретной инфор‑
мацией имеют отличия в их оформлении. Номера содержат не только ци‑
фры, но и буквенные индексы, а также разделительные идентификаторы
в виде дробей и дефисов. При наличии подобных обозначений следует
искать акт (документ) в специальных секретных служба (отделах). Акты,
содержащие секретную правовую информацию, имеют ограниченный ре‑
жим пользования и доступ к ним имеет строго определенный круг лиц —
работников соответствующих подразделений и служб.
Акты, содержащие информацию под грифом «Не для печати», име‑
ют ограниченный режим пользования, но не списочно ограниченный.
Им пользуются работники юридических отделов и управлений, ана‑
литических служб конкретного органа (ведомства) или они выдаются
по специальному письменному запросу за подписью соответствующего
должностного лица. Особенностью грифованных правотворческих ак‑
тов как источников правовой информации является их структура. Текст
акта может полностью приниматься под соответствующим грифом. Та‑
ково было оформление актов советского времени. В современную эпо‑
ху под грифом может излагаться весь акт в целом, а могут грифоваться
только отдельные предписания. При этом текст этих предписаний в рас‑
сылочной копии не приводится, а в указанном пункте делается отметка
о наличии грифа: «7. Для служебного пользования».
Информация о законах и большинстве постановлений палат Фе‑
дерального Собрания РФ всегда публикуется. Такова и судьба законов
субъектов Российской Федерации. Информация, содержащаяся в зако‑
нодательных актах как федеральных, так и субъектов Российской Фе‑
дерации, как правило, не имеет ограничений в пользовании. Подобные
фонды могут содержать любую другую информацию, имеющую большое
значение для предмета деятельности соответствующей структуры. Так,
например, официальная статистическая информация ложится в основу
принятия органами государственной власти управленческих решений
и оценки эффективности их исполнения. В условиях текущей эконо‑
мической и геополитической ситуации ее качество приобретает особо
1
Наблюдатели просят Минюст открыть секреты // Коммерсантъ. 2017. 2 марта.
37
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
важное значение, о чем указывается, например, в пояснительной записке
к проекту изменения ФЗ «Об официальном статистическом учете и си‑
стеме государственной статистики в Российской Федерации»1.
Необходимыми условиями содержания фонда нормативной правовой
информации является его полнота и достоверность. Полнота никогда
не бывает абсолютной, повседневные нужды в правовой информации
чрезвычайно разнообразны, и между различными государственными ор‑
ганами с помощью информационных запросов происходит повседневное
пополнение фондов. То же можно сказать о достоверности информации
фондов. В практике работы фондов правовой информации достижение
полной достоверности не всегда возможно. Даже при хорошо постав‑
ленной рассылке возникают ситуации, когда в фонд поступил основной
акт, а акт, вносящий в него изменения, при рассылке в виду какой‑либо
причины (например, посчитали, что для конкретного органа информа‑
ция, в нем содержащаяся, не обязательна) не поступил. Указанный акт
не будет иметь контрольного состояния и достоверность информации
по данному регулированию не будет соблюдена. В работе кодификаций
высших государственных органов, как правило, такие случае единичны,
и для всех работников это большое ЧП. Однако наряду с правовой ин‑
формацией грифованию подлежит не только информация националь
ного законодательства, но и акты международного права. Так, ратифи‑
кации подлежало соглашение о порядке защиты конфиденциальной
информации и ответственности за ее разглашение при осуществлении
Евразийской экономической комиссией полномочий по контролю за со‑
блюдением единых правил конкуренции. Документ определяет правила
соблюдения конфиденциальной информации, сопряженной с деятель‑
ностью Евразийского экономического союза (ЕАЭС), и затрагивает от‑
ветственность лиц, которые имеют к ней доступ.
Нормы соглашения распространяются на те отношения, которые
возникают между Евразийской экономической комиссией (постоянно
действующий наднациональный регулирующий орган ЕАЭС), органа‑
ми государственной власти сторон, которые являются членами ЕАЭС,
и юридическими, физическими лицами, которые обладают этой конфи‑
денциальной информацией.
Вся информация, которая попадает в распоряжение Евразийской
экономической комиссии, имеет гриф «Для служебного пользования»,
‑
1
Родин И. Росстат хочет заблокировать прокуратуру // Независимая газета. 2016.
19 февраля.
38
1.4. Информационные ресурсы и компьютеризация правовой информации
и за разглашение ее виновному лицу грозит определенная степень ответ
ственности. Например, дисциплинарная ответственность включает досроч‑
ное прекращение полномочий члена Евразийской экономической комиссии
или увольнение ее сотрудника. Также виновные лица могут быть привле‑
чены к гражданской, административной и уголовной ответственности в за‑
висимости от степени вины и законодательства стран‑участников ЕАЭС.
Предмет деятельности комиссии составляет целый ряд видов инфор‑
мации, которая имеет статус коммерческой тайны, а в ЕАЭС зачастую
решаются спорные или даже конфликтные вопросы. Поэтому когда во‑
просы коммерческой тайны передаются из одного государства в другое,
надо чтобы там не нарушались права владельцев коммерческой тайны1.
Необходимо отметить, что это впервые наднациональный орган начал
регулировать вопросы защиты экономической тайны на общем эконо‑
мическом пространстве. Предмет этой деятельности включает урегули‑
рование вопроса при сохранении конфиденциальной информации среди
сотрудников, которые являются служащими международной организа‑
ции и несут ответственность по национальному законодательству. Все
они понимают важность необходимости защиты информации2.
Полноту и достоверность фондов нормативных правовых актов обес‑
печивают данные учета3.
Наряду с бумажным фондом нормативных правовых актов в настоя‑
щее время информационно‑правовое обслуживание осуществляется
с помощью компьютерных систем. Наиболее известные — это «Гарант»,
«КонсультантПлюс», «Кодекс».
Содержание информационных баз (ИБ) этих систем немногим отли‑
чается друг от друга. Хотя отличия имеются. Скажем, ИБ «Консультант
Плюс» содержит наиболее полные сведения об актах органов законодатель‑
ной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Большое
количество материалов юридической литературы. Имеются отличия в па‑
кетах программного обеспечения. Несмотря на различные технические
и программные новшества, идеология всех компьютерных систем право‑
вой информации основана на принципах советской системы Министер‑
ства юстиции СССР АИПС «Законодательство», которая проектировалась
под обеспечение задач государственного учёта нормативных актов СССР.
‑
1
Башлыкова Н. Евразийский союз вводит гриф секретности // Известия. 2015.
15 апреля.
2
Там же.
3
См. подробнее: Глава 7.
39
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
Основой лингвистического обеспечения всех последующих систем
являются одновременно два информационно‑поисковых языка: клас‑
сификационный и дескрипторный. В качестве первого рекомендуется
использовать Классификатор правовых актов Российской Федерации,
утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О клас‑
сификаторе правовых актов» с последующими изменениями. Дескриптор‑
ный язык связан с законодательной терминологией. Их одновременное
использование в основном обеспечивает полноту и точность выдаваемой
информации по нормативным правовым актам. Поиск по ключевым сло‑
вам (дескрипторам) осложнен определенной многозначностью языка за‑
конодательства. Известно, что определенная формальность в изложении
и возможность улучшения поиска могут быть достигнуты с обогащением
информации правовой терминологией.
Современные технологии должны предусматривать различные вари‑
анты лингвистического обеспечения информационных языков. В каче‑
стве дополнительного лингвистического обеспечения представляется
правомерным предложить использовать словарь юридической терми‑
нологии, состоящий из правовой лексики на русском языке1. Он состо‑
ит из устойчивых понятий правовой сферы, содержащейся в модельном
законодательстве государств‑участников СНГ, а также в национальных
правовых системах государств‑участников СНГ. Поскольку информа‑
ционные банки отечественных правовых компьютерных систем содер‑
жат помимо отечественного законодательства массивы по междуна‑
родному праву и зарубежным нормативным правовым актам, и прежде
всего государств СНГ, то подобный лингвистический элемент является
необходимым. Он нужен для поддержания и совершенствования про‑
фессиональной грамотности юристов, гражданско‑правовых служащих
и работников аппаратов судов всех уровней, основанной на системе
формально определенных понятий, по которым возможно формирова‑
ние информационно‑языковой политики Содружества, а также для со‑
вершенствования информационно‑поисковых компьютерных техноло‑
гий в области права. Это терминологический язык, отдельные элементы
которого могли бы использоваться в официальных документах, что пре‑
доставит определенную возможность применения их в повседневной
коммуникации. Используемый лингвистический набор является осно‑
вой поискового языка для построения компьютерных систем и сетей
правовой информации.
1
Словарь юридической терминологии для государств‑участников МПА СНГ.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]