Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
2.4. Информационные технологии и их использование в текущем законотворчестве
и систематизации
Наиболее типичным и актуальным можно считать учет легальных дефини‑
ций и составление текущих редакций1 актов российского законодательства.
Эти два понятия имеют для систематизации законодательства перво‑
степенное значение.
1. Учет легальных дефиниций осуществляется в сформированном ин‑
формационном массиве, являющемся банком понятий и определений,
присутствующих в текстах отечественных нормативных правовых ак‑
тов. Сведения о понятийном аппарате содержатся в виде словарных ста‑
тей, сгруппированных в алфавитном порядке. Словарная статья состоит
из словарных слов, то есть понятия (термина), его определения, являю‑
щегося дословной выдержкой из текста, воспроизводит нормативное
положение акта. Далее в словарной статье приводится ссылка на источ‑
ник права, то есть на нормативный акт (нормативные акты) и его (их)
структурную единицу. В том случае, если определение изменилось, ссыл‑
ка на источник включает указание на два или более нормативных акта,
содержащих первоначальную и текущую редакции текста определения.
Неидентичные тексты определений, имеющих общее наименование по‑
нятий (терминов) из различных актов, объединяются в одну словарную
статью, внутри которой заглавное слово заменяется знаком тильда (~).
Оформление подчинено правилам нормотворческой техники и вклю‑
чает также указание на источник (источники) официального опублико‑
вания акта (актов), из которых взято понятие и его определение. Распо‑
ложение словарных статей, относящихся к одному и тому же понятию
(термину), тексты определений которых собраны из различных право‑
вых актов, подчинено традиционным правилам систематизации зако‑
нодательного материала: верховенству закона над всеми иными норма‑
тивными актами — тексты приводятся в соответствии с иерархией актов;
приоритетностью кодифицированных актов перед актами текущего нор‑
мотворчества; хронологии — определения из юридических актов одина‑
ковой юридической силы располагаются согласно времени их принятия.
Использование подобных информационных технологий учета поня‑
тий и определений позволяет уже сейчас: признать феномен создания
в отечественном праве языка законодательства системно устоявшимся;
выявить системные и межотраслевые понятия законодательства и упо‑
рядочить их дефиниции; понять, что сформированный массив законода
тельного материала в целом носит разносторонний характер, во многих
аспектах противоречив, а потому нуждается в систематизации.
1
Одна из форм систематизации — локальное инкорпорирование.
‑
61
Глава 2. Правотворчество: информационное обеспечение и компьютерные
технологии
Противоречивость и несоответствие терминов и дефиниций в разных
сферах государственной жизни и областях права более наглядно проиллю‑
стрирована в различных словарях‑справочниках и тематических изданиях1.
Формирование массива терминов и определений из актов законодательства (помимо законодательных актов в него предположительно необхо‑
димо включить дефиниции из указов и распоряжений Президента РФ
и Правительства РФ) обусловлено, на наш взгляд, тем, что в актах ис‑
полнительной власти подчас не всегда правомерно конкретизировались
понятия, употребляемые в законах. Эксплуатация имеющегося масси‑
ва уже сейчас дает возможность вести текущую систематизацию поня‑
тий и определений в законотворческом процессе путем использования
только легальных дефиниций, иногда поднимая на уровень законода‑
тельных те, которые эффективны в правоприменении. Кроме того, си‑
стеме законодательства удается избежать введения новых дефиниций,
число которых непомерно возрастает по сравнению с регулирующими
предписаниями.
Разумеется, словарные статьи законодательного материала могут
со временем стать частью компьютерной системы с соответствующим
поисковым языком. Можно предположить, что в качестве последних бу
дут наряду с алфавитным поиском использоваться и классификационный
язык, приближенный (или совпадающий) с Классификатором правовых
актов2. Для нужд профессиональной инкорпорации потребуются также
дополнительные сведения о дефинициях, входящих в информационный
массив: об их изменяемости (дополнениях); сроке действия (временном
или постоянном); характере конкретизации и распространения (только
на данный закон или в системе института, отрасли, области права), а так‑
же об имеющихся выводах судебной практики.
Рассматриваемые технологии применимы для учета понятий и опре‑
делений актов законодательства субъектов Российской Федерации. Учет
дефиниций регионального законодательства позволяет провести упоря‑
дочение последнего на основе лексического анализа федеральных актов.
Таким образом, легальные правовые дефиниции федерального уровня
создают условия для упорядочения всего понятийного аппарата системы
1
Информатика в терминах и определениях российского законодательства. М., 2000;
Словарь‑справочник терминов и определений российского законодательства по оборо‑
не и безопасности. М., 2003; Словарь‑справочник по местному самоуправлению (тер‑
мины, понятия, определения из российского законодательства). М., 1999 и др.
2
См.: Классификатор правовых актов, утв. Указом Президента РФ от 15 марта
2000 г. № 511.
‑
62
2.4. Информационные технологии и их использование в текущем законотворчестве
и систематизации
российского законодательства, служат своеобразной основой правовой
системы и информационной среды.
2. Составление текущих редакций актов российского законодательства.
Информационные технологии ведения «текущих редакций» законов
и других нормативных правовых актов не представляют в настоящее вре‑
мя особой новизны. Они используются как на федеральном, так и на ре‑
гиональном уровнях. Однако рамки использования подобных технологий
могут быть значительно расширены. Текущие редакции, то есть инкор‑
порированные тексты законодательных актов, представляют готовый
информационный материал для создания (формирования) хронологи‑
ческих и тематических собраний законодательства как на региональном,
так и на федеральном уровнях. Рассматриваемые издания, как правило,
снабжаются хронологическими и предметными указателями, которые
также формируются с помощью информационных технологий.
Анализ уже подготовленных региональных собраний законодатель‑
ства свидетельствует о том печальном факте, что широко используя
компьютерные технологии, подчас игнорируют правовые методики со‑
ставления подобных изданий, тогда как эффективное использование
информационных технологий предполагает глубокое знание предмета
компьютеризации. Удачным сочетанием предмета и использования ин‑
формационных технологий может служить Свод законов СССР, состав‑
ленный профессиональными юристами советской эпохи с помощью ав‑
томатизированной информационно‑поисковой системы, реализованной
на ЭВМ «Реалите‑2000» и удостоенной серебряной медали ВДНХ СССР.
Процесс правотворчества предшествует систематизации нормативных
правовых актов, и освещение проблем этих институтов происходит именно
в таком порядке. Однако возможности информационных технологий в пра‑
вотворчестве настолько далеко ушли вперед, что требуют не ставить их в один
ряд с уже используемыми в систематизации законодательства инструментами.
Скажем, исполнительной властью рассматриваются вопросы совер‑
шенствования работы с правовой информацией. Обсуждается возмож‑
ность подготовки проектов законов и ведомственных актов, внесения
в них изменений и их хранения в специальных реестрах на основе блок‑
чейн (технологии распределительного хранения данных), которая обес‑
печивает их сохранность и защиту. В то время как на сегодняшний день
министерства и ведомства используют только информационную базу
со своими нормативными правовыми актами, что не позволяет иметь
данные о готовящихся нормативных проектах других ведомств.
63
Глава 2. Правотворчество: информационное обеспечение и компьютерные
технологии
Прорабатываются инициативы о создании программных алгорит
мов для работы с документами, в том числе с использованием техноло‑
гии машинного обучения. Использование в работе ведомств машинно‑
го обучения подразумевает, что предварительные проекты нормативных
правовых актов (законопроектов, актов ведомств) будут разрабатываться
по специальным компьютерным технологиям1. В этом случае компьюте‑
ру даются необходимые параметры нормативного правового акта, и он
в собственном режиме готовит основу (первоначальный проект, задание
с исходными данными и т. п.). Затем с полученным материалом начина‑
ют работать представители отрасли и юристы.
Задача Правительства РФ — сократить сроки подготовки норма
тивных правовых актов и сформировать систему стадий их подготовки
от разработки до принятия. При этом полностью процесс подготовки
должен вестись в безбумажном виде. Внедрение цифровых технологий
в процесс правотворчества, а вместе с ним полученные сведения дадут
возможность совершенствовать качество всей системы законодательства,
то есть изменится характер использования правовых данных.
Новые технологии определенным образом будут влиять на качество
правовой информации, поставляемой для будущего формируемого норма‑
тивного правового акта, но проблему содержания его норм они не реша‑
ют. Проектные решения задач, связанных с нормотворчеством, являются
предметом обсуждения рабочей группы «умная голова» при Министерстве
экономического развития. Таким образом блокчейн и Machine learning
должны помочь Правительству РФ наладить правовой документооборот.
Так же, как и Правительство, Государственная Дума приступила к ра‑
боте с «большими данными» (big data, хранилище больших объемов дан‑
ных). Прежде всего, эти изменения касаются портала Государственной
Думы, который будет содержать сведения обо всех стадиях работы с за‑
конопроектами (количество чтений, вносимых изменений, наличие от‑
зывов, процедур согласований). Предполагаемый ресурс поможет сде‑
лать работу Думы более прозрачной, а также позволит избежать лоббизма
со стороны определенных структур. Закрытые базы данных противоре‑
чат её миссии, тем более что накопленная ретроспективная информация
позволяет возвращаться к накопленному массиву и использовать его2.
‑
‑
1
Григорьева И. Искусственный интеллект напишет законопроекты // Известия.
2017. 7 апреля.
2
Ладилова Е. Госдума получит новый ресурс // Известия. 2017. 20 апреля; Маку-
тина М. Убрать нельзя рассматривать // РБК. 2017. 26 апреля.
64
2.4. Информационные технологии и их использование в текущем законотворчестве
и систематизации
Проект планируется реализовать с учетом имеющихся информацион‑
но‑правовых правовых баз: он объединит все данные по законопроектам,
принятым и ставшим федеральными законами, и оставшиеся в стадии
проектов (прошедших не все чтения), а также ставшие федеральными
законами на основе постановления Государственной Думы. Кроме это‑
го в обобщенную информационную базу войдут постановления Государ‑
ственной Думы по иным вопросам, скажем, по вопросу амнистии, даче
согласия Президента РФ на назначение Председателя Правительства РФ,
назначению на должность и освобождению от должности Председате‑
ля Центрального Банка РФ, Счетной палаты и половины её аудиторов
и иные. К числу иных данных могут относиться сведения об отозванных
законопроектах, которые останутся в информационной базе, различно‑
го рода запросы к Верховному Суду РФ, Конституционному Суду РФ,
которые оформляются с помощью постановлений.
Работа с большими объемами данных даст возможность установления
новых системных связей в правотворчестве (законотворчестве), которые
ранее установить не удавалось.
По данным соцопросов, более 55 % граждан всю правовую информа‑
цию, касающуюся работы Государственной Думы, берут из Интернета,
а не из официальных изданий. В связи с этим создается новая структура
в Аппарате Государственной Думы — отдел современных информационных
технологий и новых коммуникаций в Управлении по связям с обществен‑
ностью и взаимодействию со СМИ, который будет заниматься взаимодей‑
ствием с интернет‑ сообществом. Модернизации подвергнется официаль‑
ный сайт Государственной Думы: полностью изменится интерфейс, лента
новостей, предполагается создание нескольких новых разделов, в том чис‑
ле раздела для обращения граждан. При разработке концепции сайта был
учтен зарубежный опыт. Самым приемлемым по дизайну и удобству был
признан сайт парламента ФРГ 1. Подобная модернизация связана с дости‑
жением медийной открытости Парламента, под которой в большинстве
стран мира понимают в первую очередь политику открытых данных2.
В эпохе компьютерного века право уже неотделимо и от информати‑
ки, и от информационных технологий.
1
Рожкова Н., Юршина М. Госдума усиливает медиаресурс // Известия. 2017. 25 апреля.
2
Там же.
ГЛАВА 3.
Основные черты понятийного аппарата
информационного законодательства
3.1. Формирование дефиниций информационных
понятий в правотворчестве и судебной практике
В составе правовой системы России, начиная с 90‑х гг. ХХ в., сфор‑
мировался большой массив дефинитивных предписаний, которые стали
типичными элементами отечественного законодательства. Согласно пра‑
вовой доктрине законодатель в форме дефиниций должен дать однознач‑
ное определение содержания понятий, терминов, которые он использу‑
ет в тексте нормативных правовых актов для выражения и закрепления
своей воли. Благодаря этому в процессе толкования и правоприменения
представляется возможным выявить действительное содержание поня‑
тий, терминов, которые он использует в тексте нормативных правовых
актов для выражения и закрепления своей воли.
Посредством дефиниций законодатель закрепляет собственное по‑
нимание терминов, содержание которых в правовой науке и практике
определено неоднозначно и поэтому в процессе применения может поро‑
ждать и порождает определенные затруднения в понимании смысла, духа
действующего нормативного правового акта. Разъяснения содержания
понятий законодателем принято считать официальным и аутентичным.
В правовой системе такие разъяснения принимают форму нормативных
предписаний, положений, которые действуют совместно с регулятив‑
ными и иными установлениями, в результате появляется особая форма
предписаний, выступающая как дефинитивные предписания или дефи‑
нитивные положения. Вместе с понятиями, терминами, не имеющими
определений, они представляют понятийный аппарат законодательства
Российской Федерации.
66
3.1. Формирование дефиниций информационных понятий в правотворчестве
и судебной практике
В настоящее время он нуждается в профессиональном анализе, так
как дальнейшее его функционирование в регулятивной системе права
может существенно влиять на её характер. Совместно с регулятивными
предписаниями дефиниции бесспорно выполняют важную регулятив‑
ную функцию. Собрание дефиниций в федеральном законодательстве
формировалось в постперестроечный период в ходе создания и рефор‑
мирования правовой системы Российского государства, а также форми‑
рования новых отраслей законодательства, таких как информационное
или миграционное.
Широкое распространение дефиниций в системе отечественного
законодательства вызывает определенные сложности в правопримене‑
нии. Это объясняет большое значение, которое придают законодатели
формированию и введению в федеральный закон определений понятий.
Наличие дефиниций в составе российского законодательства, и ин‑
формационного, в частности, оказывает влияние на его распростране‑
ние в материалах судебной практики, что обусловливает необходимость
проведения системного исследования дефиниций в отечественной пра‑
вовой системе.
Совместное исследование продиктовано тем обстоятельством,
что определения, содержащиеся в законодательстве, и соответствую‑
щие разъяснения понятий в актах судебной практики должны находить‑
ся в неразрывной связи, представляя собой единый понятийный аппарат
отечественной правовой системы. Их принятие и легализация (книжные
и электронные публикации), так же как и законодательных дефини‑
ций, осуществляется органами государственной власти согласно имею‑
щейся компетенции. Обоим присущи свои качественные черты в связи
с их применением в актах разных ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ),
что и определяется функциональными свойствами последних. Наличие
единого понятийного аппарата правовой системы Российской Федера‑
ции и входящего в него информационного массива в немалой степени
способствует единству государственной власти.
Достаточного вольное обращение с законодательной терминологией
привело к нарушению определенного баланса между предписаниями —
регуляторами и положениями, определяющими отдельные понятия в си‑
стеме актов законодательства. Не избежали подобного и предписания
информационного законодательства.
При этом наблюдается бессистемное текущее упорядочение понятий‑
ного состава законодательства. Это происходит в основном при работе
67
Глава 3. Основные черты понятийного аппарата информационного
законодательства
над актами, регулирующими смежные отношения, и нередко приводит
к серьезным упущениям для отрасли или правового института, напри‑
мер, гражданского права, в котором значительное место занимают де‑
финиции, относящиеся к информационной сфере. Встречаются случаи
помещения в законах и подзаконных актах без достаточных причин раз‑
личных определений одного и того же понятия. Однако следует при‑
знать, что в основном наличие нескольких определений одного и того же
термина является следствием процесса уяснения понятия. В результате
это приводит к его конкретизации и детализации в последующих ак
тах. Процесс изменения редакции норм в законах и подзаконных актах
столь стремителен, что упорядочить подобные несоответствия доволь‑
но сложно.
Обращает на себя внимание форма изложения признаков понятий,
терминов: ранее эти элементы излагались в регулятивных предписаниях
нормативных правовых актов. В последние 25–30 лет признаки понятий
объединяют в отдельные, самостоятельные предписания нормативных
правовых актов различных органов государственной власти.
Подчас общий характер отдельных дефиниций необходимо затем кон-
кретизировать в актах субъектов Российской Федерации или в ведомственном нормотворчестве. Так, понятие «информационная деятель‑
ность», закрепленное в Разделе 1 Концепции федеральной целевой
программы «Исследования и разработки по приоритетным направ‑
лениям развития научно‑технического комплекса России на 2007–
2012 годы», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 6 июля
2006 г. № 977‑р, было детально разъяснено в постановлении прави‑
тельства Санкт‑Петербурга от 20.07.2007 № 881 «Об основах инно‑
вационной политики в Санкт‑Петербурге на 2008–2011 годы»1, а де‑
финиции понятий, которые содержат акты субъектов федерации,
являются основанием для помещения терминов и их определений
(в переработанном виде) в федеральный нормативный акт. Указан‑
ный термин «инновационная деятельность» до его помещения в фе‑
деральной Концепции уже разъяснялся в актах субъектов Российской
Федерации в п. 2 Концепции научного, научно‑технического и ин‑
новационного развития Ленинградской области на период до 2005 г.,
утвержденной постановлением губернатора Ленинградской области
от 5 октября 2000 г. № 427‑пг; в п. 2 Положения об организации экс‑
периментальной работы в образовательных учреждениях области,
1
Вестник администрации Санкт‑Петербурга. 2007. № 8.
‑
68
3.2. Использование термина «информация» в международном праве
утвержденного постановлением администрации Псковской области
от 21 апреля 2003 г. № 149; ст. 1 закона Мурманской области от 31 мая
2004 г. № 484–01‑ЗМО «Об инновациях и инновационной деятельно‑
сти в Мурманской области»1.
Ещё более сложным процессом является конкретизация дефини-
тивных положений общего характера в разъяснениях Пленума Верховного
Суда РФ. Не всегда возможно определить, является ли очередная редак‑
ция дефиниции её конкретизацией или заключает в себе определенные
противоречия, которые, как правило, выявляются в процессе правопри‑
менения. Часто толкование понятий, терминов, содержащихся в одном
акте, осуществляется посредством определений из других актов, мень‑
шей юридической силы, а иногда с помощью дефиниций из актов су‑
дебной практики.
3.2. Использование термина «информация»
в международном праве
Необходимо отметить, что поток определений, содержащихся в феде‑
ральных законах, указах, постановлениях и распоряжениях Правитель‑
ства РФ, дополняется дефинициями понятий ведомственного нормо‑
творчества и актами регионального правотворчества. В правовой системе
Российской Федерации действует к тому же большое количество опре‑
делений понятий международного права.
Анализ системного взаимодействия дефинитивных и регулятивных
норм национального законодательства позволяет предположить, что оно
не всегда соответствует всем конституционным требованиям отечествен‑
ной правовой системы. Это прежде всего относится к дефинициям, по‑
мещенным в международно‑правовые акты и в надлежащих случаях яв‑
ляющимся частью правовой системы Российской Федерации.
Дефиниции некоторых понятий, например, «информация», исполь‑
зуемые в международных актах, входящих в правовую систему Россий‑
ской Федерации, и дефиниции понятий, которые в качестве дефинитив‑
ных норм присутствуют в национальном законодательстве, не обладают
полным законодательным тождеством, в результате этого возникают раз‑
личия в объеме понятий национальных и международных актов в рамках
правовой системы Российской Федерации.
1
См.: Сборник нормативных актов Ленинградской области. 2001. № 4; Псковская
правда. 2003. 29 апреля; Мурманский вестник. 2004. 4 июня.
69
Глава 3. Основные черты понятийного аппарата информационного
законодательства
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразде‑
ляется на общедоступную информацию, а также информацию, доступ
к которой ограничен федеральными законами (информация ограничен‑
ного доступа). Информация в зависимости от порядка её предоставле‑
ния или распространения подразделяется на: 1) информацию, свободно
распространяемую; 2) информацию, предоставляемую по соглашению
лиц, участвующих в соответствующих отношениях; 3) информацию, ко‑
торая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставле‑
нию или распространению; 4) информацию, распространение которой
в Российской Федерации ограничивается или запрещается.
Законодательством Российской Федерации могут быть установле‑
ны виды информации в зависимости от её содержания или обладателя
(ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите ин‑
формации»).
Под информацией понимаются сведения (сообщения, данные), связан
ные с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций,
а также с открытием и ведением счетов независимо от формы их пред‑
ставления (Правила по обеспечению взаимодействия не являющихся
уполномоченными банками профессиональных участников рынка цен‑
ных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного кон‑
троля с Центральным банком Российской Федерации, утв. постановле‑
нием Правительства РФ от 11 сентября 2006 г. № 560, п. 3).
Информация — сведения (сообщения, данные) независио от формы
их представления (Концепция развития телерадиовещания в Российской
Федерации на 2008–2015 годы, одобренная распоряжением Правитель‑
ства РФ от 29 ноября 2007 г. № 1700‑р, введение).
Подобное несоответствие дефинитивных норм никогда не обсужда‑
лось в научных и аналитических исследованиях и не рассматривалось
ни в одном аспекте в юридической литературе. Проведенный анализ пра‑
вовых дефиниций дает основание предположить, что от устранения этого
несоответствия напрямую зависят результаты рассмотрения отдельных
категорий дел в Европейском Суде по правам человека.
Отмеченное отличие дефиниций одних и тех же понятий националь‑
ного законодательства и международного права дает основание считать,
что на ряд дефинитивных предписаний национального законодательства
фактически не распространяется требование ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
о приоритетности норм международных договоров, заключенных Рос‑
сийской Федерацией, перед нормами национального законодательства.
‑
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]