Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
4.2. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных
актов. Учет индивидуальных предписаний
На тех же позициях стоит Конституция 1993 г.: согласно ст. 115, одно‑
значно толкующей равенство нормативного содержания постановлений
и распоряжений. Следует признать: современное российское законода‑
тельство, как и вся правовая система, до сих пор переживает сложный
процесс реформирования, в основе которого должно лежать всесторон
нее углубление познания правовой деятельности1.
В пользу данной позиции о нормативном характере правительствен‑
ных распоряжений можно привести следующий дополнительный аргу‑
мент. Помещение, например, дефинитивных предписаний в распоря
жения Правительства РФ2 подтверждает наш тезис об их нормативном
характере и об осуществлении ими связующих функций. Ранее чисто
теоретические рассуждения по этому вопросу не имели правовых послед‑
ствий. В настоящее время иное понимание предполагает возникновение
многих коллизий в правовой системе.
Прежде всего это отражается на международно‑правовых отношениях.
Так, подписание седьмого дополнительного протокола к Уставу Всемирно‑
го почтового союза (как и многих других подобных документов) осуществ‑
лялось в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 15 сентября
2004 г. № 1212‑р. В противном случае следовало бы признать, что в соот‑
ветствии с ненормативным актом принимаются международные правовые
нормы, которые затем входят в правовую систему Российской Федерации.
Список коллизий можно продолжить: так, официальному опубликованию
в Собрании законодательства Российской Федерации подлежат норма‑
тивные акты. Еще более нелепо считать, что в систему законодательства
Российской Федерации входят и ненормативные акты.
Логическим выводом представленных суждений может быть зако‑
нодательная инициатива по исключению положения о ненормативном
характере распоряжений Правительства РФ из ч. 2 ст. 23 ФКЗ «О Пра‑
вительстве Российской Федерации».
Еще более интересен вопрос: чем предписания распоряжений Правитель-
ства РФ отличаются от распоряжений Президента РФ, кроме юридической
силы. Точно также многие из них не лишены индивидуального характера,
вследствие чего не всегда подвергаются официальному опубликованию
в Собрании законодательства Российской Федерации. При этом в ФКЗ
‑
‑
1
Баранов В. М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен / Законо‑
дательная дефиниция: логико‑гносеологические, юридико‑политические, морально‑
психологические и практические проблемы. Н. Новгород, 2007. С. 31.
2
Апт Л. Ф. Дефиниции и право. М., 2008, С. 25–35.
101
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
«О Правительстве Российской Федерации» формулировка о ненорматив‑
ном характере распоряжений присутствует, а в указах Президента РФ, ка‑
сающихся правовой природы его актов, она отсутствует.
Подобные вопросы, связанные с правовой природой президентских
распоряжений, возникли и у иностранных партнеров в ходе переговоров
по Всемирной торговой организации (ВТО). Члены ВТО требовали разъ‑
яснений: «что такое распоряжение Президента Российской Федерации;
какой статус они имеют в системе руководящих указаний российской
власти, и как они соответствуют уже известным им формам введения
новых норм права — законам, указам, постановлениям Правительства»1.
Вопрос могут ли индивидуальные правовые предписания иметь нор‑
мативный характер отнюдь не праздный, так как установление этого фак‑
та имеет большое значение для опубликования (правоприменительные
акты не подлежат обязательному опубликованию), а также является кри‑
терием отбора предписаний для систематизации нормативных правовых
актов. Так, сноски к отдельным текстам нормативных правовых актов
Свода законов СССР; «статьи 2–4 не приводятся, как не содержащие
норм, подлежащих включению в Свод законов СССР»2. Это означает,
что отдельные нормативные положения Основ законодательства Союза
ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР по заранее огово‑
ренным причинам не подлежали включению в Свод. Для систематизи‑
рованного собрания отбирают не просто нормативные предписания, а,
как правило, те, которые имеют постоянный характер. Так, не подлежат,
как правило, включению в различные собрания, своды, сборники, акты,
предписания которых носят временный характер.
В отдельных случаях наличие временных положений оговаривается:
«В издания не включаются отдельные предписания, имеющие срок дей‑
ствия менее года и год».
Выделение в качестве самостоятельного вида индивидуальных пред‑
писаний лежит в иной плоскости. Индивидуальный означает отличный
от других, то есть это нормативно‑правовые предписания, отличные
от большинства, которые широко изучены и описаны в юридической
литературе. В качестве индивидуальных могут быть как нормативно‑
правовые предписания, так в эту категорию могу быть зачислены и пра‑
воприменительные установления, например, «предоставить очередной
1
Гущин Д., Нетреба П., Сапожков О. Обязательства длительного срока хране‑
ния // Коммерсантъ. 2011. № 238. 20 декабря. С. 6.
2
Свод законов СССР. Т. 10. Разд. VII. М., 1986. С. 7.
102
4.2. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных
актов. Учет индивидуальных предписаний
отпуск государственному советнику отдела уголовного законодательства
И. С. Петрову с 10 октября по 8 ноября 2012 года».
Нахождение в системе законодательства предписаний индивидуаль‑
ного характера объясняется, на наш взгляд, присутствием в нем еди
ничных понятий, которые также нуждаются в правовом закреплении
и в дальнейшем регулировании. Например, широко известна правовая
природа таких единичных понятий, как «Северный полюс», «озеро Бай‑
кал», «музей Эрмитаж», «музей‑заповедник «Пушкинские горы» и дру‑
гие. Сюда же можно отнести и институт законодательства из ранее при‑
веденного примера.
Признаки, образующие содержание понятия, могут относиться к еди‑
ничному явлению, предмету или их совокупности — классу предметов.
Совокупность предметов, охватываемых понятием, воспринимается
как его объем. Следовательно, понятие может быть единичным, если
его объем ограничивается отдельным конкретным явлением (например,
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации,
Правительство Российской Федерации) либо общим1.
Индивидуальные нормативные предписания нельзя отождествлять
с конкретными. Конкретных установлений множество в системе зако‑
нодательства. Они присутствуют в федеральном и региональном право‑
творчестве, чего старалась избежать советская система законодательства.
В данном изложении главной чертой конкретных установлений является
то, что они обладают основным признаками нормативности и их право‑
вая природа достаточно изучена. Понимая под конкретным сгущенное,
уплотненное, сросшееся, представляющее собой философскую катего‑
рию, выражающую единство, целостность объекта во всем многообра‑
зии его связей и отношений.
Исходя из существенных черт данного понятия, можно предположить,
что индивидуальные предписания совпадают подчас с конкретными.
С этой точки зрения интересна практика наличия в федеральных законах
индивидуальных предписаний. Так, с 1994 по 1996 гг. принимались фе‑
деральные законы о материальном обеспечении членов семей погибших
и умерших депутатов Государственной Думы. Текст их почти идентичен:
«Статья 1. Назначить каждому члену семьи погибшего депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации А. Д. Айздерзиса пособие в раз‑
мере двукратной минимальной пенсии по старости. Круг членов семьи и сроки выплаты
‑
1
Сырых В. М. Логические основания общей теории права. М.: Юстицинформ,
2004. Т. 2. С. 618.
103
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
пособия определяются применительно к статьям 50 и 51 Закона РСФСР «О государ‑
ственных пенсиях в РСФСР».
Аналогичные условия выплаты пособия распространить на бывшую супругу погибшего.
Статья 2. Финансирование расходов на выплату данного пособия производить
за счет бюджета.
Статья 3. Правительству Российской Федерации обеспечить медицинское обслу‑
живание членов семьи А. Д. Айздердзиса.»
1
.
Практика насчитывает девять федеральных законов: кроме приве‑
денного, они были приняты в отношении семей или отдельных членов
семей В. С. Мартемьянова (1994), С. Г. Скорочкина, В. И. Селюнина,
Н. М. Пятницы, В. Н. Швецова, С. А. Маркидонова, Д. А. Волкогонова,
В. В. Савицкого (1996).
Уже, казалось бы, давно в юриспруденции является аксиомой факт,
что закон всегда нормативен, так как правоприменительным он быть
не может в связи с тем, что правоприменительный акт принимается
на основе нормативного. Однако в этом случае норм по данному вопро‑
су не принималось.
Почему же представительный (законодательный) орган пошел про‑
тив установившихся принципов правотворчества? Думается, что в осно‑
ве лежат прежде всего политические мотивы, однако юридические тоже
следует принимать во внимание.
Согласно Конституции РФ государственная власть имеет три вет‑
ви, каждая из которых считает себя полностью независимой. Законо‑
дательная считала невозможным постановлением выразить свою волю,
так как это было бы постановление одной палаты Федерального Собра‑
ния РФ. Кроме того предписания постановления не носили бы право‑
вого характера в виду отсутствия у Государственной Думы надлежащей
компетенции по данному вопросу. Государственная Дума считала не‑
возможным обратиться в Правительство Российской Федерации по по‑
воду решения данного вопроса, так как оно могло его решить, не руко‑
водствуясь желаниями депутатов, и содержание норм могло быть иным,
тем более что необходимой правовой базы в переходный период не было.
Принятие федерального закона и его возможная отмена в дальней
шем — процессы сложные, в то время как отмена распоряжения Прави‑
тельства, которым, как правило, принимаются подобные решения, дело
более простое. Однако следует отметить, что предписания касались де‑
путатов, лиц, представляющих в государственном органе волю граждан
1
СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 929.
‑
104
4.2. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных
актов. Учет индивидуальных предписаний
соответствующего избирательного округа, то есть части населения страны.
И в этом качестве каждый депутат Государственной Думы — это индиви‑
дуальный субъект избирательного процесса. Отсюда и конкретные пред‑
писания, касающиеся членов его семьи, носят индивидуальный характер.
Индивидуальные предписания в этом случае являлись «предтечей»
формирования обычных типовых предписаний. Наглядным примером
такого понимания служат нормы Федерального закона от 31 июля 1998 г.
№ 137‑ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена
Совета Федерации или Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации». В разъяснениях высших судов — Верховного
Суда и Высшего Арбитражного Суда того времени индивидуальные пред‑
писания отсутствуют, так как их правоположения являлись обобщением
отдельных индивидуальных судебных решений.
Рассмотрение данного вопроса дает, на наш взгляд, основание счи‑
тать, что в системе отечественного законодательства существуют предпи‑
сания, носящие индивидуальный характер, например, в отдельных указах
Президента РФ. Таково предписание Указа Президента РФ от 22 сентя‑
бря 2016 г. № 491 «О директоре службы внешней разведки Российской
Федерации» Сергее Нарышкине. Помимо распоряжений и указы Пре‑
зидента РФ могут иметь индивидуальные предписания, что не исключа‑
ет их нормативную природу. Подобные предписания часто выполняют
связующую роль между типичными нормативными положениями зако‑
нодательства, могут предшествовать формулированию установлений,
обобщающих основные черты нормативности, в частности, многократ‑
ности исполнения и неконкретности адресата. Цепочки нормативных
предписаний, имеющие в своем составе индивидуальные положения,
можно охарактеризовать как более сложные связи, чем иерархические,
состоящие из однородных норм.
Их наличие объясняется также правовой регламентацией единич‑
ных понятий. Таким образом, понятие «индивидуальный» в примене‑
нии к правовому регулированию не обязательно связано с разделением
предписаний на нормативные и правоприменительные, а также не от‑
ражает их юридическую силу.
Сведения, данные, сосредоточенные в распоряжениях как норматив‑
но‑правового, так и правоприменительного характера, дает основание
считать их предметом информационного учета.
ГЛАВА 5.
Информация о судебной практике
как предмет правовой экспертизы
качества законодательных актов
5.1. Информация судебной практики и ее отражение
на содержании правовой экспертизы
Информационные свойства правовых источников различны. Право‑
творческая информация имеет свойства устаревания как сведений во‑
обще, то есть в ней информационная природа выражена более сильно,
интенсивно. В то время как судебные решения (приговоры) по прохо‑
ждению всех судебных инстанций не устаревают никогда1, то есть свой‑
ства права в них проявляются качественнее. На них строится и судебная
практика. Объединяющим элементом общей юридической деятельности
(правотворчества и судебной практики) является правовая экспертиза.
Ее анализ дает возможность рассмотрения конкретных видов правовой
информации (законопроекты, официальные отзывы, участие в согласо‑
вании законопроектов, предложения, замечания и т. д.) во взаимосвязи
и взаимозависимости.
Правовое регулирование с постоянными изменениями законода‑
тельства и судебной практики и отсутствие работ по инкорпорации ну‑
ждается в инструментах и средствах, которые могли бы поддерживать
основные элементы правовой системы в надлежащем состоянии, в том
числе с помощью информационных данных. Информационный подход
к праву позволил обратить серьезное внимание и законодательно урегу‑
лировать данные экспертиз, проводимых высшими судами Российской
Федерации.
1
Кроме чрезвычайных обстоятельств, скажем, изменение государственного строя,
основных черт государственно‑правовой системы станы.
106
5.1. Информация судебной практики и ее отражение на содержании правовой
экспертизы
Одним из таких средств можно считать документальную юридиче‑
скую экспертизу, которая призвана способствовать качественному от‑
бору предписаний для вхождения их в действующую правовую систему
Российской Федерации.
В настоящее время правовая экспертиза — это самостоятельный ин‑
ститут правотворчества, выражающийся в различных документальных
формах, оказывающий влияние не только на содержание нормативно‑
правовых предписаний, но и на формирование других элементов право‑
вой системы (в частности, информации о судебной практике).
Наиболее верным критерием оценки качества законов, высшей
экспертной оценкой следует признать информацию судебной прак‑
тики, поскольку суд является в России профессиональным правопри‑
менителем.
Судебная практика — деятельность судов по применению законодательных
норм при рассмотрении судебных дел, а также разъяснения Верховного Су‑
да РФ по вопросам применения законодательства.
Информация судебной практики выявляет концептуальные и от‑
дельные дефекты законов и разрешает спорные моменты законода‑
тельного регулирования, в том числе границы регулирования право‑
вой нормы: именно при разрешении судебных споров апробируется
информация о юридических предписаниях как дефинитивного, так
и регулятивного характера. Так, в Правилах освидетельствования
на состояние алкогольного опьянения и направления на медицин‑
ское освидетельствование водителей, утвержденных постановлением
Правительства РФ, вместо ранее закрепленного понятия «состояние
алкогольного опьянения» появился иной термин — «употребление ве‑
ществ, вызывающих алкогольное опьянение». Замена понятия, в част‑
ности, обосновывалась данными судебной экспертизы, проводившейся
по судебным решениям. Судя по их данным, от 12 до 15 % физических
лиц ежегодно лишались прав за то, что цифры на приборе были выше
нуля, но ниже 0,3 промилле. До тех пор в России действовала норма
нулевого промилле. Любое показание прибора, выходившее за рамки
погрешности, считалось опьянением1.
1
Баршев В. Приказано дышать // Российская газета. 2013. 20 августа. С. 1.
107
Глава 5. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы
качества законодательных актов
5.2. Формы воздействия судебных экспертиз
на практику законотворчества
Воздействие информации о судебной практике на законодатель‑
ство осуществляется в нескольких формах. Прежде всего, путем не-
посредственной нормоустановительной деятельности Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (а ранее и Высшего Арбитражного
Суда РФ). При внесении информации о законопроекте высшими су‑
дами Российской Федерации в Государственную Думу ее регламентом
предусматривается, что в Совет Государственной Думы должно быть
представлено решение данного органа (ч. 3 ст. 105 Регламента Государ‑
ственной Думы). Указанное решение оформляется Конституционным
Судом РФ его определением, информация о данном порядке закреп‑
лена ст. 71 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
В Верховном Суде РФ оно оформляется постановлением Пленума Вер‑
ховного Суда РФ (п. 2 ч. 4 ст. 14 ФКЗ «О Верховном Суде Российской
Федерации»).
Следующей формой влияния является предоставление инфор-
мации об официальном отзыве Верховного Суда РФ (на законопроект
по внесению изменений в Уголовный кодекс РФ) на основании п. «к»
ч. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собра‑
ния РФ. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 13 июня 1996 г.
№ 64‑ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Фе
дерации» информация о проектах федеральных законов о внесении изменений
в уголовный кодекс Российской Федерации может быть внесена в Государствен‑
ную Думу только при наличии сведений об официальных отзывах Правительства РФ
и Верховного Суда РФ. Законодательная практика такова, что официальные от‑
зывы Верховного Суда РФ на законопроекты о внесении изменений в Уголовный
кодекс РФ подписываются Председателем Верховного Суда РФ или одним из его
заместителей
Например, проектируя внести изменения в ст. 63 УК РФ, дающую
возможность признать правонарушения в отношении пожилых людей
отягчающим обстоятельством, Государственная Дума направила внесен‑
ный проект на экспертную оценку в Верховный Суд РФ2.
1
Комментарий к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Рос‑
сийской Федерации. М., 2008. С. 234.
2
Цой Ю. Преступление против пенсионера обернется большим сроком // Изве‑
стия. 2013. 15 августа. С. 3.
1
.
‑
108
5.2. Формы воздействия судебных экспертиз на практику законотворчества
Положительный отзыв был получен от Верховного Суда РФ на зако‑
нопроект по поводу ужесточения наказания хакеров, наносящих суще‑
ственный ущерб другим пользователям1.
Отзыв Верховного Суда РФ на законопроект не всегда означает пол‑
ное одобрение позиций, высказанных в нем. Часто отзыв содержит заме‑
чания, сделанные в ходе системного анализа информации об уголовной
отрасли законодательства, считая, что произвольные единичные изме‑
нения и дополнения ограничивают Общую часть кодекса применитель‑
но к отдельным статьям. Так, Верховный Суд выразил свое несогласие
по изменениям содержания статей антикоррупционного характера в Уго‑
ловном кодексе РФ, внесенным после волгоградских терактов. В отзыве
подчеркивалось, что концепция законопроекта поддерживается, но Вер‑
ховный Суд рекомендует доработать законопроект. Ужесточение ответ‑
ственности за организацию и участие в террористических организациях
и сообществах преждевременно, так как срок действия нормы, принятой
в ноябре 2013 г., недолгий, чтобы ее менять2.
Отсутствие сведений о положительном отзыве со стороны Верховного
Суда РФ наблюдаем, и когда члены Совета Федерации предлагают рас‑
ширить традиционное понятие «необходимая оборона». Подобная ин‑
формация позволяет не считать преступлением причинение вреда фи‑
зическому лицу, пытающемуся проникнуть в жилище против воли его
хозяев. Законопроект получил отрицательное заключение Верховного
Суда РФ, в котором информировалось, что «казуистичный» способ опи‑
сания правил необходимой обороны не расширит, а, напротив, сузит по‑
нимание права на самооборону до описанных в статье способов. Кроме
того, в Пояснительной записке к проекту не приводились данные, сви‑
детельствующие о неэффективности действующей уголовно‑правовой
нормы о необходимой обороне3.
Рациональным можно считать и отзыв Верховного Суда РФ на один
из проектов, касающийся изменений ч. 5–7 ст. 159 «Мошенничество»,
где отразились предметные характеристики, сравнительный оценочный
анализ, отягчающие и смягчающие обстоятельства, которые должны
приниматься во внимание, и упущенные разработчиками, поставивши‑
ми на первое место вопросы экономического развития. В экспертном
1
Теслова Е. Хакеров предлагают наказывать четырьмя годами тюрьмы // Изве‑
стия. 2013. 12 августа. С 3.
2
Бочарова С., Бирюкова Л. Бомбы под кодексом // Ведомости. 2014. 12 февраля.
3
Горбачев А. Капкан для грабителя // Независимая газета. 2014. 31 марта.
109
Глава 5. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы
качества законодательных актов
заключении говорилось: если требование Конституционного Суда —
устранить разнобой в санкциях для бизнесменов и граждан — в общем
удалось выполнить, то крупный и особо крупный размер ущерба в об‑
щеуголовной и предпринимательской частях статьи по‑прежнему будут
принципиально и существенно различаться. Сам факт мошенничества
в сфере бизнеса будет признаваться только при наличии такого крите‑
рия, как «причинение значительного ущерба», который носит оценоч‑
ный характер. Такой критерий применяется только при оценке преступ‑
лений против граждан: судья оценивает доходы потерпевшего, состояние
его финансов, наличие иждивенцев и другие факторы. В случае с ч. 5–7
ст. 159 такой критерий станет уже криминалообразующим, пороговая
сумма ущерба не определена, в законе не указано, что она не может со‑
ставлять менее 10 000 рублей, то есть ответ на этот вопрос правоприме‑
нитель сможет давать по собственному усмотрению. Сохранение форму‑
лировки статьи в её нынешнем виде может привести к злоупотреблениям
при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, то есть к резуль‑
тату, противоположному запланированному1.
Отсутствие информации об отзыве Верховного Суда РФ по стать‑
ям Уголовного кодекса РФ стало причиной снятия федерального зако‑
на с рассмотрения Государственной Думой. Так, в мае 2015 г. был снят
с рассмотрения Государственной Думой проект федерального закона,
предлагавшего исключение из Уголовного кодекса РФ ст. 166 об угонах
из‑за отсутствия предусмотренных Регламентом Государственной Думы
заключений Правительства РФ и Верховного Суда РФ2.
Кроме информации об указанных выше экспертных формах в Регла‑
менте Государственной Думы закреплена и такая, как участие в согласова-
нии законопроекта
«по вопросу определения общего числа мировых судей и количе‑
ства судебных участков субъекта Российской Федерации соответственно с Верховным
Судом Российской Федерации и субъектом Российской Федерации (по законопроек‑
ту, связанному с вопросом определения общего числа мировых судей и количеством
судебных участков субъекта Российской Федерации)» (п. «о» ч. 1 ст. 105 Регламента
Государственной Думы).
Согласно информации, заключенной в п. 2 ст. 4 ФЗ «О мировых судь‑
ях в Российской Федерации», общее число мировых судей и количе‑
ство судебных участков субъекта Российской Федерации определяется
1
Корня А., Базанова Е. Верховный Суд не хочет оценивать ущерб от преступлений
в сфере бизнеса // Ведомости. 2016. 20 мая.
2
Пушкарская А. Угнал, бросил — плати // Коммерсантъ. 2015. 21 октября.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]