Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
6.7. Содержание реестра (регистра) и его отдельные черты
Правовая значимость отсутствия определенной записи в реестре
для практикующих юристов особенно наглядна. Так, в едином реестре
недвижимости отсутствует информация о нотариальном обязатель‑
стве выделения долей. Скажем, если лицо в ипотеку покупает квартиру
на вторичном рынке, то есть риск, что прежний собственник давал обя‑
зательство по выделению долей и не выполнил его, в связи с чем сдел‑
ка купли‑продажи может быть признана недействительной, в том числе
и ипотечная.
Ассоциация российских банков проектирует внесение изменения
в Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218‑ФЗ «О государственной
регистрации недвижимости», обязав получателей материнского капита‑
ла регистрировать свое обязательство по выделению долей членам семьи.
Если в момент регистрации объекта недвижимости имеется долг по ипо‑
течному кредиту, а также запись, что единственной санкцией за неиспол‑
нение нотариального обязательства по выделению долей является возник‑
новение у получателя материнского капитала обязанности вернуть деньги
опять в Пенсионный фонд, что снимет риск истребования их с банка1.
Выполнение получателем средств материнского капитала обяза‑
тельства по выделению долей членам семьи отслеживает прокуратура.
И именно она подает иски в суд о понуждении выделения доли, а в слу‑
чаях, когда квартиру после погашения кредита решили продать, — о при‑
знании сделки недействительной. Выделение долей и отражение такой
информации в реестре даст возможность избежать подобных рисков2.
Вопрос объема информации реестров, регистров пока еще широко
не обсуждается. Однако в печати уже появились сведения о судьбе Еди‑
ного реестра запрещенных сайтов («черный список»), который может
уменьшиться вдвое. Роскомнадзор будет осуществлять поиск и удале‑
ние записей, касающихся одного и того же ресурса, внесенных разными
госорганами. Осуществляется это для того, чтобы реестр не достиг пре‑
дельной емкости и в него по‑прежнему можно было бы добавлять запи‑
си3. Рассчитан реестр на 1 млн записей. Такое ограничение основывается
на таблице маршрутизации, которая может иметь ограниченное количе‑
ство строк. Таблица маршрутизации отвечает у операторов связи за бло‑
кировку. Содержание каждой записи представляет сетевой адрес ресурса
с запрещенными сведениями.
1
Горячева В. Материнский капитал внесут в реестр // Коммерсантъ. 2017. 15 июня.
2
Там же.
3
Зыков В. Роскомнадзор расчистит черный список // Известия. 2017. 4 октября.
151
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
6.8. Данные для размещения в реестре, регистре
Практика формирования реестров, регистров данными имеет свои от‑
личительные черты, обусловленные характером сведений, помещаемых
в них. Не все сведения имеют открытый характер, что означает ограни‑
чительный доступ к таким ресурсам. Определенная информация может
быть закрыта по причине государственной или коммерческой тайны:
содержание в ней персональных данных или другие ограничения зако‑
нодательства, а потому раскрытие информации регулируется правом.
Однако не только юридические ограничения диктуют закрытый харак‑
тер тех или иных индивидуальных сведений. Один из законов информации
говорит о том, что сами по себе отдельные данные могут носить открытый
характер, но представленные в большом объеме они характеризуют пред‑
мет во всех деталях. Это не всегда должным образом отражается на дея‑
тельности государства в области национальной безопасности и её состав
ляющих — продовольственной, климатической, ядерной. Оптимальному
сочетанию открытой и закрытой частей сведений по тому или иному объ‑
екту должны соответствовать записи реестров, регистров. Так, в ближай‑
шее время планируется открыть доступ к государственному лесному рее‑
стру (массив информации об использовании лесов, их охране, защите,
воспроизводству). Рослесхоз после критики Генеральной прокуратуры
прорабатывает график представления данных реестра, а также их наборы
и форматы1. Закрытая информация реестра не позволяла осуществлять
адекватный надзор за лесами. По данным Генеральной прокуратуры ве‑
дение реестра Рослесхозом позволило внести в государственный кадастр
лишь 30 % земель лесного фонда, что создало условия для различного рода
правонарушений: незаконного отчуждения, деградации и уничтожения ле‑
сов2. В Рослесхозе констатируют, что данные о состоянии лесной отрасли
собирают и другие ведомства или регионы, вид и формат данных которых
возможно не соответствует сведениям данного реестра3.
Видимо, при составлении реестра лесов необходимо соблюдение ба‑
ланса между открытыми и закрытыми данными. Так, очевидно, что за‑
крытый характер должны носить сведения о землях Министерства обо‑
роны РФ, а открытый характер должна иметь информация о местах
‑
1
Никитина О. Рослесхоз готовит лес цифр // Коммерсантъ. 2017. 7 марта.
2
Там же.
3
Там же.
152
6.8. Данные для размещения в реестре, регистре
незаконных рубок, санитарных рубок, чтобы можно было наладить кон
троль за ведением лесного хозяйства.
Ведение реестров позволяет в отдельных областях видеть неэффек‑
тивность правового регулирования земельного законодательства, так
как в реестр недвижимости не внесена половина земельных участков:
в субъектах Российской Федерации отсутствуют средства на проведение
кадастровых работ. Изменение ситуации предполагает принятие Прави‑
тельством РФ новых предписаний, которые приблизят регулирование
к имеющимся возможностям: будут приняты конкретизирующие поло‑
жения, представляющие исключения из имеющихся правил1. В Единый
реестр недвижимости до сих пор не внесена половина границ земельных
участков по Российской Федерации2.
Для устранения противоречий в данных самого реестра введен упро‑
щенный порядок признания участков, относящихся к лесному фонду,
землями населенных пунктов. По официальным сведениям таких пере‑
сечений данных в реестрах 240 тысяч, а площадь «наложений» — 1,7 млн
га, что составляет 0,1 % земельного фонда3.
Однако предпринимаемые законодательные изменения не дают нуж‑
ного эффекта, поэтому продолжается обсуждение идеи Министерства
сельского хозяйства РФ о формировании единого реестра земель сель‑
скохозяйственного назначения и его связи с другими данными по земле.
К ограничительной информации можно отнести и сведения о лизин‑
говой деятельности, о которой идет речь в проекте федерального закона
о внесении изменений в отраслевой Федеральный закон от 29 октября
1998 г. № 164‑ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)», готовящемся Мини‑
стерством финансов РФ. Предполагается формирование федерального
реестра субъектов лизинговой деятельности4.
Ведение названного реестра уполномочен будет осуществлять Банк Рос‑
сии, им же будут разработаны перечни и формы документов для внесения
данных, принятии решения о включении или исключении из него лизин‑
говых компаний. Центральному Банку РФ будет предоставлено право опуб‑
ликовывать сведения из реестра в Интернете5. Формирование реестра ли‑
зинговых компаний позволит избавить рынок от неправомерных действий
‑
1
Окунь С., Сапожников О. Земля не поддается устройству // Коммерсантъ. 2017. 7 марта.
2
Там же.
3
Там же.
4
Екимовский А. Законы лизинга // Коммерсантъ. 2017. 19 апреля.
5
Там же.
153
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
лизингодателей, использующих данный вид деятельности для уклонения
от налогообложения или получения государственных субсидий1.
Особую значимость приобретает реестр, регистр в системе правово‑
го регулирования, когда с его помощью предполагается установление
связи между конституционным принципом, законодательной нормой
и предписаниями подзаконных актов. В российском законодательстве
не всегда можно быстро и без помощи судебной практики их устано‑
вить. Речь в данном случае идет об упоминаемом реестре госслужащих,
уволенных в связи с утратой доверия, как инструменте противодействия
тому, что в трудовую книжку сведения о таких взысканиях не попадают.
Подробная выписка с данными реестра будет предоставляться по за‑
просам работодателей и правоохранительных органов, исполнительной
и судебной власти. Запись из реестра будет удалена по факту смерти го‑
сударственного служащего. Все остальные вопросы, связанные с веде‑
нием реестра будут определяться постановлениями Правительства РФ.
Однако Председатели палат Федерального Собрания РФ относятся
отрицательно к подобной практике, когда нормы «федерального закона
конкретизируют «права и свободы», гарантированные Конституцией»
не федеральным законом прямого действия, а с помощью подзаконно‑
го регулирования2.
Информация реестров может служить причиной изменения федераль‑
ных законов. Действующий ФЗ «О нотариате» позволяет нотариусам по
лучать любые сведения об автозаемщиках посредством введения в реестр
движимого имущества его имени. Это связано, как отмечают эксперты,
с большими рисками для автозаемщиков со стороны мошенников. Так,
на российском рынке появились компании, которые за плату предлагают
данные о конкретных физических и юридических лицах из реестра све‑
дений о залоге имущества. Информационные системы, обеспечивающие
деятельность таких компаний, позволяют получать сведения не только
о залоге конкретного физического лица, но и полную базу клиентов бан‑
ка, занимающегося автокредитованием. В настоящее время легальным
путем получить соответствующие эксклюзивные сведения невозможно3.
‑
1
Екимовский А. В результате реформы повысится финансовая устойчивость ли‑
зинговых компаний // Коммерсантъ. 2017. 19 апреля.
2
Корченкова Н. Совет Федерации отложил реестр коррупционеров // Коммерсантъ.
2017. 14 июня; Озерова М. Правительство захлебнулось своими полномочиями // Мо‑
сковский комсомолец. 2017. 14 марта.
3
Алексеевских А. Банкиры обяжут нотариусов молчать // Известия. 2017. 10 января.
154
6.9. Реестр, регистр правовых актов и их компьютерное обеспечение
Во избежание этих негативных последствий необходимо улучшить систе‑
му формирования и использования реестра, и прежде всего с точки зрения
безопасности информации. Осуществить такое возможно путем введения
функции в реестр залоговых авто, отражающей сведения: когда, кем и для ка‑
ких целей сведения из информационной базы были использованы1.
Ведение любого вида учета в современных условиях невозможно
без применения компьютерных технологий, представляющих собой ин‑
формационный банк данных и программное, техническое, лингвистиче
ское обеспечение. Такова, например, государственная информационная
система «Реестр животных», порядок формирования и ведения которой
будут определены нормативным актом Правительства РФ. Для функ‑
ционирования данной компьютерной системы предполагается разра‑
ботка «Дорожной карты» по внедрению на территории России системы
уникальных индентифицированных номеров домашних и сельскохо‑
зяйственных животных. В скором времени фермерам и владельцам до‑
машних животных придется снабжать их чипами, татуировкой или тав‑
ром с номером, отражающим такую идентификацию. Кроме номера,
по которому животное будет числиться в государственном реестре (в ее
информационной системе), в ИБ могут аккумулироваться и другие све‑
дения о нем. Маркировкой будут охвачены лошади, крупный рогатый
скот, олени, верблюды, домашняя птица, собаки, кошки, свиньи, кро‑
лики, пушные звери и всякая другая живность2.
‑
6.9. Реестр, регистр правовых актов
и их компьютерное обеспечение
Во многом действие федеральных законов, связанных с введением
государственных реестров, зависит от степени подготовки компьютер‑
ной информационной базы, то есть от всех компонентов автоматизиро‑
ванной системы. О том, что компьютерная поисковая система является
необходимым компонентом всех современных реестров можно понять
из определения Государственного каталога Музейного фонда РФ:
ственный каталог представляет собой электронную базу данных, содержащую основные
сведения о каждом музейном предмете и каждой музейной коллекции, включенных
в состав Музейного фонда Российской Федерации» (п. 2 Положения о Государствен‑
ном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, утв. постановлением Прави‑
тельства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179).
1
Там же.
2
Куликов В., Баршев В. Мухтар № 763 // Российская газета. 2017. 17 января.
«Государ‑
155
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
В реестре российского программного обеспечения, который ведет
Министерство связи, цифрового развития и массовых коммуникаций,
имеется более 2600 программ. При этом счетчик посещаемости сайтов
федеральных органов исполнительной власти в нем всего один, хотя ис‑
пользование этой программы на сайтах ведомств является обязательным1.
Федеральной целевой программой «Создание и внедрение государствен‑
ной автоматизированной системы правовой статистики» (ГАСПС) на 2018–
2022 гг. предусмотрено введение единой системы электронного документо‑
оборота для МЧС, ФССП, Судебного департамента при Верховном Суде РФ,
ФСИН, ФСБ, СК, МВД, ФТС и Генеральной прокуратуры. В систему будет
поступать информация по каждому совершенному преступлению.
Судебный департамент предлагал включить в систему ГАСПС и суды.
Основной целью проектирования информационной системы являются
учет и регистрация совершенных правонарушений. Сейчас статистиче‑
ские базы указанных органов ведутся, как правило, только на региональ‑
ном уровне с дальнейшим предоставлением на федеральный уровень
агрегированных показателей форм статистической отчетности. Как от‑
мечают специалисты, используются разрозненные, не связанные между
собой информационные системы, основанные на различных техниче‑
ских решениях и программах2.
Отсутствие единого учета уголовной статистики и единой информа‑
ционной инфраструктуры межведомственного обмена данными не по‑
зволяет оперативно на федеральном уровне иметь сведения, связанные
с результатами борьбы с преступностью. При этом способы обработки
данных не гарантируют их достоверности3. Введение подобного учета
совершенных преступлений во многих чертах сходно с государственным
реестром, однако в столь сложном явлении наблюдается отсутствие над‑
лежащего правового основания, поскольку Федеральная целевая програм‑
ма, исходящая от Правительства РФ, не является надлежащим правовым
основанием, так как Генеральная прокуратура и Судебный департамент
при Верховном Суде РФ не входят в состав исполнительной власти.
Информационно‑вычислительные возможности, как и правовое обес‑
печение функционирования реестров, постоянно совершенствуются.
Так, Федеральная налоговая служба запускает все новые технологические
1
Кондратьев А., Зыков В. Госорганы поставили на счетчик // Известия. 2017. 16 января.
2
Субботина С., Тегин М., Фочкин О., Ладилова Е. Генпрокуратура создает онлайн
базу преступлений // Известия. 2016. 28 ноября.
3
Там же.
156
6.9. Реестр, регистр правовых актов и их компьютерное обеспечение
проекты, определяющие формирование супербазы данных, связанные
практикой обмена сведениями с зарубежными коллегами об онлайн кас‑
сах, маркировкой товаров и другими моментами деятельности в сфере
налогообложения. Под всеми перечисленными терминами понимается
прежде всего интеграция информационных ресурсов ФНС и ФТС. Про‑
водится реинжениринг бизнес‑процессов, который позволит создать
единую систему контроля.
Реинжениринг (бизнес процессов) — фундаментальное переосмысление и ра‑
дикальное перепроектирование бизнес‑процессов для достижения макси‑
мального эффекта в производственно‑хозяйственной деятельности.
Одно из направлений реинжениринга предполагает улучшение меж‑
ведомственного обмена информацией.
Данные о таможенной стоимости импортируемого товара уже переда‑
ются таможенными органами в автоматизированную систему контроля
за возмещением НДС (АСК НДС) — она ведет контроль формирования
добавочной стоимости по всей цепочке: от импорта до розничной реа‑
лизации. Второе направление — интеграция систем управления налого‑
выми и таможенными рисками. Планируется создать интегрированный
ресурс, содержащий досье по каждому участнику внешнеэкономической
деятельности (ВЭД) с ключевой налоговой и таможенной информацией,
включая рейтинг благонадежности по налоговым и таможенным рискам.
Налоговые органы получат доступ к документам, ранее представленным
импортерами в таможенные органы при декларировании.
Федеральной налоговой службой создан новый ресурс — Единый ре‑
естр субъектов малого и среднего бизнеса. В нем собраны все сведения
о малом и среднем бизнесе в России1.
Кроме указанных потоков данных общий банк информации объеди‑
ненной системы содержит сведения о реестре физических и юридических
лиц, осуществляющих свою деятельность в качестве индивидуальных
предпринимателей. Объединенный банк усиливает возможности систе‑
мы и строится на более сложных технико‑информационных средствах.
Такие составляющие «реестра» (понимаемые как явления совре‑
менной действительности) можно проиллюстрировать на примере
1
Вислогузов В. Мы близки к администрированию в режиме реального време‑
ни // Коммерсантъ. 2016. 22 ноября.
157
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
законодательных норм о создании федеральной и региональной систем
«Контингент обучающихся». По предположению Министерства обра‑
зования РФ законом должно предусматриваться создание единой ком‑
пьютерной базы данных о каждом ребенке. В число этих сведений входят
данные о рождении, месте регистрации, гражданстве, СНИЛС, а также
информация из электронного дневника. Нормами распоряжения Прави‑
тельства Российской Федерации от 14 февраля 2015 г. № 236‑р предусмо‑
трено создание межведомственной системы учета школьников «Контин‑
гент». Распоряжение преследовало социальные цели — не запрашивать
от родителей и опекунов документы, подтверждающие право на полу‑
чение льгот, а также снизить нагрузку на учителей по заполнению раз‑
личных форм учебной отчетности. Такое обоснование предложенному
проекту дало Министерство образования РФ1.
Законодательное обоснование предполагалось установить в виде изме‑
нений к ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». Кроме того, предпо‑
лагалось составить перечень сведений, содержащихся в государственных
информационных системах «Контингент обучающихся» субъектов Рос‑
сийской Федерации и федеральной системе «Контингент обучающихся».
В федеральном законе закреплению подлежали лица, которые могли до‑
пускаться к работе с такой информацией, а также должны быть указаны
меры ответственности за недобросовестное ее использование.
Какое бы важное значение ни отводилось реестрам как источникам
правоприменительной информации и технологиям, связанным с их тех‑
ническим обеспечением (компьютерным системам) в повседневной
жизни, заменить в настоящий момент бумажные документы они пока
не в состоянии. Так, отмена бумажных свидетельств о праве собствен‑
ности приводит во многих обстоятельствах к массовым мошенничествам
и злоупотреблениям. Практика была настолько серьезной, что Ассоциа‑
ция адвокатов России «За права человека» предлагает внести изменения
в ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», по которому все
сведения о праве собственности содержатся в Едином государственном
реестре недвижимости (ЕГРН). Бумажные свидетельства как бы пере‑
стают существовать, а они считались важным подтверждением того,
что субъект является собственником. Сейчас он может обладать толь‑
ко выпиской из реестра. Такое положение ставит субъекта в полную за‑
висимость от сведений, внесенных или не внесенных в реестр. Причем
1
Макеева А. Данные школьников нуждаются в исправлении // Коммерсантъ.
2017. 13 января.
158
6.9. Реестр, регистр правовых актов и их компьютерное обеспечение
практика выдачи бумажных свидетельств может какое‑то время осуще‑
ствляться наряду с внесением данных в реестр1.
Сторонники разных позиций приводят обоснованные доводы, на‑
пример, что все записи в ЕГРН хранятся в электронной базе данных, где
обеспечен высокий уровень защиты сведений, учитывая ее многократное
резервное копирование. При этом современные компьютерные техно‑
логии позволяют отслеживать любое вмешательство в систему. Против‑
ники электронной формы информации считают, что нельзя исключать
попыток умышленного искажения сведений, вносимых в ЕГРН, а также
и технических сбоев системы.
При создании федерального кадастра земли также были задейство‑
ваны лучшие специалисты и вложены огромные средства, но в компью‑
терной базе до сих пор некоторые границы участков не соответству‑
ют действительности. Не исключены варианты пропажи информации
при сбоях. Специалисты по недвижимости также считают, что бумажные
свидетельства о собственности обеспечивают дополнительную гарантию
прав субъектов. Да и в правоохранительных органах больше доверия бу‑
мажным свидетельствам, чем выписке из реестра. С введением ЕГРН
свидетельство о собственности, в лучшем случае, только дублировало
выписку из него, а в худшем — не соответствовало действительности.
Скажем, если жилплощадь обременена арестом, то это видно в выпис‑
ке из ЕГРН, а в свидетельстве о собственности это не зафиксировано2.
К указанным доводам можно добавить, что в реестр помещают
не только информацию о собственности, но и технические характеристи‑
ки объекта недвижимости. Думается, что современный инструментарий
всё‑таки должен доказывать свое преимущество в государственно‑право‑
вой действительности, а на это нужно время. В действительности мож‑
но наблюдать своеобразную «конкуренцию» между данными отдельных
реестров. Так, при подготовке и обсуждении проекта федерального за‑
кона «О лесной амнистии» дебатировался вопрос о приоритете сведений
двух разных реестров — Единого государственного реестра недвижимо‑
сти (ЕГРН) и Государственного лесного реестра (ГЛР). Противники ГЛР
доказывали, что приоритет сведений лесного реестра даст возможность
физическим лицам массово незаконно присваивать лесные участки3.
1
Беришвили Н., Нодельман В. Свидетельства о собственности хотят вернуть в оф‑
лайн // Известия. 2017. 12 января.
2
Там же.
3
Козлова Н. Дачи вышли из леса // Российская газета. 2018. 11 января.
159
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
Не всегда такой инструмент, как реестр, может корректировать или за‑
менить некачественное правовое регулирование и правоприменительную
практику. Скажем, отсутствие реального конкурса при государственных за‑
купках предполагается скорректировать введением государственного рее‑
стра результатов исполнения контрактов, то есть учетом приобретенной
продукции1. Информационный инструмент не может заменять надлежащее
правовое регулирование, которое должно чутко реагировать на правопри‑
менение. Сведения реестра должны улучшать качество правоприменения.
Практика ведения реестров, регистров день ото дня совершенствуется, при‑
обретая новые черты и расширяя сферу деятельности, в том числе и инфор‑
мационные технологии по ведению реестров, регистров.
И уже совсем фантастическим представляется создание реестра
роботов. Так, Комитет Европарламента намерен провести слушания
по рассмотрению правил для роботов и робототехники, обосновывая
это положение тем, что раз роботы все больше места занимают в нашей
повседневной жизни, то необходимо выработать для этого явления со‑
ответствующее правовое регулирование. В нем должны быть закреплены
вопросы общефилософского характера, ответственности и система взаи‑
моотношений между машинами, а также между людьми и машинами.
Реальная жизнь уже требует создания правил для беспилотных и робо‑
тизированных автомобилей, необходимо также создание системы стра‑
хования для беспилотников и фонда, средства которого пойдут на оплату
компенсации пострадавшим в авариях с беспилотниками. Далее следует
предусмотреть специальный правовой статус для электронных физиче‑
ских лиц, автономных роботов, так как надо будет решать вопросы уре‑
гулирования нанесенного ими ущерба2.
В средствах массовой информации прошло сообщение, что разра‑
ботана концепция закона о роботах: за ее основу взято регулирование,
применяющееся к животным и юридическим лицам, которые способ‑
ны совершать автономные действия. Дальнейший шаг, как предпола‑
гают разработчики концепции, — создание государственного реестра
роботов по аналогии с ЕГРЛ. Практика ведения реестров, регистров
день ото дня совершенствуется, приобретая новые черты и расширяя
сферу деятельности.
1
Мереминская Е. 80 % госзаказа достается 6 % поставщиков // Ведомости. 2016.
29 декабря.
2
Серьгина Е. Комитет Европарламента проголосовал за создание первого в мире
закона о роботах // Ведомости. 2017. 16 января.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]