Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
7.3. Ревизия законопроектов
месяцев после внесения в Государственную Думу, так как в это время
был принят законопроект, также внесенный Правительством, позво‑
лявший судам по части статей КоАП РФ снижать размер штрафа в 2
раза меньше нижнего предела и таким образом сводивший на нет ра‑
нее поданный проект1.
Часть законопроектов, которые были приняты в первом чтении,
но в результате доработки ко второму чтению концепция Правительства
по рассматриваемым в нем вопросам поменялась.
Приоритетное значение имеет мнение профильного комитета Го‑
сударственной Думы. Если, скажем, профильный комитет рекоменду‑
ет законопроект отклонить, то он не рассматривается Советом Думы,
как сейчас предусмотрено Регламентом. Во внимание будет принимать‑
ся мнение комитета и Правового управления Аппарата Государственной
Думы. При отсутствии консенсуса по законопроекту решение вопроса
остается за Советом Думы2. Ревизия законопроектов будет проходить
в несколько этапов. Комитеты в первоочередном порядке проведут реви‑
зию законопроектов, которые были внесены с первого по пятый созывы
Государственной Думы, охватив период с 1993 по 2011 г.
Субъектам законодательных инициатив будет предложено отозвать
те законопроекты, которые по тем или иным причинам потеряли ак‑
туальность.
Одним из них явился законопроект о внесении изменений в ФЗ
«О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации». Изменения касались
запрета близким родственникам одновременно работать в Государствен‑
ной Думе или Совете Федерации. Они были внесены как действую‑
щими ныне депутатами, так и теми, срок пребывания которых в числе
депутатов Государственной Думы истек. Сложность ситуации заключа‑
лась в том, что действующие депутаты Государственной Думы, вносив‑
шие законопроект, отозвали свои подписи, учитывая «неактуальность»
проблемы. Мотивация сводится к тому, что запрет, призванный исклю‑
чить возможные злоупотребления служебным положением и коррупци‑
онные действия, закреплен в федеральных законах о государственной
гражданской службе, о статусе судей в Российской Федерации, о про‑
куратуре, о полиции, о следственном комитете. Ограничения преду‑
смотрены «исходя из критерия их непосредственной подчиненности
1
Там же.
2
Юршина М. Госдума сосредоточилась на экспертизе // Известия. 2017. 7 марта.
181
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
или подконтрольности», а также все члены Совета Федерации и депу‑
таты Государственной Думы как выборные лица обладают одинаковым
правовым статусом1.
Решение вопроса о судьбе законопроекта затруднили подписи уже
покинувших Государственную Думу депутатов. Судьбу инициативы
решил комитет Государственной Думы по законодательству, который
не поддержал законопроект о запрете близким родственникам од‑
новременно работать в палатах Федерального Собрания Российской
Федерации.
В дальнейшем, начиная с восьмого созыва, всем субъектам законода‑
тельной инициативы рекомендуется в течение 2 месяцев с момента на‑
чала работы вновь избранной Думы проводить ревизию накопленных,
но не рассмотренных законопроектов2.
Как полагают эксперты, предложенные меры не нарушают порядок
рассмотрения законодательных инициатив. Все субъекты законодатель‑
ной инициативы, а также комитеты и фракции проведут инвентариза‑
цию внесенных законопроектов, представив на рассмотрение те, кото‑
рые, по мнению экспертов, имеют значение и требуют рассмотрения.
Результаты подобных экспертиз будут рассмотрены рабочей группой
Государственной Думы.
По мнению руководства Государственной Думы, вероятность приня‑
тия ранее внесенных проектов, которые лежат в Государственной Думе
больше 8 лет, равна нулю3. Однако за этими словами кроется сложный
анализ на предмет соответствия новым, пришедшим на смену прежним,
принципам законодательства. Например, приоритета принципа без‑
опасности, которому должны быть подчинены все его нормы, а не толь‑
ко в военной и оборонной сфере. Далее — соотношение терминов и де‑
финиций, действующих и вновь предлагаемых, а также проверка норм
законопроектов на предмет их соответствия вновь принятым решениям
Конституционного Суда РФ и другие факторы.
Подобная «ревизия» законопроектов в отечественной практи‑
ке упорядочения проводится впервые. Тем не менее, во многих стра‑
нах мира члены парламентов ограничены во времени на рассмотрение
1
Макутина М. В Думе отказались от идеи запретить семейственность среди депу‑
татов // РБК. 2018. 5 февраля.
2
Юршина М. В Госдуме придумали, как разобрать «законодательные завалы» // Из‑
вестия. 2017. 22 февраля.
3
Холмогорова В. В Думе установят «фильтр» // РБК. 2017.10 марта.
182
7.4. Систематизация правоприменительных актов
представленных проектов законов. Временные рамки при рассмотрении
и принятии законов имеют свое название «дисконтинуитета» (преры‑
вание, англ.). Этот принцип законодательной деятельности характерен
для всех государств Содружества наций, США, Японии и многих дру‑
гих стран. Названный принцип деятельности означает, что все законо‑
проекты, внесенные в парламент в период данной сессии, должны быть
рассмотрены и приняты до ее окончания. Депутаты, покидающие зако‑
нодательный орган, должны снять все имеющиеся вопросы, в том числе
решить судьбу представленных ими инициатив1. Принцип дисконтинуи‑
тета — временных рамок для рассмотрения и принятия законов распро‑
странен в государствах, входящих в англосаксонскую правовую систему.
7.4. Систематизация правоприменительных актов
Учет правоприменительных актов построен по той же технологии
и включает те же операции (сбор, хранение и выдачу), кроме обработки
документов. Правоприменительные акты (приказы, распоряжения, лист‑
ки нетрудоспособности и т. п.) не подлежат изменениям и рассчитаны
на однократное действие. При этом они могут быть упорядочены по пред‑
метному признаку и внутри отдельных структурных разделов и подразде‑
лов (например, по кадровому составу, в суде — решения по бракоразвод‑
ным делам и т. п.). Возможны и другие основания упорядочения.
Современной формой учета правоприменительных актов можно счи‑
тать разработанную компьютерную систему электронных листков нетру‑
доспособности, которую смогли узаконить уже в конце 2016 г.
Поправки в законодательство не ставят целью замену бумажных лист‑
ков нетрудоспособности электронными, которые представляют допол‑
нение к бумажным листкам нетрудоспособности и являются документом
электронного учета правоприменительной информации.
Особыми формами систематизации правоприменительного характе‑
ра могут служить регистры по отдельным предметам деятельности, на‑
пример, создание единого регистра пенсионеров на базе компьютерного
обеспечения. Акты (решения) о начислении и предоставлении пенси‑
онного обеспечения по каждому гражданину выносят органы государ‑
ственной власти разных уровней. Сведение всей информации в единый
реестр (регистр) обеспечивает учет данных, которые могут пополняться,
не требуя изменения первоначального решения.
1
Антонов И. На западе непринятые законы подлежат «обнулению» // Парламент‑
ская газета. 2017. 13 января.
183
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
Подобное упорядочение правоприменительных решений планирует‑
ся во многих видах деятельности. Реестр призван стать единым банком,
накапливающим и выдающим информацию по гражданам, признан‑
ным инвалидами, собственниками недвижимости, информации о лес‑
ных участках и т. п.
7.5. Консолидация и инкорпорация
актов судебной практики как форм
систематизации правовой информации
Информационный подход к праву в целом, рассмотрение судебной
практики как одного из видов правовой информации наряду с законо‑
дательством позволяет проводить ее в известных формах консолидации
и инкорпорации при упорядочении разъяснений Пленума Верховно‑
го Суда РФ. Использование консолидации предполагает объединение
правоположений различных постановлений с одним предметом содер‑
жания. В качестве самостоятельной формы систематизации консолида‑
цию можно признать, считая, что материал, полученный с ее помощью,
как правило, является предметом дальнейших работ по инкорпорации.
В судебной практике эти две формы можно считать основными при упо‑
рядочении постановлений Пленума Верховного Суда РФ, носящих тра‑
диционный характер.
Систематизация судебной практики осуществляется в два этапа:
(1) Объединение правоположений нескольких постановлений Пленума
Верховного Суда РФ с одним предметом регулирования в одном акте, на‑
пример, объединение правоположений основного постановления с по‑
следующими его дополнениями и изменениями, удаляя правоположе‑
ния, признанные утратившими силу; (2) Объединение актов судебной
практики, уже прошедших консолидацию, в единый сборник, собрание
с помощью приемов инкорпорации.
Помимо консолидации и инкорпорации в судебной практике исполь‑
зуется и такая форма, как перечень постановлений Пленума Верховно‑
го Суда РФ, утративших силу, которую по аналогии с ведомственным
нормотворчеством можно рассматривать в качестве одной из «малых»
форм систематизации разъяснений Верховного Суда РФ, к примеру,
перечень постановлений Пленума Верховного Суда РФ, признанных
утратившими силу1.
1
Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации,
1961–1963. М.: Юридическая литература, 1994. С. 334–341.
184
7.5. Консолидация и инкорпорация актов судебной практики как форм
систематизации правовой информации
Рассмотрение этих вариантов систематизации неслучайно: они тес‑
но взаимосвязаны. В ходе консолидации и инкорпорации правоположе‑
ний судебной практики часть постановлений, их структурные единицы
признаются утратившими силу. На основании этих данных составляются
перечни утративших силу постановлений (или их структурных частей).
Приведенные виды систематизации в судебном нормотворчестве до‑
статочно специфичны, хотя судебная практика, безусловно, использует
основные приемы, средства, правила юридической техники, присущие
упорядочению нормативных правовых актов. Эта специфика связана
с ограниченным использованием приемов, средств, правил юридической
техники, отражающих содержание такого явления, как судебная практика.
В отличие от систематизации законодательства (сборников, собра‑
ний, сводов), где, как правило, приводятся источники первичного опуб‑
ликования, в сборниках постановлений Пленума Верховного Суда РФ
подобный элемент отсутствует. Объяснить этот факт достаточно слож‑
но при наличии практики обязательного официального опубликования
разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, которая существовала с со‑
ветских времен. Учитывая содержание ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, можно
считать, что отсутствие такой детали в сборниках Верховного Суда РФ
является определенным недостатком представления официальной су‑
дебной информации.
Большей частью систематизация правоположений в сборниках пред‑
полагает подготовку текущих редакций текстов на базе ранее изданных
постановлений Пленума Верховного Суда СССР, Российской Федерации
и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с изменениями
и дополнениями, внесенными в них Пленумами впоследствии, а также ре‑
дакционные уточнения в соответствии с действующим законодательством.
Отдельные нестыковки в период 90‑х г. ХХ в. при подобных работах
имели место, так как изменению подвергались постановления Пленумов
Верховного Суда СССР, Верховного Суда РСФСР, а новый текст вносил‑
ся от Верховного Суда Российской Федерации, поэтому указание на ор‑
ган, принявший постановление, отсутствовало.
Так, в реквизитах постановления Пленума Верховного Суда РФ
«О дальнейшем совершенствовании деятельности судов Российской Фе‑
дерации по рассмотрению в порядке надзора жалоб по уголовным делам
и пересмотру приговоров, определений и постановлений, вступивших
в законную силу», помещенного в Сборнике постановлений Пленума
Верховного Суда Российской Федерации 1961–1966 гг., перечисленные
185
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
акты, правоположения которых составляют действующую редакцию,
без полного наименования органа, который их принимал. Примером
также может служить «Постановление Пленума от 5 декабря 1978 г. № 6
с изменениями, внесенными постановлениями Пленума от 20 декабря
1983 г. № 10 и от 24 декабря 1985 г. № 10 в редакции постановления Пле‑
нума от 21 декабря 1993 г. № 11»1.
Подобный юридико‑технический прием — отсутствие полных рекви‑
зитов органа, принявшего постановление Пленума Верховного Суда РФ,
то есть упорядоченного наименования органа, принявшего акт, — ис‑
пользован и при составлении других сборников. Указанный прием реа‑
лизуется и в законодательстве в отношении федеральных законов, основ‑
ную регулирующую часть которых составляют предписания законов
Российской Федерации, приятых до издания действующей Конститу‑
ции РФ, например, закон РФ «О занятости населения в Российской Фе‑
дерации» (в ред. закона от 29 апреля 1996 г. № 36‑ФЗ) и других последую‑
щих федеральных законах.
Само наименование сборников постановлений Пленума Верховного
Суда Российской Федерации 1967–2007 гг. (или 1967–2011 гг.), куда вхо‑
дят постановления, принятые в советский период, выглядит не совсем
корректно, так как термин «Российская Федерация» отсутствует в кон‑
ституциях СССР и РСФСР.
При консолидации и инкорпорации текстов постановлений Плену‑
мов Верховного Суда РФ, насколько можно судить по сборникам, меня‑
ется редакция вступительных частей и регулирующих правоположений.
Так, например, в последней редакции от 6 февраля 2007 г. Постановле‑
ния Пленума Верховного Суда РФ «Об улучшении организации судебных
процессов и повышения культуры их проведения», принятого 7 февраля
1967 г. с изменениями 1983, 1993 и 1996 гг., отсутствует упоминание о на
родных заседателях, привлечение общественности. В пункте 7 постанов‑
ления вводится понятие «апелляционной инстанции»2.
Следует отметить, что формирование измененной редакции не ведет,
как правило, к изменению нумерации постановляющих положений. Пе‑
речисленные приемы инкорпорации актов судебной практики можно счи‑
тать самостоятельными видами упорядочения судебных постановлений.
‑
1
Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации,
1961–1966 гг. М., 1997. С. 427.
2
Сборник постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации,
1967–2007 гг.
186
7.5. Консолидация и инкорпорация актов судебной практики как форм
систематизации правовой информации
В деятельности Верховного Суда РФ была проведена большая и кро‑
потливая работа по упорядочению судебной практики советского и пост‑
советского периодов, то есть постановлений пленумов верховных судов
различных эпох, систем, построенных на разных государственно‑правовых
принципах. Она была сформирована на тех общих положениях советско‑
го и постсоветского законодательства, которые не противоречили друг
другу и оговаривались действующей Конституцией (Раздел II). Труд‑
ность заключалась не только в содержательном анализе правоположе‑
ний, но и в технической их стыковке, когда правоположения советского
периода, в частности, дефиниции, подменялись структурными элемен‑
тами регулирующего порядка постановлений Пленума Верховного Суда
Российской Федерации.
Как правило, в сборники не включались постановления Пленума
Верховного Суда, в которых давались разъяснения (руководящие — в пе‑
риод СССР) судам, носящие единовременный характер. В тех случаях,
когда в постановлениях рассматривались вопросы применения ранее
действующего законодательства, в сносках приводились соответствую‑
щие нормы действующего законодательства. Таким образом, и в вопро‑
се о временных правоположениях перечень юридических приемов мало
отличается от техники упорядочения правотворческих предписаний,
но сочетания средств строго соответствуют задачам конкретизирован‑
ного регулирования.
Упорядочение актов судебной практики послевоенного периода ста‑
бильно осуществлялось посредством формирования сборников поста‑
новлений Пленума Верховного Суда СССР и РСФСР. Сборники вклю‑
чали руководящие разъяснения судам по вопросам законодательства
при рассмотрении судебных дел, начиная с 1924 г. Сборник постановле‑
ний Верховного Суда РФ 1961–1993 гг. отличался тем, что постановле‑
нием Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря
1993 г. № 11 в большинство постановлений внесены изменения, допол‑
нения и редакционные уточнения в соответствии с Конституцией РФ
1993 г. Помимо того, внесены также терминологические изменения, вы‑
текающие из основного закона Российской Федерации и новых законо
дательных актов, принятых на основе Конституции РФ.
По использованию юридико‑технических приемов прежние совет‑
ские инкорпорации актов судебной практики незначительно отлича‑
ются от современных. Приемы остались прежние, но их использова‑
ние связано с современным содержанием материала, подвергающегося
‑
187
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
упорядочению. Такая форма упорядочения глубоко проработана и удо‑
влетворяет потребностям судебного сообщества. Ее можно признать од‑
ним из стабилизирующих факторов судебной деятельности.
В сегодняшних условиях такие виды систематизации, сочетающие
в себе консолидацию, инкорпорацию и ведение текущих редакций тек‑
стов постановлений, не теряют своей актуальности.
При локальной инкорпорации проводят объединение правоположений
основного постановления и изменяющих актов, а главное — текста по‑
становления, обновляющего редакцию всего массива правоположений
по данному вопросу. Например, текст постановления Пленума Верховно‑
го Суда РФ «Об улучшении организации судебных процессов и повыше‑
ния культуры их проведения», где соединены постановления от 7 февра‑
ля 1967 г. № 35 с изменениями, внесенными постановлениями Пленума
от 21 декабря 1993 г. № 11 и от 20 октября 1996 г. № 10, с изменениями
и дополнениями, внесенными постановлением Пленума от 6 февраля
2007 г. № 5. Причем, как правило, объединяются правоположения су‑
дебной практики разных видов: это и дефинитивные и регулирующие,
часто посвященные одному предмету регулирования.
При инкорпорировании объединяются тексты постановлений с из‑
менениями и дополнениями, внесенными последующими Пленумами
Верховного Суда РФ (Высшего Арбитражного Суда РФ). В таких случа‑
ях упорядочение в форме консолидации трудно отличить от локальной
инкорпорации, к которой обращается систематизатор.
Значимой чертой современного правового регулирования, и в част‑
ности, судебной практики, является внесение большого количества из‑
менений и дополнений в ее постановления. С учетом данного явления
в юридической практике пользуются объединенным текстом основного
акта и его изменений. Как правило, подобные редакции, как нам пред‑
ставляется, должны составляться кодификаторами, работниками аппара‑
та, ведущими учет в Верховном Суде РФ, с использованием компьютер‑
ных средств. Такой практики в Верховном Суде РФ по неофициальным
данным не наблюдается. Подготовку текущих редакций постановлений
Пленума Верховного Суда РФ ведут в информационно‑правовых ком‑
пютерных системах, например, «КонсультантПлюс», «Кодекс» и другие.
Прообразом текущих редакций служат контрольные экземпляры
текстов на бумажных носителях, используемые в процессе учета разъ
яснений судебной практики. Технология составления текущих редакций
аналогична формированию текущих редакций актов законодательства
‑
188
7.5. Консолидация и инкорпорация актов судебной практики как форм
систематизации правовой информации
и основана на правилах юридической техники, приемы которой обычно
содержатся в правилах, инструкциях, методиках по разработке различ‑
ного рода нормативных правовых актов.
В информационной практике следует отметить отсутствие единой
методики составления текущих редакций текста правоположений. Хо‑
телось бы подчеркнуть, что подобной деятельностью могли бы заняться
профессионально только в Верховном Суде РФ. Методика могла бы быть
востребована для ведения различных судебных актов (постановлений
Президиума высшего суда, обзоров судебной практики, приказов и т. д.).
Составление текущих редакций постановлений Пленума Верховно‑
го Суда РФ, регулятивных и дефинитивных правоположений преследует
в первую очередь потребительские цели — облегчить правоприменителю
(пользователю, юристу) понимание того круга правоположений, которые
изложены в нескольких постановлениях Пленума Верховного Суда РФ,
но принадлежат одному предмету регулирования и представляют собой,
по сути, проведение работ по инкорпорации на неофициальной осно‑
ве в строго ограниченных пределах. Проводимая работа относится к ло‑
кальной инкорпорации в рамках информации о правоположениях одного
основ ного постановления Пленума.
Чем квалифицированнее составлен основополагающий текст и текст
правоположений, вносящих в него изменения и дополнения, тем в меньшей
степени будет проявляться субъективность составителя текущих редакций.
Разница между «текущей редакцией», создаваемой для пользователя,
и текстом нового постановления, сформированного с помощью консо‑
лидации (а часто с внесением новых положений), заключается в том,
что в последнем отсутствуют отметки, из каких разъяснений они состав‑
лены. Консолидированный текст нового постановления принимается
заново Пленумом Верховного Суда РФ, и упоминание об их «происхо‑
ждении» дается после наименования инкорпорированного постановле‑
ния (перечень постановлений, правоположения которых вошли в него).
Он же имеет свои структурные единицы. Можно сказать, что «макетом»
будущего постановления, безусловно, является текст «текущей редакции»
входящих в него правоположений, так как этот материал формируется
с помощью компьютерных технологий.
Систематизация актов судебной практики проводится, как правило,
в форме хронологических изданий, например, «Сборник постановлений
Пленума Верховного Суда СССР, 1924–1986» или «Сборник постановле‑
ний Пленума Верховного Суда Российской Федерации 1967–2007 годы».
189
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
Объединение материала внутри сборников постановлений Пленума
Верховного Суда Российской Федерации происходит по тематическому
принципу. В начале сборника помещаются разъяснения по общим во‑
просам судебной деятельности. За ними, в определенной последователь‑
ности, в разные временные периоды помещались разъяснения по гра‑
жданским делам, по уголовным делам, по применению процессуального
законодательства. В зависимости от материала в некоторых сборниках
указанные рубрики делились на подрубрики, обозначавшие отдельные
институты отрасли, например, общие вопросы гражданского права, пра
во собственности, жилищное право, обязательства из причинения вреда,
авторское и изобретательское право, наследственное право, брачно‑се‑
мейное право, трудовое право и т. д.
По тематическому принципу формировался сборник постановлений,
определений Конституционного Суда Российской Федерации с момента
его создания до 1996 г. включительно1. В структуре сборника обозначены
основные направления деятельности Конституционного Суда Россий‑
ской Федерации: конституционные основы организации и осуществле‑
ния государственной власти, защита прав и свобод человека и гражда‑
нина, проблемы федерального устройства.
Традиционность объединения материалов судебной практики в хроно‑
логических сборниках с внутритематическим содержанием самих актов дает
представление о своеобразии инкорпорированных форм систематизации.
Официальный характер материала судебной практики, подвергший‑
ся упорядочению согласно правилам юридической техники, может иметь
место тогда, когда сборник издается на основе специального акта органа,
который осуществляет систематизацию. Необходимо отметить, что в са‑
мих сборниках, изданных Верховным Судом РФ, отсутствует информация
о специальном поручении по его изданию. Эта важная деталь дает возмож‑
ность считать, что издание осуществляется в силу общей компетенции,
изложенной в ч. 3 ст. 5 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации».
Ввиду отсутствия специального предписания по составлению имен‑
но сборников постановлений Пленума Верховного Суда РФ подобное
систематизированное издание принято именовать официозным, так
как оно исходит от государственного органа, принимающего правовые
акты. Однако данный вывод касается только сборников постановлений
Пленумов Верховного Суда РФ за разные временные периоды.
‑
1
Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения.
1992–1996 гг. / Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М., 1997.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]