Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
5.5. Иные формы экспертиз законов, осуществляемые высшими судами
Это объясняется тем, что судебная власть в лице Пленума Верховно‑
го Суда РФ принимает разъяснения, правоположения которых являются
необходимыми регуляторами судебной деятельности. Правоположения
судебной практики всегда должны носить конкретизирующий характер
по отношению к нормам законодательства.
В известной мере можно утверждать, что информация о правополо‑
жениях судебной практики содействует стабильности законодательства,
укреплению его престижа. В то же время информация о судебной прак‑
тике является необходимым фактором изменения законодательства, она
отражает учет назревших потребностей общественного развития. Соблю‑
дение двух основных параметров достигается с помощью систематиче‑
ских обобщений судебной практикой информации о конкретных делах,
экспертного обоснования и формирования подчас дополнительного по‑
нятийного состава для функционирования правовой системы.
Однако приходится констатировать, что не в должной мере при под‑
готовке федеральных законов учитываются данные экспертиз, состав‑
ленных на основе судебной практики. При обсуждении проекта изме‑
нений Федерального закона о запрете пропаганды нетрадиционных
сексуальных отношений среди детей1 спор вызвало определение тер‑
мина «пропаганда» как распространение информации, формирующей
у детей искаженное представление о социальной равноценности тра‑
диционных и нетрадиционных отношений. При государственном под‑
ходе эти отношения неравноценны: первые ведут к приросту граждан‑
ского населения, в чем государство заинтересовано, распространение
вторых — к демографической катастрофе. В судебной практике можно
усмотреть в «нетрадиционных» не только гомосексуальные, но и из‑
вращенные отношения между мужчинами и женщинами. Но депута‑
ты приняли во внимание определение, данное Верховным Судом РФ:
«нетрадиционные — это любые отношения, отличные от отношений
мужчины и женщины»2.
Можно привести информацию по отдельным случаям принятия феде‑
ральных законов с учетом анализа результатов проведенного Верховным
Судом РФ с участием верховных, краевых, областных и равных к ним
1
Федеральный закон от 29 июня 2013 г. № 135‑ФЗ «О внесении изменений в ста‑
тью 5 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред
их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации
в целях защиты детей от информации, пропагандирующей отрицание традиционных
семейных ценностей».
2
Бочарова С. Нетрадиционное законотворчество // Ведомости. 2013. 13 июня.
121
Глава 5. Информация о судебной практике как предмет правовой экспертизы
качества законодательных актов
судов изучения приговоров и иных судебных актов, а также анализа вы‑
сказанных судьями позиций относительно необходимости установле‑
ния тех или иных положений закона. К таковым относятся установле‑
ния Федерального закона от 29 ноября 2012 г. № 207‑ФЗ об изменениях
Уголовного кодекса Российской Федерации, где более детально диф‑
ференцирован состав мошенничества на отдельные составы с учетом
данных судебной практики, а также опыта развитых в экономическом
и правовом отношении стран. Статья 159 УК РФ сохранила общий со‑
став: мошенничество — хищение чужого имущества или приобретение
права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления довери‑
ем. Вместе с тем понятие «мошенничество» пополнилось новым квали‑
фицирующим признаком: мошенничество, повлекшее лишение права
физического лица на жилое помещение1.
Сошлемся также на данные показательной статистики Судебного де‑
партамента при Верховном Суде РФ, которая была принята во внимание
депутатами Государственной Думы, предложившими заменить по от‑
дельным правонарушениям уголовное наказание административным.
В пояснительной записке указывалось, что законопроект «направлен
на установление адекватных мер ответственности за совершение незна‑
чительных правонарушений», за которые в настоящее время предусмо‑
трена уголовная ответственность2.
Данные экспертиз, проводимых судебной практикой, — инструмент правовой
системы, способствующий отбору предписаний, составляющих эту систему.
Следует признать, что влияние информации судебной практики на за‑
конотворчество, проходящее посредством проведения информацион‑
но‑экспертного анализа, носит системный характер: осуществляется
взаимодействие двух властей — законодательной и судебной, которые,
не подавляя друг друга, стремятся найти определенный баланс в выра‑
ботке законодательных решений. Он выражается в утверждении систе‑
мы гарантий, позволяющей судебной власти осуществлять свои функ‑
ции и решать поставленные перед ней законом государственные задачи3.
1
Сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
2
Разуваев В. Депутаты предлагают не сажать мелких воришек // Независимая га‑
зета. 2015. 20 апреля.
3
Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994.
122
5.5. Иные формы экспертиз законов, осуществляемые высшими судами
Однако данная модель взаимоотношений (связей) посредством ин‑
формационного анализа нуждается в совершенствовании, которое депу‑
таты Государственной Думы видят в повышении качества принимаемых
законов за счет совершенствования юридической экспертизы1. Особен‑
но в ней нуждается уголовное законодательство, в которое законодате‑
лями вносится большое количество изменений. К сожалению, экспер‑
тизы законопроектов Верховным Судом, носящие, на наш взгляд, очень
взвешенный, системный характер, не могут гарантировать от принятия
регулирующих предписаний, носящих влияние политического момента.
Не в полной мере реализуется информация, сосредоточенная в ре‑
шениях Конституционного Суда РФ, связанная с признанием отдель‑
ных норм не соответствующими Конституции РФ. В связи с эти обстоя‑
тельством депутатам предлагается иметь полномочного представителя
от Конституционного Суда в Государственной Думе, так же как от Пре‑
зидента и Правительства2, доносящего информацию более системно:
не только ее материальную составляющую в виде документов, но и ду‑
ховную — настроение должностных лиц, участвующих в правотворчестве.
Следует уходить от практики интерпретаций решений Конституционного
Суда РФ по конкретным вопросам в готовящихся законопроектах. Ви‑
димо, требуется закрепить более четкую процедуру в законодательных
нормах. Предлагается в самом ФКЗ «О Конституционном Суде Россий‑
ской Федерации» изложить требование о том, что интерпретация его по‑
становлений должна быть с ним согласована, чтобы Конституционный
Суд сам определял процедуру исполнения своего решения. Возможно,
речь следует вести о специальном законе, в котором содержалась бы ин‑
формация о нормах по формам закрепления позиций Конституционного
Суда РФ в федеральных законах.
Разумеется, данные экспертиз законопроектов и законов, осуществ‑
ляемых высшими судами на основе судебной практики, — только одна
из составляющих процесса принятия новых правовых предписаний, но ее
не стоит недооценивать.
1
Хамраев В. Конституционным судьям рекомендуют плотнее работать с депутата‑
ми // Коммерсантъ. 2016. 19 января.
2
Там же.
ГЛАВА 6.
Реестры, регистры, дополнительный
регулятор юридической практики
6.1. Реестр (регистр) и причины его появления
В последнее десятилетие юридическая практика с нарастающей бы‑
стротой стала пользоваться таким эффективным инструментом, как рее‑
стры, регистры. Их появление вызвано усложнением общественных про‑
цессов и в то же время падением качества государственного управления.
Понятия «реестр» и «регистр» — синонимы.
Реестр (регистр) — перечень, список, в котором фиксируются важные
для той или иной сферы предметы, данные, необходимые для функцио‑
нирования.
Типичным примером функционирования реестра (списка, переписи)
в Российской империи была «народная или подушная перепись населе‑
ния». Самостоятельным видом такой переписи стала «ревизская сказ‑
ка — список, перепись или именная роспись всех отмеченных жителей
окладных сословий»1.
В правотворчестве в качестве приема составление перечней исполь‑
зовалось давно и часто: ранее, как правило, в подзаконных актах (поста‑
новлениях, распоряжениях, указах). Ныне и федеральные законы имеют
в своей структуре названные элементы, встречаются они и в актах субъ‑
ектов Российской Федерации.
1
Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. IV. М., 1982. С. 88.
124
6.1. Реестр (регистр) и причины его появления
Этот прием правотворческой техники имеет и информационное со‑
держание, выражающееся в получении дополнительных сведений по ре‑
гулируемому предмету. Широкое распространение имеют такие виды
перечней, как списки актов, утративших силу (отмененных) в правотвор‑
ческой практике. Или такие нормативные правовые акты, как различного
рода бюджеты (Российской Федерации, субъектов федерации), где ука‑
заны виды бюджетных ассигнований. В судебной практике это перечни
постановлений Пленума Верховного Суда РФ, признанных утративши‑
ми силу. Перечни большого объема обычно приводятся в качестве при‑
ложений к новому кодифицированному или укрупненному акту. В та‑
ких случаях можно наблюдать совмещение двух приемов юридической
техники: составление перечней и приложений. Таким образом, перечни
всё чаще в правотворчестве стремятся получить самостоятельный ин‑
формационный статус.
При оформлении перечней (в качестве приложений и самостоятель‑
ных структурных единиц) используются разные виды составления. В пе‑
речне утративших силу актов последние нумеруются. В судебной практи‑
ке, как правило, такой нумерации нет: каждое отмененное постановление
Пленума Верховного Суда РФ приводится с красной строки, с указанием
реквизитов акта, его отменяющего.
Положения перечня отмененных постановлений Пленума Верхов‑
ного Суда РФ представлены как опосредованная вторичная информа‑
ция. В конце текста отдельных постановлений приводился пункт, кото‑
рый предусматривал судьбу ранее действовавшего разъяснения Пленума
Верховного Суда РФ. Из него составители сборников постановлений
Пленума Верховного Суда РФ формировали перечни постановлений,
утративших силу. Следует отметить, что тексты перечней постановлений
Пленума Верховного Суда РФ, признанных утратившими силу, имели
информационно‑правовой характери и служили в большей степени ин‑
формированию судов о положениях судебной практики.
Вопрос о правовом характере различных перечней как элементов дополнительной информации, а не дополнительного регулирования. Юри‑
дическую силу перечням, спискам, приложениям придают предписа‑
ния нормативных правовых актов, структурными частями которых они
являются.
Со временем наряду с перечнями, списками, приложениями в пра‑
вотворческой деятельности и отдельном сегменте судебной практи‑
ки правовая информация в виде регистров, реестров, списков нашла
125
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
свое воплощение в правоприменительной практике. В отличие от пра‑
вотворчества, где перечень выступает приемом юридической техни‑
ки, в правоприменении его информационная составляющая выходит
на первый план. Информационная природа правоприменительных
актов предопределила их назначение в качестве системного набора
данных. В широком контексте — это объединение (как в бумажном
фонде) правоприменительных актов, но в больших объемах. Однород‑
ные сведения стали образовывать самостоятельную структуру, осно‑
ванную на увеличении информационных потоков. Объединение этих
сведений осуществлялось с помощью правового основания. Имену
ется этот перечень регистром, реестром, например, реестр субъектов
малого и среднего предпринимательства (МСП). Реестр ведет Феде‑
ральная налоговая служба. Число субъектов, внесенных в реестр, ра‑
стет очень медленно, что свидетельствует о низком росте фактических
темпов его развития1.
Реестр, регистр принадлежит к цивилизованным институтам и пред‑
назначен для массовых коммуникаций. Так, в США реестр иностранных
агентов ведется с 1938 г. на основании закона «О регистрации иностран‑
ных агентов» (FARA). Его формирование объяснялось целью проти‑
водействия германским пропагандистам в Америке накануне Второй
мировой войны, но и после неё реестр не утратил силу. Нормы закона
обязывали регистрироваться в американском Министерстве юстиции
физических лиц или компании, ведущие «политическую деятельность»,
то есть оказывающие влияние на государственные агентства или госу‑
дарственных служащих Правительства США или любую часть общества
с целью формирования, принятия или изменения внутренней или вне‑
шней политики США.
По сведениям американского издания The Hiel сейчас в американ‑
ском реестре иностранных агентов три медиа‑организации: две компа‑
нии, ретранслирующие японский общественный телеканал NHK и пе‑
редачи южнокорейской Korean Broadcasting Sustem, а также китайская
China Daily — газета и новостной сайт. В списке нет даже британской
общественной вещательной корпорации би‑би‑си, ни средств массо‑
вой информации других стран. Такой небольшой объем информации
реестра может объясняться тем, что в самом законе содержится мас‑
са исключений, возможно, часть потенциальных субъектов подпадают
‑
1
Николаева Д. Малый бизнес растет малыми темпами // Коммерсантъ. 2017.
8 ноября.
126
6.2. Правовая основа деятельности и формирования реестра, регистра
под то или иное исключение1. В реестре как бы происходит слияние
«жанров» содержания актов правотворчества и правоприменительных
на основе информационной составляющей. Реестр, регистр — это ин‑
формационный инструмент сближения правотворчества и правоприме‑
нения на основе их информационной природы. Такое взаимодействие
может быть оценено с помощью юридических характеристик, которые
не сводятся только к основанию их формирования.
Между правом и информацией устанавливается определенный ба‑
ланс взаимоотношений, где наблюдаются прямые связи, но они не все‑
гда являются таковыми. В определенные временные периоды некоторые
связи являются прямыми (тесными): нормативные предписания закона,
конкретизация его положений органом исполнительной власти и записи
реестра, регистра. В другое время связи непрямые (слабые): на первый
план выдвигается информация реестра, которая во многом определяет
правовое регулирование.
Регистр, реестр формируется из информационных характеристик
правоприменительных актов, к примеру, земельные кадастры субъектов
Российской Федерации. Они составляются на основе решений местно‑
го органа государственной или муниципальной власти по выделению
юридическим и физическим лицам строго определенного участка зем‑
ли. Параметры, отличительные черты и адрес таких участков заносятся
в кадастр, который представляет собой один из видов реестров: пользо‑
вания, владения и собственников земли.
6.2. Правовая основа деятельности
и формирования реестра, регистра
Главной чертой правовой характеристики государственного реестра
является основание его формирования. Таковым всегда выступает норма‑
тивный правовой акт: часто федеральные законы, реже акт подзаконный.
Основание формирования государственного реестра, регистра законом
предполагает конкретизацию норм федерального закона предписаниями
подзаконных актов. Такое законодательное основание можно рассматри‑
вать в качестве правового статуса реестра, регистра, а также деятельности
соответствующих служб по его обеспечению. В этом случае достигается
главная цель ведения реестров, регистров — содействие отечественным
потребителям в получении достоверной и необходимой информации.
1
Холмогорова В., Химшиашвили П., Ли И. Агентурный обмен // РБК. 2017. 10 ноября.
127
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
С определенной вероятностью может меняться правовое основание
реестра, то есть законы или иной нормативный правовой акт, во испол‑
нение которого действует реестр и которое придает ему государственное
значение. В нормы действующего акта могут вноситься изменения и до‑
полнения, в связи с чем изменяется и информационная наполняемость
реестра. Так, Федеральный закон о некоммерческих организациях —
иностранных агентах позволяет включать в реестр значительное число
НКО, так как понятие «политическая деятельность» очень широкое, его
толкование во многом произвольное и требует законодательного уточ‑
нения. К таковым, как правило, относятся частные вузы, они подчас
имеют статус НКО, многие сотрудничают с зарубежными партнерами,
имеют международные программы и есть риск быть внесенными в ре‑
естр «иностранных агентов»1.
Предписания, являющиеся основанием деятельности реестра, реги‑
стра, могут носить достаточно общий характер. Практика взаимодей‑
ствия правовых норм (основание деятельности и данных реестра, реги‑
стра) пока ещё не отработана, особенно в тех случаях, когда требуется
конкретизация посредством ведомственных предписаний и местного са‑
моуправления. Подчас отсутствие четких связей между предписаниями
приводит к тому, что происходят «нестыковки» между нормами закона
(основанием) реестра, подзаконными предписаниями его конкретиза‑
ции, муниципальными установлениями и данными реестра.
Так, в Бурятии, Московской и Нижегородской областях ряд школ
и детских садов попали в реестр мест для отбывания осужденными на‑
казания в виде обязательных или исправительных работ. Включение ор‑
ганизации в реестр означает, что местные власти могут направить туда
осужденного для отбывания назначенного ему наказания, например,
в должности дворника или подсобного рабочего.
Согласно ст. 25 и 39 УИК РФ, лицо отбывает наказание в виде испра
вительных работ или обязательных работ на том месте, где он трудит‑
ся. Безработные осужденные направляются на рабочие места, перечень
которых определяют органы местного самоуправления по согласова‑
нию с уголовно‑исполнительными инспекциями (обязательно в рай‑
оне места жительства осужденного). Местные власти могут направить
осужденного и в образовательное учреждение. Необходимым связую‑
щим звеном в этой череде предписаний разных уровней является пред‑
варительное получение согласия региональной Комиссии по делам
1
Галимова Н. Иностранные агенты попадут под сокращение // РБК. 2016. 21 ноября.
‑
128
6.2. Правовая основа деятельности и формирования реестра, регистра
несовершеннолетних, которое подчас игнорируют представители госу‑
дарственных и местных органов власти, а потому готовятся изменения
в законодательство, которые на федеральном уровне запретят включение
в реестр мест отбывания наказания детские учреждения — школы и дет‑
ские сады1. Таким образом меняется содержание реестра путем измене‑
ния норм правового основания и соответственно его записей.
Примером лавирования в выборе основания ведения реестра, реги‑
стра можно рассматривать деятельность Комитета государственных ини‑
циатив (КГИ) по подготовке изменения, которое выводит деятельность
частных вузов, имеющих государственную аккредитацию и лицензию
на образовательную деятельность, из‑под действия закона об НКО —
иностранных агентах. Имеются и иные предложения, которые сократят
список НКО — иностранных агентов.
Среди предполагаемых изменений и те, которые предусматривают,
что прежде чем НКО будет включено Министерством юстиции РФ в ре
естр иностранных агентов, его деятельность в интересах иностранного
заказчика должен доказать суд2.
Федеральный закон об НКО — иностранных агентах был принят
12 января 1996 г., как следствие появился специальный реестр НКО —
иностранных агентов, который ведет Министерство юстиции РФ. Его
регулирование позволяет включить в реестр значительное число НКО.
В 2015 г. Президентом РФ было дано поручение конкретизировать по‑
нятие «политическая деятельность». Проект готовила рабочая группа,
в состав которой входили представители различных государственных
органов, активное участие принимало и Министерство юстиции РФ.
Проект предусматривал норму, позволяющую вывести из‑под действия
закона благотворительные организации. В результате изменения тек‑
ста Федерального закона изменилось и информационное содержание
реестра.
К правовой характеристике реестра следует добавить, что занесение
в государственный реестр возможно как на основании нормативного пра‑
вового акта, так и конкретных решений правоприменения. Так, например,
занесение в реестр «дебоширов» (пассажиров, нарушающих правила по‑
ведения на борту самолета). Для облегчения формирования реестра вно‑
сятся изменения в Федеральный закон (Воздушный кодекс РФ), по кото‑
рому воздушная перевозка будет ограничена для таких лиц. Формировать
‑
1
Макеева А. Звонок для отбывающих // Коммерсантъ. 2018. 26 января.
2
Галимова Н. Иностранные агенты попадут под сокращение // РБК. 2016. 21 ноября.
129
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
списки для внесения их в реестр компании будут самостоятельно. Еди‑
ный реестр помещается на сайте Росавиации и обязателен для примене‑
ния всеми авиакомпаниями — независимо от того, куда они совершают
полеты — по территории России или за ее пределами. Упрощение по‑
рядка внесения в госреестр без «посредничества» судебного акта оспа‑
ривается рядом общественных организаций. Их доводы сводятся к тому,
что самостоятельное право формировать «черные списки» для внесения
в реестр может привести к тому, что авиакомпании станут злоупотреб‑
лять, полагаясь только на решения экипажа1. Мировая практика свиде‑
тельствует, что в ряде стран формируются «черные списки пассажиров»:
в США, Канаде, Китае, Индии и т. д. Однако их практика свидетельству‑
ет, что внесение в подобные списки, как правило, не предполагает су‑
дебных усмотрений по поводу отдельных пассажиров. Так, в США чер‑
ный список пассажиров был создан после терактов 11 сентября 2001 г.
Он формируется подразделением ФБР и первоначально был направлен
против террористической угрозы, но в него могут быть включены также
и авиадебоширы. В 2007 г. в Канаде начала действовать программа по за‑
щите пассажиров, согласно которой появился «список неустановленных
лиц». Программа находится в ведении Министерства транспорта и об‑
щественной безопасности Канады. Черный список начали составлять
еще в 2002 г., но до 2007 г. использовали американскую версию2.
Проблемы внесения записей в реестр соответствующим субъектом
также относятся к его правовой характеристике. Обычно правовым ак‑
том, регулирующим деятельность того или иного реестра, регистра, ука‑
зывается субъект, вносящий в него новые записи и контролирующий
имеющиеся сведения. Этот субъект владеет всей полнотой информа‑
ции, которая определяет сферу реестра. Например, Министерство юсти‑
ции РФ ведет реестр муниципальных нормативных актов и регулирует
их виды (уставы). Отбор информации о таких актах ведут сами муници‑
пальные образования.
Правовым основанием ведения регистра муниципальных норматив‑
ных актов является ФЗ от 06.10.2003 № 131‑ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ред.
ФЗ от 08.11.2007 № 260‑ФЗ, ст. 43.1.
1
Макеева А. Госдума проголосовала в черные списки авиапассажиров // Коммер‑
сантъ. 2017. 29 декабря.
2
Федотова Е. В каких странах существуют черные списки авиапассажиров // Ком‑
мерсантъ. 2017. 29 сентября.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]