Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
1.2. Источники и виды правовой информации
Собрания РФ и подпишет Президент РФ, с дальнейшей публикацией
в официальном источнике информации, а также имея в виду, что нор‑
мы конституционного закона выше по силе ФЗ «О парламентском кон‑
троле». Дополнения были внесены в регламенты Государственной Думы
и Правительства.
Регламент Государственной Думы был дополнен предписанием
(ст. 125 Регламента), согласно которому, если вопрос касается предоставле‑
ния гражданам мер социальной поддержки или иных расходов федерального бюджета
и бюджетов государственных внебюджетных фондов и требует принятия нормативных
правовых актов Правительства, то Совет Государственной Думы назначает его третье
чтение только после получения из Правительства РФ подробной информации, содер‑
жащей изложение основных нормативных предписаний и сроки принятия указанных
нормативных правовых актов.
Предписание Регламента правительства зеркально отображает уста‑
новление Регламента Государственной Думы.
Если принятый и подписанный Президентом РФ закон начинает дей‑
ствовать не со дня опубликования, а через определенное время, то в этом
случае принятым постановлением в третьем чтении Государственная
Дума устанавливает период, в течение которого Правительство должно
внести в Федеральное Собрание РФ информацию о готовности соответ‑
ствующих подзаконных актов1. Таким образом «проекты нормативных
правовых актов» были заменены иным правовым документом, представ‑
ленным обобщенным понятием «правовой информацией».
В обыденной жизни это можно проиллюстрировать так: подчас
от объективной достоверной информации можно уйти с помощью куль‑
турного оповещения.
Важными свойствами правовой информации принято считать объек‑
тивность и достоверность сведений, в ней сосредоточенных. Объектив‑
ными признаются сведения, существующие вне нашего сознания и не‑
зависимо от него, лишенные предвзятости и беспристрастные.
Достоверными считаются сведения, не вызывающие сомнений, имею‑
щие подлинный характер. К подтверждению достоверности, скажем,
правовой информации, направлена инициатива депутата Законодатель‑
ного Собрания Ленинградской области о приглашении в понятые по ад‑
министративным делам только граждан, физических лиц, предоставив‑
ших паспортные данные. Наличие паспортных данных поможет избежать
1
Исаев А. Парламентский контроль за реализацией законов // Российская газе‑
та. 2016. 28 декабря.
21
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
появления в протоколах недостоверной или подложной информации1.
Так, недостоверными были признаны сведения, содержащиеся в подписных листах
на выборах 2016 г. в поддержку партии «Великое отечество». Поддержка осуществ‑
лялась представителями Российской ассоциации незрячих студентов и специалистов
(РАНСиС). В качестве подписей инвалиды использовали факсимиле, а дату простав‑
ляли иные лица. Изберкомы посчитали информацию недостоверной. Тот же вывод со‑
держался в решении Верховного Суда РФ2.
Объективность и достоверность юридической информации обеспе‑
чивается ее государственно‑правовым характером и особого объясне‑
ния не требует.
Помимо указанных свойств граждане, общество обращают серьезное
внимание и на другие свойства, которым должна отвечать правовая ин‑
формация: это последовательность и понятливость.
Последовательность информации — свойство информации быть логи‑
чески обоснованной, закономерно вытекающей из ранее представлен‑
ных данных. Таково определение понятия «информации» из источника
международного права.
Информация — конечный продукт, являющийся результатом аналитического
процесса обработки, дешифрования и интерпретации данных дистанцион‑
ного зондирования из космоса в сочетании с данными и сведениями, полу‑
ченными из других источников (ст. 1 Конвенции о передаче и использова‑
нии данных дистанционного зондирования Земли из космоса)3.
3
В отличие от приведенного определения характеристика «информа‑
ции» в российском законодательстве не отличается подобной последо‑
вательностью.
Информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы
их представления (ст. 2 ФЗ «Об информации, информационных техноло‑
гиях и защите информации»).
1
Горелик А. Заксобрание Ленобласти предлагает ужесточить прием граждан в по‑
нятые // Парламентская газета. 2017. 1 февраля.
2
Пушкарская А. В Конституционном Суде вступились за незрячих избирате‑
лей // Коммерсант. 2017. 13 марта.
3
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР
с иностранными государствами. 1981. Вып. XXXV. С. 435–438.
22
1.2. Источники и виды правовой информации
Законодательством Российской Федерации могут быть установлены
виды информации в зависимости от ее содержания или обладателя (ст. 2,5
Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149‑ФЗ «Об информации, ин‑
формационных технологиях и о защите информации»).
Последовательностью обладает большинство правоприменительных
актов, в обязательном порядке ей подчинены все судебные решения.
Что касается такого свойства, как понятливость, предполагающего
быстрое и легкое усваивание правового материала, то оно обеспечива‑
ется такими чертами законотворчества, как ясность и простота изложе‑
ния, четкость формулировок правовых предписаний, деление правового
материала на статьи, пункты, части и т. д.
Еще одним важным свойством, которым должна обладать правовая
информация, является ее доступность. Вопрос доступности норматив‑
ных правовых актов отражен в ст. 15 Конституции РФ и конституциях
республик, входящих в ее состав, а также в уставах субъектов федерации
и законах субъектов, содержащих вопросы официального опубликова‑
ния нормативных правовых актов.
Однако существует информация по актам законодательства, которая
не грифована, но не публикуется, в определенных случаях не публикуются от‑
дельные структурные единицы, к примеру, приложения. Такое регулирование
не является доступным для субъектов применения. При этом следует заме‑
тить, что именно неопубликованные акты не входят в информационные бан‑
ки данных компьютерных систем по законодательству. И такую информацию
можно получить только по рассылке, игнорируя электронные технологии.
В отношении правоприменительных актов, в особенности актов су‑
дебной практики природа доступности осложняется персонифициро‑
ванным характером сведений, содержащихся в них. Доступность ин‑
формации о собственности недвижимого имущества — земли, строений
и прочего — обеспечивается с помощью такого информационного ин‑
струмента, как, например, госреестры (госрегистры)1.
Общим понятием сфер информации и права может стать словосочета‑
ние «открытые данные», которое характеризует ничем не ограниченную
доступность правовой информации из компьютерных баз, пригодных
для автоматизированного использования. Такая ситуация предполагает
не только получение определенной правовой информации по запросам,
но и получение ее идентичных копий, наполняющих государственные
информационные системы.
1
См. подробнее: Глава 4.
23
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
Открытость правовой информации перекликается с такими понятия‑
ми права, как «официальное опубликование», «источники официального
опубликования», «оглашение судебного решения, приговора» и прочие.
В то же время «открытые данные» — это характеристика, которая исполь‑
зуется для формирования сайтов, порталов государственных органов, где
помещается правовая информация. Например, портал открытых данных
г. Москвы. Открытость правовой информации не снижается, а растет.
В июне 2013 г. В. В. Путин подписал хартию G8 по открытым данным,
имеющую приложение с перечнем ключевых направлений и high value
(высокоценных) для общества баз данных, которые Российская Федера‑
ция должна раскрывать1.
Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что открытость правовой инфор‑
мации обеспечивается не только за счет средств права, но и электронных
технологий, играющих в процессе получения правовых данных не по‑
следнюю роль.
Продолжая анализ свойств правовой информации, необходимо от‑
метить, что информация о нормативном правовом материале должна
передавать текст все‑таки в полном объеме, так как при реферировании
и извлечениях происходит потеря ее части. Другим важным свойством
нормативного правового материала является его постоянное обновление,
то есть потребители этой информации должны получать ее в актуальном
состоянии. «Актуальное состояние» — это то понятие, которое характе‑
ризует именно информацию. В отличие от информационного аспекта,
в правовой сфере, когда речь идет об учете изменений в нормативном
правовом материале, употребляется термин «контрольное состояние» за‑
конодательства. В правовой информатике эти понятия часто смешивают.
Как правило, государственные органы различных ветвей власти ру‑
ководствуются официальной информацией о законодательстве и прак‑
тике его применения. Отдельные виды правовой информации, в отличие
от официальной правовой информации, исходят не от государственных
органов, а имеют своими источниками данные о праве и сопряженные
с правом явления, содержащиеся в различных материалах, исходящих
от граждан, других физических лиц, корпораций, общественных объ‑
единений и т. д. К таковым можно причислить данные юридических наук,
которые имеют неофициальный характер. В основном она содержит‑
ся в юридической литературе — монографиях, учебниках, брошюрах,
1
Бегтин И. Почему не получится закрыть данные госорганов // РБК. 2016. 31 ав‑
густа.
24
1.2. Источники и виды правовой информации
сборниках, журналах, статьях и сообщениях, а также научно‑популярной
литературе. В качестве иных источников можно назвать книги детектив‑
ного жанра и киноленты с юридическим содержанием, доклады, спра‑
вочники, мониторинги общественных организаций. Каковы возможно‑
сти оценки этого вида правовой информации? Существует относительно
простой способ отличия «надежных» источников от «ненадежных»: пуб‑
ликации в рецензируемых научных правовых журналах. «Надежными»
можно считать те, которые отражают распространенные в современный
период мнения наиболее авторитетных ученых и практиков, те, которые
публикуются в таких научных журналах, как «Российское право», «Госу‑
дарство и право», «Российское правосудие», «Российская юстиция» и др.
Научная публикация в рецензируемом журнале — это одна из единиц инфор‑
мации, которая обладает большей степенью надежности, чем любой дру‑
гой источник.
Определение «рецензируемый» предполагает, что статью рецензиро‑
вали, оценивали специалисты данной или смежной отраслей. Еще боль‑
шую степень аналитичности можно наблюдать в информации, пред‑
ставляющей систематический обзор, которая обобщает многие другие
научные публикации.
Изложенная классификация правовой информации в достаточной
степени условна. Ее характеристика базируется лишь на основных видах
правовой информации; ее деление проведено только по таким основа‑
ниям, как источники и объекты информации. Однако все перечислен‑
ные виды правовой информации могут быть подвергнуты дополнитель‑
ной классификации, где основанием деления могут выступить сведения,
относящиеся к предмету права, к государствам, которые их формируют
и принимают, а также глобальный характер правовой информации, в том
числе и ее отнесение к международному праву.
Предмет рассмотрения настоящего пособия — официальная правовая
информация о законодательстве и его применении. Наличие в его на‑
именовании курса понятия «аналитическая информация» в правотвор‑
честве и правоприменении предполагает разбор и исследование право‑
вой информации в ее составных частях (элементах). Отметим, что все
рассматриваемые виды правовой информации носят аналитический
характер. Для создания нормативного правового акта и любого вида
25
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
правоприменительного проводится большая аналитическая подготов‑
ка, которая требует от авторов законопроекта или судьи (судей) профес‑
сиональных знаний, исследования реальных фактов и умения применять
нормы закона к установленным фактам.
Отметим, что официальная правовая информация и ее виды чрезвы‑
чайно многочисленны и разнообразны, но в данном случае исследова‑
нию подлежит не вообще информация о праве, а только в области пра‑
вотворчества и правоприменения.
В подзаконных актах содержатся определения «информации», кон‑
кретизирующие данное понятие в определенной сфере, отрасли за‑
конодательства. Так, в Федеральных правилах (стандартах) аудитор‑
ской деятельности, утвержденных постановлением Правительства РФ
от 23 сентября 2002 г. № 696, сказано: «Информация представляет собой све‑
дения, ставшие известными аудитору в ходе аудита финансовой (бухгалтерской) от‑
четности, которые, по мнению аудитора, являются одновременно важными для руко‑
водства и представителей собственника аудируемого лица при осуществлении ими
контроля за подготовкой достоверной финансовой (бухгалтерской) отчетности ауди‑
руемого лица и раскрытием информации о ней».
Информация включает только
те вопросы, которые привлекли внимание аудитора в результате аудита.
Аудитор не обязан в ходе аудита разрабатывать процедуры, специально
направленные на поиск информации, имеющей значение для управле‑
ния аудируемым лицом1.
Информация (в банковской, финансовой сфере) — сведения (сообщенные
данные), связанные с проведением резидентами и нерезидентами валютных операций,
а также с открытием и ведением счетов независимо от формы их представления (п. 3
Правил по обеспечению взаимодействия не являющихся уполномоченными банками
профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов
как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации, утв.
Постановлением Правительства РФ 11 сентября 2006 г. № 560).
Понятие информации фигурирует в документах, которые являются
основой формирования целой серии нормативного материала в отдель‑
ных областях знаний:
«Информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их пред‑
ставления (Концепция развития телерадиовещания в Российской Федерации на 2008–
2015 годы, одобренная распоряжением Правительства РФ от 29 ноября 2007 г.
№ 1700‑р, введение (СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6221).
В международных докумен‑
тах по‑иному раскрывается термин «информация».
1
СЗ РФ. 2005. № 17. Ст. 1562.
26
1.3. Информационно-правовые неопределенности в правотворческой практике
и способы их преодоления
В них акцент делается на аналитическую составляющую, которой
предшествуют сбор и обработка разрозненных данных. Подобное рас‑
крытие этого термина является содержательным воспроизведением на‑
учной дефиниции этого феномена. Многоаспектность информации под‑
черкивает изложение ст. 25 Конвенции о ядерной безопасности:
настоящей статьи информация включает, в частности: сведения личного характера;
i) информацию, охраняемую правилами интеллектуальной собственности или требова‑
ниями промышленной и коммерческой конфиденциальности; ii) информацию, имею‑
щую отношение к национальной безопасности или к физической защите ядерных ма‑
териалов или ядерных установок».
«Для целей
Многоаспектность этого понятия в обыденном сознании подтвер‑
ждается тем, что любую информацию, влияющую на жизнь граждан, они
пытаются регулировать с помощью норм ФЗ «Об информации, инфор‑
мационных технологиях и защите информации». Так, депутаты Волго‑
градской областной думы предлагают внести в него изменения, допол‑
няющие ст. 10.2 запретительными предписаниями на распространение
«материалов, пропагандирующих наркотические средства, психотропные
вещества или их прекурсоры — растения, содержащие наркотические
средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их части,
содержащие наркотические средства или психотропные вещества либо
их прекурсоры, новые потенциально опасные психоактивные вещества,
культивирование наркосодержащих растений.».
В пояснительной записке к законопроекту, внесенному в Государ‑
ственную Думу, сказано, что отсутствие прямого запрета мешает привле‑
кать блогеров к административной ответственности по ст. 6.13 КоАП РФ,
которая предусматривает для граждан штраф в размере 40–50 тыс. рублей1.
1.3. Информационно-правовые неопределенности
в правотворческой практике и способы их преодоления
Стало уже трафаретным известное выражение: «Кто владеет информа‑
цией, тот владеет миром». Однако в повседневной жизни информацией,
в том числе и правовой, потребители обладают не всегда. Еще чаще, ко‑
гда в имеющейся информации наличествуют пробелы, что подчас свой‑
ственно правовой информации, например, отсутствие соответствующей
правовой нормы или информации об источнике официального опубли‑
кования или о принятии её в новой редакции и т. п.
1
Белокопытова В. Блогеров предлагают штрафовать за картинки с коноплей // Из‑
вестия. 2016. 14 марта.
27
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
Познание «неопределенности» в сфере правовой информации поднялось
до такого значения, что заслуживает самостоятельного серьезного рас‑
смотрения. В самом общем виде неопределенность — это отсутствие
или недостаток определения или информации о чем‑либо. Формы не‑
определенности можно рассматривать в любой сфере человеческой дея‑
тельности. Проявления ее можно изучать в любой конкретной среде,
в том числе и в юридической, с которой переплетены общественные от‑
ношения. В каком‑то смысле неопределенность — это неотъемлемая ха‑
рактеристика условий, в которых протекает любая, в том числе и юриди‑
ческая деятельность. Каждому виду правовой деятельности свойственны
свои формы неопределенности.
Проблема неопределенности в том, что процесс принятия решений
в таких условиях часто имеет срочный неотложный характер, а требуе‑
мые действия сопряжены с риском. Возникающие проблемы и риски,
которые они провоцируют, бывают явными и неявными. Это определя‑
ется поступающей информацией. При наличии явных проблем данные
имеют более определенный характер. Положение усугубляется невоз‑
можностью однозначного познания объекта при сложившихся условиях.
Анализируя специфику неопределенностей, возникающих в право‑
творческой практике России, следует отметить, что это многофакторное
явление. Когда количество взаимовлияющих факторов велико, возника‑
ет сильная непредсказуемость, которая сопровождает неопределенность.
Информационно‑правовые неопределенности неизбежны, поскольку
порождаются внутренними потребностями правовой системы в модер‑
низации, а также развитием компьютерных технологий и их взаимодей‑
ствием с правовой средой. И только попытки поиска причин, связанных
с их системным пониманием, могут подсказать возможности решения
проблем, порожденных неопределенностями. В то же время анализ прак
тики правотворчества может подсказать, в каких случаях неопределенно‑
сти не желательны в общественно‑правовой среде и какими средствами,
с помощью какого инструментария их можно и необходимо устранять.
Законодатель не может предвидеть абсолютно все возможные ситуа‑
ции, которые необходимо урегулировать, закрепить нормами права. Он
во многом исходит из практики правоприменения и осуществляет регу‑
лирование, исходя из имеющейся официальной правовой информации.
При этом всегда будет существовать риск неполного регулирования,
то есть информационно‑правовой неопределенности всегда сопутствует
риск. Риск характеризуется возможностью прогнозировать наступление
‑
28
1.3. Информационно-правовые неопределенности в правотворческой практике
и способы их преодоления
тех или иных последствий. В его содержание заложено столкновение объ‑
ективно существующих рискованных действий с их субъективной оцен‑
кой. Взаимоотношение рисков и неопределенностей сводится к тому,
что неопределенность не может быть измерена, в то время как риск — это
измеряемая величина, количественная мера, которая вызывается вероят‑
ностью наступления того или иного результата. В то же время риск ин‑
формационно‑правовой неопределенности в том, что неопределенность
содержания тех или иных правовых норм вызывает риск разных групп
правоприменителей руководствоваться юридическими предписаниями
иногда противоположного содержания.
Как правило, информационно‑правовая неопределенность преодоле‑
вается с помощью правовых инструментов, в то время как, скажем, по‑
литическая неопределенность проявляется как невозможность прогно‑
зирования решений правовых вопросов. Таковыми, например, являются
кризисные ситуации, являющиеся источниками исторического познания
неопределенностей, в том числе и в информационно‑правовой сфере.
в мае 1993 г. неопределенность возникла по поводу статуса органов законодательной
власти Еврейской автономной области, которая согласно ст. 71 Конституции РСФСР
входила в состав Хабаровского края. Наряду с этой нормой продолжал действовать За‑
кон РСФСР о вхождении Еврейской автономной области в состав Хабаровского края.
При этом положения Федеративного договора и изменения, внесенные в Конституцию
1978 г., позволяли считать Еврейскую автономную область самостоятельным полноцен‑
ным субъектом в составе Российской Федерации. Положение усугублялось тем, что в со‑
ветское время правового оформления границ между Хабаровским краем и Еврейской
автономной областью не существовало. Отсутствовала и иная информация, в пределах
каких территорий создавалась Еврейская автономная область.
Вопрос о статусе был связан с правоприменением. На территории Хабаровского
края пригодными для сельскохозяйственного производства были всего два района, ко‑
торые находились в Еврейской автономной области. И хозяйства автономной области
резко повысили цены на сельхозпродукцию, учитывая ее себестоимость и дефицит про‑
довольственных товаров в крае. Хабаровский городской совет решил отрегулировать
цены согласно жизненному уровню населения в административном порядке. Однако
возникли проблемы ввиду якобы самостоятельности органов государственной власти
Еврейской автономной области и независимости ее от хабаровских властей. Налицо,
казалось бы, типичная темпоральная коллизия. Приняты новые федеральные нормы,
а ранее действовавший закон РСФСР еще не был отменен.
Так,
С позиций временной дистанции можно было усмотреть, что пра‑
вовая неопределенность кризисных периодов отличается тем, что она
29
Глава 1. Правовая информация и её виды. Возможности копьютеризации
правовой информации
затрагивает всю систему государственной власти, а не только правовое
регулирование. Многослойность, иерархичность правового регулиро‑
вания, выражающаяся в большом количество связей, тоже сказывает‑
ся на определенности регулирования. Необходимые реформы, которые
«снимали» различия правового регулирования, заранее подготовлены
не были, а потому решение подобной неопределенности сопровожда‑
лось значительными рисками. Анализ информационно‑правовых не‑
определенностей в правотворческой практике кризисного этапа — это
выявление наиболее типичных вариантов их проявления, которые дают
возможность сделать важные выводы и разработать инструменты пре‑
одоления подобных неопределенностей. Описанная ситуация с неопре‑
деленностью правовых норм стала предметом разбирательства Комите‑
та по делам субъектов Российской Федерации и Юридического отдела
Верховного Совета РФ. Решение, изложенное в письме за подписью
Председателя соответствующего комитета, гласило, что Еврейская авто‑
номная область является самостоятельным субъектом федерации, одна‑
ко разделение структур органов государственной власти регионального
уровня — Хабаровского края и Еврейской автономной области в составе
России еще полностью не произошло. Это структуры органов прокура‑
туры, судов, в том числе арбитражных. Что отражало такое объяснение
возникшей неопределенности в регулировании? Оно говорило о времен‑
ном характере неопределенности в кризисную эпоху, так как уже в де‑
кабре того же года была принята действующая Конституция РФ, нормы
которой закрепили состав, статус, а вместе с ними и границы территорий
субъектов. Неопределенность статуса отдельного субъекта федеративных
отношений в правовой системе сочеталась (сопровождалась) со страте‑
гией политики, определенностью политической составляющей, при ко‑
торой вся деятельность автономной области реализовывалась ее актами,
на основе федеральных предписаний, а не нормами областного совета
народных депутатов Хабаровского края. Таким образом с помощью по‑
литической определенности данного временного периода удалось пре‑
одолеть указанную неопределенность. Считая время одним из элементов
ориентации, можно предположить, что в кризисный период политиче‑
ская составляющая всегда имеет принципиальное значение для решения
неопределенности, в том числе и информационно‑правовой.
Информационно-правовая неопределенность — это не исключительное,
а вполне системное явление, которое следует объяснять, опираясь на изуче‑
ние процессов, проходящих в самой государственной системе, в частности,
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]