Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
6.2. Правовая основа деятельности и формирования реестра, регистра
Юридическая характеристика реестра, регистра — описание отличительных
качеств, черт, свойств этой информационной структуры, имеющих значе‑
ние для права.
Как правило, государственный реестр создается на основе норм феде‑
рального закона, иногда указа Президента РФ. Однако для его функцио‑
нирования в целом ряде случаев этого недостаточно. Так, нормы Указа
Президента РФ о наделении федеральной службы судебных приставов
(ФССП) полномочиями по надзору за коллекторами требует дальней‑
шей конкретизации, чтобы начать работу с ними и составить их реестр.
Для этого необходим еще и конкретизирующий акт Правительства РФ.
В Указе Президента РФ закреплено наделение Министерства юсти‑
ции РФ полномочиями по регулированию деятельности коллекторов
(юридических лиц, основной деятельностью которых является возврат
просроченной задолженности). По факту этим занимается Федеральная
служба судебных приставов (ФССП), то есть имеет полномочия по над‑
зору и ведению реестра. Предписания Указа от 15 декабря 2016 г. № 670
«О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации
от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Россий‑
ской Федерации» свидетельствуют, что незарегистрированные в реестре
коллекторы заниматься взысканием долгов не могут. Однако, как ока‑
залось, Федеральная служба судебных приставов не наделена соответ‑
ствующими полномочиями, а потому необходимо конкретизирующее
постановление Правительства Российской Федерации, которое их пре‑
доставит службе1. Помимо этого ФССП еще должна разработать целый
ряд нормативных правовых актов, а уже затем создать реестр и включить
туда участников рынка. Создание госреестра, регистра связано с приня‑
тием целого пакета актов вышестоящих государственных органов с соот‑
ветствующей компетенцией, и актами самого регулятора, то есть в дан‑
ном случае ФССП. Думается, что формирование реестров, регистров
в отдельных случаях даст квалифицированное понимание, связанное
с пересмотром предметов деятельности органов исполнительной власти,
их полномочий и ответственности.
Юридическая характеристика государственных реестров, регистров
может проявляться и в объединении информационных данных на осно‑
ве понятий федерального и регионального законодательства. Понятие
1
Полякова Ю. Новый год начнется без коллекторов // Коммерсантъ. 2016. 15 декабря.
131
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
«недобросовестного участника»1 объединяет целую группу реестров:
недобросовестных участников аукционов на право пользования участ‑
ками недр; закупки товаров и услуг для государственных и муниципаль‑
ных нужд; продажу земельных участков; продажу прав на аренду лесных
земель. В реестр недобросовестных участников аукционов по продаже
земельных участков занесено уже 235 юридических и физических лиц2.
Нахождение в подобных реестрах юридически не является препят‑
ствием для предпринимательской деятельности, однако в целом мо‑
жет служить сдерживающим фактором многих последующих действий,
что объясняется наличием в реестрах данных о наименовании компании,
ее ИНН и месте регистрации, а также об учредителях (участниках), чле‑
нах коллегиальных исполнительных органов и прочих данных.
Следует обратить внимание на отдельные недоработки по формиро‑
ванию информации для реестров, которая должна обладать полнотой
и достоверностью. Так, концепция государственного регулирования про‑
мышленной безопасности предоставляет Гостехнадзору право вносить ин‑
формацию по промышленным объектам в государственный реестр и ат‑
тестовывать экспертов в этой области. При этом он в настоящее время
утратил право утверждения экспертных заключений, важного инструмен‑
та безопасности промышленных объектов. Как отмечают эксперты, про‑
ведение экспертиз промышленной безопасности является одной из наи‑
более непрозрачных процедур Ростехнадзора, мало того, упоминается
факт, свидетельствующий, что несколько месяцев аттестация проводилась
на осно вании акта, юридическая сила которого была не легитимна. Речь
идет о приказе Ростехнадзора от 15 октября 2015 г. № 410 «Об установле‑
нии ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиоча‑
стотного спектра по разрешениям на использование радиочастот или ра‑
диочастотных каналов, выданным до 15 ноября 2011 года», на тот момент
не зарегистрированном в Министерстве юстиции РФ (зарегистрирован
в Министерстве юстиции 11 ноября 2015 г. № 39666), что подтверждается
проверкой Генеральной Прокуратуры РФ3. Поэтому вопросы составления
информации для реестра, регистра должны тщательно прорабатываться
и юридически должным образом регламентироваться.
1
Нечестный, непорядочный (в отношении человека, его поступков). В отноше‑
нии работ — выполнение ненадлежащего качества, плохо, небрежно, без достаточ‑
ного усердия.
2
В дурной компании // Российская газета. 2016. 28 декабря.
3
Окунь С., Сапожков О. Промбезопасность провалилась на экзамене // Коммер‑
сантъ. 2016. 17 марта.
132
6.3. Достоверность информации, помещенной в реестр, регистр
6.3. Достоверность информации,
помещенной в реестр, регистр
Одним из качественных признаков такого инструмента, как реестр,
регистр является достоверность информации, содержащейся в нем. Так,
например, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129‑ФЗ «О госу‑
дарственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри‑
нимателей» закреплено, что реестры юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей представляют собой федеральные информационные
ресурсы. На его основе ведется экономическая, социальная и правоохра‑
нительная деятельность субъектов в стране: поскольку юридические лица
находятся в основной зоне риска, а связующим звеном между ними вы‑
ступают физические лица, которые ими владеют и управляют, или адрес,
по которому с ними можно связаться. Если же информация о них недо‑
стоверная, то она может использоваться в противозаконной деятельности.
Концепция закона о регистрации 2001 г. об исключительно заявитель‑
ном характере регистрации, рассчитанная на добросовестность заявите
лей, не способствовала достоверности реестров. В 2013 г. Гражданский
кодекс ввел презумпцию достоверности сведений реестра и ответствен‑
ность налоговых органов за включение в реестр недостоверных данных,
но инструментов для ее проверки при этом не было. Поэтому был принят
Федеральный закон от 30 марта 2013 г. № 67‑ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обес‑
печения достоверности сведений, представляемых при государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»,
направленный на обеспечение достоверности сведений, представленных
при госрегистрации. Закон позволил существенно продвинуться в деле
повышения достоверности реестра юридических лиц, так как устраня‑
ет многие недостатки и пробелы законов, позволяющие злоупотреблять
процедурами регистрации1. Кроме того, комплексный характер закона
дал возможность внести изменения в закон о государственной регистра‑
ции, а также в законодательство о нотариате, обществах с ограниченной
ответственностью, Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об администра‑
тивных правонарушениях.
Нормы закона урегулировали порядок проверки налоговыми орга‑
нами достоверности сведений для выявления фальсификации на стадии
‑
1
Голова И. Конфликт без тяжбы // Российская бизнес‑газета. 2015. 28 апреля.
133
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
регистрации, оператору — ФНС — предоставлено право самостоятельно
вносить в ЕГРЮЛ запись о недостоверности содержащихся в нем сведе‑
ний, если основания для этого будут выявлены уже после регистрации.
Нельзя будет использовать ликвидацию и для уклонения от уплаты на‑
логов, то есть предпринята системная юридическая защита реестра с це‑
лью повышения достоверности ЕГРЮЛ.
Достоверность сведений в конкретной сфере отнюдь не означает,
что они в неизменном виде будут перенесены реестр, регистр той же на‑
правленности: меры по совершенствованию достоверности публичных
реестров и проверки вносимых в них данных, а также своевременное
выявление — необходимое условие использования такого реестра. Ре‑
естр, как информационный инструмент, может менять формы (а пото‑
му и сведения) ранее действовавших, утвержденных документов. На ос‑
новании норм приказа Министерства юстиции от 30 июня 2017 г. № 118
«Об утверждении форм записей актов гражданского состояния» изме‑
няются формы документов для ЗАГСов. В новые бланки вносятся, на‑
пример, реквизиты удостоверений личности родителей, чтобы полно‑
стью идентифицировать граждан. В России никогда не было единого
ресурса, где были бы аккумулированы все сведения о гражданах: во главу
ресурса ставится лицо и все относящиеся к нему связи. Они предусма‑
тривают родственные, основанные на актах гражданского состояния,
налоговой системой, правоохранительной системой и т. д. Формирова‑
ние федерального реестра, в который предполагается включить базовые
сведения о гражданах (ФИО, дата и место рождения) и другие сведения
(ИНН, СНИЛС, номер паспорта и водительского удостоверения), регла‑
ментирует Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 219‑ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об актах гражданского состояния»,
согласно которому электронные документы ЗАГСа признаются равно‑
значными бумажным. Работа по переводу в электронную форму бумаж‑
ных актов гражданского состояния должна завершиться в конце 2019 г.
Однако процесс затягивается. Оператором создания и эксплуатации си‑
стемы будет Федеральная налоговая служба (ФНС).
Содержание данных реестра накладывает отпечаток на форму его запи‑
сей. Так, Министерство юстиции в установленные сроки не разработало
единый формат для перевода информации с бумажных документов в элек‑
тронные. Уже оцифрованные разноформатные данные не могут быть све‑
дены в единую электронную базу. Есть предложение о передаче полно‑
мочий по определению этих требований Министерству финансов РФ,
134
6.3. Достоверность информации, помещенной в реестр, регистр
а также изменении сроков даты введения единого реестра. Должна была
заработать единая база сведений о населении Российской Федерации
к 2025 г.1 Основой такого ресурса станут данные информационных баз
ЗАГСов. И хотя единого банка данных ЗАГСов по стране нет, предпола‑
гается что информация такого рода будет представляться регионами са‑
мостоятельно, начиная с 1926 г. В некоторых из них архивы оцифрованы,
начиная с 1918 г. Помимо информации, предоставляемой ЗАГСами, в ре‑
естр будут вноситься и другие материалы из государственных досье: о су‑
димости, о службе в вооруженных силах, наличии водительского удосто‑
верения и прочее. Пользователями создаваемого единого реестра в первую
очередь будут сотрудники государственных органов, скажем, налоговое
ведомство и его подразделения, а также службы нотариата. Последним
данные реестра важны для обеспечения стабильности и законности гра‑
жданского оборота, так как в число сведений, необходимых для соверше‑
ния нотариальных действий, входят именно данные по актам граждан‑
ского состояния, которые сосредоточены в архивах ЗАГСов2.
Можно представить, что ведение новых реестров, регистров в других
областях деятельности может привести к изменению ранее привычных
форм их заполнения.
Важным моментом организации структурных частей реестра о населе‑
нии следует считать разработку механизма учета браков с иностранцами,
процедур разводов, рождения детей и других сведений актов гражданского
состояния, совершенных за пределами Российской Федерации. Помимо
загсов эти сведения предположительно будут поступать из консульских
учреждений, где сосредотачивается подобная информация. Эти данные
будут аккумулированы в едином электронном реестре загса, который ста‑
нет вести налоговая служба, на основании решения Правительства РФ3.
Российские загсы или консульские учреждения за границей будут
обязаны принимать у граждан Российской Федерации «документы,
выданные компетентными органами иностранных государств», после
чего в 2‑дневный срок вносить данные в единый электронный реестр
загса (наряду с цифровыми копиями реестра, регистра свидетельств).
1
Мануйлова А., Гришина Т. ЗАГСам не подошла форма // Коммерсантъ. 2017.
20 июня.
2
Куликов В. Загс всезнающий // Российская газета. 2017. 12 июля; Воронов А. Чу‑
жие свадьбы признает российский ЗАГС // Коммерсантъ. 2017. 11 сентября.
3
См.: Концепцию формирования и ведения единого федерального информаци‑
онного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации, утв. рас‑
поряжением Правительства РФ 4 июля 2017 г. № 1418‑р.
135
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
Служащих загсов и дипломатов обяжут проверять, есть ли в получен‑
ных документах «обязательные реквизиты (номер, дата, подпись, штамп,
печать)», а также «подчистки, приписки, зачеркнутые слова». Сведения
о таковых предписано вносить в реестр. Гражданину откажут в приеме до‑
кументов с неразборчивыми сведениями или составленными не на себя
или не на своего ребенка1. Следует учитывать, что те же свидетельства
о рождении в каждом государстве имеют разную форму, а потому разо‑
браться сотрудникам, ведущим реестр, будет не просто.
В свою очередь, процессы цифровизации администрирования пред‑
полагают интеграцию информационных массивов. Так, намечается фор‑
мирование информационной базы с помощью Федеральной налоговой
службы и внебюджетных фондов и создание на их основе федерального
регистра сведений о населении. Другим примером подобного интегри‑
рования данных может служить формирование реестра голосования,
в частности, в Интернете. Оно предполагает создание единого реестра
избирателей в масштабе страны. Уже есть определенные страны, где та‑
кой процесс практикуется2.
Данные реестров, регистров, а также их интеграция станут необ‑
ходимы при выполнении намеченных Министерством финансов РФ
бюджетно‑фискальных планов на 2018–2020 гг. Это основные направ‑
ления бюджетной, налоговой и таможенной политики. Такой вид акта
составлен впервые, ранее все указанные компоненты представлялись
по отдельности. ЕГАИС маркировка распространится на другие това‑
ры, а пользователей офшоров выявит электронный обмен налоговой
информацией3.
6.4. Виды реестров, регистров правовой информации
Вопросы правовой характеристики реестра, регистра не исчерпы‑
ваются приведенными материалами. Наряду с федеральными реестра‑
ми, регистрами таким информационным инструментом пользуются
и регионы Российской Федерации, создавая «национальные регистры»
в отдельных сферах деятельности. Так, в Татарстане в связи с внедре‑
нием NYS — метода для типирования доноров костного мозга был
1
Воронов А. Чужие свадьбы признает российский ЗАГС // Коммерсантъ. 2017.
11 сентября.
2
Трифонова Е. Выборы 2021 года попадут в электронные сети // Независимая га‑
зета. 2016. 17 ноября.
3
Вислогузов В. Все направления ведут в Минфин // Коммерсантъ. 2017. 11 июля.
136
6.4. Виды реестров, регистров правовой информации
сформирован Национальный регистр доноров костного мозга имени
Васи Перевощикова.
Национальный регистр в Российской Федерации образуют 14 регио‑
нальных локальных регистров. Самые крупные: Кировский регистр Рос‑
сийского научно‑производственного центра «Росплазма» — 32,4 тыс. по‑
тенциальных доноров, Петербургский регистр НИИ детской онкологии,
гематологии и трансплантологии имени Р. М. Горбачевой — 16,4 тыс.,
Челябинский регистр областной станции переливания крови — 4,3 тыс.
доноров. Всего в Национальном регистре сегодня 71 тыс. доноров.
Основная причина создания такого рода регистра — острая нуждае‑
мость регионов в помощи, оказываемой населению провинциальных
городов, чтобы потенциальным донорам было удобно оказывать такую
услугу — «центр должен быть под рукой»1.
Наряду с национальным региональным регистром в России создает‑
ся единый Федеральный регистр доноров костного мозга. Его главным
оператором выступает медико‑биологическое агентство Российской Фе‑
дерации (ФМБА). Задачи, стоящие перед ФМБА, те же, что объявлены
субъектами Национального регистра, то есть формируется параллельная
структура. По словам руководителя ФМБА: «Мы не собираемся сопер‑
ничать с операторами уже существующих баз, ведь чем больше найдено
доноров костного мозга, тем больше людей можно спасти»2.
Каково будет такое взаимодействие и является ли наличие двух реги‑
стров доноров костного мозга плодотворным, покажет время и практи‑
ка деятельности3. Пока же наличие двух реестров одинакового профиля
скорее всего говорит о формировании регистров по территориальному
принципу в масштабе федеральном и региональном.
На основе правовой информации, содержащейся в перечнях, реги‑
страх, реестрах, формируются информационные базы, банки данных,
которые предполагают компьютерное обеспечение. В качестве примера
можно назвать реестр отечественного программного обеспечения, пра‑
вительственный перечень общественно‑полезных услуг, Единый госу
дарственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) и другие.
Так, Правительству РФ было предложено составить список лиц
с ментальными нарушениями. Он будет представлять собой единый
‑
1
Амбиндер Л. Стартует Казань // Коммерсантъ. 2017. 7 июля.
2
Нодельман В. Регистр доноров костного мозга помог спасти жизни 84 чело‑
век // Известия. 2017. 8 июня.
3
Там же.
137
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
реестр лиц, страдающих психическими расстройствами. Такая ини
циатива была подготовлена и внесена в Правительство РФ ООО «На‑
циональный фармацевтический реестр» (НФР). Правительство пору‑
чило Министерству здравоохранения дать заключение на высказанное
предложение. Разработчики ссылаются на тот факт, что реестр и пред‑
ставленные в нем данные позволят сделать базу данных об историях
болезней доступной, упростив комплекс выдачи медицинских справок
и заключений, например, для получения водительских прав, приобре‑
тения охотничьих ружей и т. п.
Предложения по формированию регистров, реестров многочислен‑
ны. На протяжении небольшого отрезка времени с 2015 г. наблюдается
подготовка целого ряда реестров, регистров как эффективного инстру‑
мента правоприменительной практики. В их числе появление портала
с информацией реестра благотворительных фондов. Решение об этом
было принято по итогам прошедшего в г. Уфе международного форума
«Диалог женщин. Благотворительность без границ». Принято считать,
что если на данном ресурсе есть сведения о фонде, то они открытые,
прозрачные и достоверные. Запись в реестр необходима для того, чтобы
организации, занимающиеся благотворительностью, могли подтвердить
свое право на получение субсидий в течение двух и более лет, как это
положено организациям с социально значимым видом деятельности.
В реестр попадут только проверенные Министерством юстиции РФ
организации1.
Оперируя юридическими понятиями, можно считать, что информа‑
ция, помещенная в государственном реестре, имеет правовой характер.
Действие государственных реестров осуществляется, как правило,
на основании норм федеральных законов. Подчас нормы законов со‑
здают основы осуществления какого‑либо вида деятельности в стране,
например, добровольческой. Подобный характер, предполагается, будет
иметь и реестр оздоровительных учреждений для детей. Помимо значе‑
ния этого информационно‑правового инструмента реестр в названном
случае направлен на социальное признание такого вида деятельности.
В то же время, по мнению Министерства экономического развития,
в стране в должной мере не обеспечивается развитие инновационных,
научно‑технических и промышленных сфер. Для совершенствования
режима управления интеллектуальной собственностью предлагается
‑
1
Надюк М. Благотворительные фонды занесут в единый реестр // Известия. 2016.
22 ноября.
138
6.4. Виды реестров, регистров правовой информации
объединение функций Минэкономразвития России, Минобрнауки Рос‑
сии, Минкультуры России и Роспатента в области интеллектуальной
собственности. Планируется наделение Роспатента рядом функций
по формированию государственной политики и нормативно‑правово‑
му регулированию: контролю и надзору по интеллектуальной собствен
ности, предоставлению государственных услуг по регистрации объектов
интеллектуальной собственности1.
Во исполнение указанных задач сформирован реестр отечественного
программного обеспечения, куда уже включено 4000 программных про‑
дуктов отечественных разработчиков, получающих приоритет при го‑
сударственных закупках2. Он ведется с 1 января 2016 г. Министерством
связи, цифрового развития и массовых комуникаций Российской Фе‑
дерации.
Однако действующий реестр не является раз и навсегда сформиро‑
ванным. Разработчиками программного обеспечения ставится вопрос его
совершенствовании. Предлагается законопроект о поддержке свободно‑
го программного обеспечения, но не его единственное существование.
В текст вводятся два новых понятия: открытое и закрытое программное
обеспечение. Закон не содержит запрета госорганам и госучреждениям
закупать закрытое программное обеспечение (то есть иностранного про‑
исхождения), а рекомендует, по возможности, выбрать открытое про‑
граммное обеспечение, то есть отечественное3.
Причиной изменений в порядке государственных закупок софта
стали, по мнению ряда экспертов, многочисленные случаи разрыва
между ведущими западными компаниями и российскими партнера‑
ми по многочисленным проектам. Один из таких инцидентов поста‑
вил под угрозу работу сайта государственных закупок, действовавшего
на закрытой иностранной платформе. Ассоциация разработчиков про‑
граммных продуктов (АРПП) «Отечественный софт» выступает с кри‑
тикой законопроектов о приоритете свободного программного обес‑
печения. Отрицательные отзывы поступили и от других ассоциаций
компьютерных технологий4.
‑
1
Звеков В. Из Роспатента вырастят суперведомство // Известия. 2016. 25 ноября.
2
Шадрина Т. Обогнать, не догоняя // Российская газета. 2018. 4 марта.
3
Воронина Ю. Софт выбирает свободу // Российская газета. 2016. 24 ноября (спец‑
выпуск).
4
Воронина Ю. Софт выбирает свободу; Коломыченко М. Импортозамещение по‑
стучалось в Windows // Коммерсантъ. 2016. 7 декабря.
139
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
Разработчики выступают за «свободную модель», которая не опреде‑
ляет страну происхождения софта, она предполагает участие в разработке
программистов и компаний любых стран. Производитель и правообла‑
датель в этом случае определяет сам, какую модель программного обес‑
печения он считает эффективной, исходя из коммерческих интересов
и приоритетной модели. Ведение реестра отечественного программно‑
го обеспечения помогает активно реализовывать политику импортоза‑
мещения программного обеспечения и поддержки коммерциализации
продуктов. Таким образом, ведение реестра программного обеспечения
существенно усложняется при принятии предложенного законопроекта,
формируя разделение разработчиков.
К правовой характеристике госреестров можно отнести их помощь
в формировании государством институтов гражданского общества, на‑
пример, таких как НКО, некоммерческие организации исполнителями
общественно‑полезных услуг. Они оказывают помощь в трудоустройстве
и содействии социальной адаптации беженцев и вынужденных пересе‑
ленцев и входят в правительственный перечень общественно‑полезных
услуг. НКО может иметь статус исполнителя общественно‑полезных
услуг, согласно ФЗ от 3 июля 2016 г. № 287‑ФЗ в части установления
статуса некоммерческой организации — исполнителя общественно по‑
лезных услуг, вступившему в силу 1 января 2017 г., который дает воз‑
можность получать дополнительные льготы, преференции, субсидии
из бюджетов разных уровней1.
Содержание информации, помещаемой в реестре, определяется ис‑
ходя из перечня услуг, регулируемых Правительством РФ по двадцати
направлениям. Имеются в виду услуги по оказанию содействия в тру‑
доустройстве несовершеннолетних, социальной адаптации безработ‑
ных, а также услуги по оказанию социальной помощи беженцам и выну‑
жденным переселенцам. Такое положение вещей предполагает включить
в реестр НКО исполнителей общественно‑полезных услуг и националь‑
но‑культурных автономий, если в их уставе обозначены услуги из пра‑
вительственного перечня. Предполагается учитывать, что основным
предметом деятельности национально‑культурных автономий явля‑
ются образование, культура и наука. Для осуществления деятельности
по правительственному перечню им потребуется наличие специалистов,
1
О необходимости дополнительной поддержки некоммерческого сектора в со‑
циальной сфере говорил в послании Федеральному Собранию 2015 г. Президент РФ
В. В. Путин.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]