Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
4.1. Правоприменение и информационные источники его обеспечения
которые, скажем, убирали все цифры, имеющиеся в судебном акте.
И хотя часть информации все‑таки остается непубличной (например,
адреса участников процесса), все остальные необходимые сведения бу‑
дут присутствовать: не будут публиковаться данные об изнасилованиях,
об ограничении дееспособности физических лиц и признании их недее‑
способным, о принудительной госпитализации осужденных лиц в пси‑
хиатрические лечебные учреждения и т. п.
Информационные фонды, в которых аккумулируются правопри‑
менительные документы, ведут регистрационный учет, на основе ко‑
торого информация на бумажных носителях оцифровывается. В отли‑
чие от нормативных правовых актов правоприменительные документы
не нуждаются в контрольных отметках. Они, как правило, хранятся
в первозданном виде.
Для правоприменения важное значение имеет формирование боль‑
ших массивов на основе Интернета. В некоторых ведомствах обсуждается
идея применения технологий блокчейн с введением информационных
ресурсов. Идея формирования этих технологий в деятельности органов
исполнительной власти предполагает необходимость обладания новы‑
ми, иными схемами работы с правоприменительными актами. Внедрение
новых технологий в работу государственных служб невозможно без ци‑
фровизации, которая поможет устранить ряд барьеров. Например, сейчас
рассматриваются предложения о переводе трудовых договоров в элек‑
тронный вид и замене трудовых книжек реестром информации и другие.
Для повышения качества услуг необходимо создание центра
компетенций по работе с большими данными при помощи конкретных
проектов для органов исполнительной власти. Изменение законодатель‑
ства это лишь первоначальная мера по внедрению технологии блокчейн.
В след за этим начнутся изменения в судебном процессе, в договорных
отношениях.
В будущем предполагается перейти к алгоритмизации большинства
работ, что позволит заменить существующую часть труда государствен‑
ных служащих на применение искусственного интеллекта. Для этого не‑
обходимо представлять деятельность органов государственного управле‑
ния в виде постановочных задач для компьютеризации.
Во‑первых, сформировать на основе нормативно‑правового материа‑
ла перечень реестров услуг по «жизненным ситуациям»: например, когда
рождается ребенок, граждане могут, подав одно заявление, реализовать
сразу все предусмотренные законом права.
91
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
Во‑вторых, отказаться от юридически значимых результатов госуслуг
в бумажном варианте, то есть в соответствующем реестре должна про‑
ставляться юридически значимая запись. Она становится доступной
в единой системе обмена информацией и на ней основываются другие
органы управления при оказании услуг соответствующего профиля.
В‑третьих, необходимо перевести административные регламенты
в техносхемы, которые смогут фиксировать алгоритм оказания опреде‑
ленной услуги, и доформировать федеральный реестр государственных
услуг для работы с этими техносхемами1.
В отличие от информационных баз с нормативным правовым мате‑
риалом, где содержится информация об опубликованных актах (их извле‑
чениях), информационные массивы правоприменительной информации
хоть и носят официальный характер, но, как правило, нигде не публику‑
ются в первозданном виде. Как правило, из‑за ее конфиденциальности.
Фонды правоприменительных актов в разной степени обладают до‑
статочной степенью полноты и достоверностью. Примерами таких хра‑
нилищ информации могут быть фонды отделов кадров, скажем, приказы
по кадровому обеспечению. Информацию правоприменительных актов
гораздо легче переводить в цифровую форму. В этом случае используются
все правила компьютерного обеспечения, что и для любого вида инфор‑
мации. Исключением является информация, содержащая решения суда,
в котором не приводятся полные данные конкретного лица. Разумеется,
в кадровой службе любого государственного органа или учреждения, и,
скажем, в военкоматах, судах бумажные фонды с информацией всегда
являются первичными. При сдаче в архив информации на бумажных но‑
сителях архивируется и его компьютерный массив.
Информационные технологии по оцифровке правоприменительных
актов постоянно совершенствуются. Так, тема поиска и описания раз‑
личной информации по задолженностям, образовавшимся или не вы‑
полненным у невнимательно следящих за своей кредитной историей
граждан и компаний, выходит на новый технологический и организа
ционный уровень.
Электронное взаимодействие отвечает современному уровню взаи‑
моотношений участников внешнеэкономической деятельности и бан‑
ков. Электронные запросы удовлетворяются за минуты, тогда как дру‑
гие традиционные технологии занимают несколько часов. При этом
‑
1
Григорьева И. Чиновникам поможет искусственный интелект // Известия. 2017.
16 июня.
92
4.1. Правоприменение и информационные источники его обеспечения
предприниматели не пострадают и будет меньше ошибок при подго‑
товке экономически значимых решений, которые сложно изменять по‑
сле их принятия, например, планируется, что Федеральная таможенная
служба (ФТС) сможет взыскивать долги и пени с помощью информа‑
ции по таможенным платежам предпринимателей прямо с их банков‑
ских счетов, осуществляя информационное взаимодействие с банками
в электронном виде1.
Информационные массивы (информационные базы) правопримени‑
тельных актов, скажем, решений судов образуют сеть, в которую входят
также и решения Верховного Суда РФ. База решений Верховного Суда
включена в объединенную поисковую систему «Правосудие» bsr.sud.rf.
Сеть составляет несколько сайтов с базами решений судов общей юрис‑
дикции. Как правило, они помещают сведения, опубликованные на офи‑
циальных сайтах судов, что свидетельствует о достоверности представ‑
ленной информации.
И все‑таки основным компьютерным источником является база дан‑
ных ГАС «Правосудие», она сформирована судебными структурами и но‑
сит официальный характер. В свое время (2008 г.) именно Верховный
Суд РФ был инициатором принятия федерального закона, который ввел
обязательную публикацию судебных решений в электронных средствах
информации. Объединенный банк данных судебных решений включает
судебные решения арбитражного производства.
Работа сети основана на объединении в одном каталоге решений ни‑
жестоящих судов и документальной базы Верховного Суда. Найти реше‑
ния Верховного Суда можно и на его официальном сайте, но в инфор‑
мационной базе ГАС «Правосудие» это технологически сделать проще.
Недавно Судебный департамент при Верховном Суде обеспечил новую
программу поиска по судебным решениям. Поисковыми средствами
являются ключевые слова, которыми выступают фамилии участников
дела, прокурора, адвоката, подсудимого. Разработчиком системы стал
Информационно‑аналитический центр поддержки ГАС «Правосудие».
Ранее технология поиска и выдачи была ориентирована только на по‑
иск данных по заранее определенным полям — атрибутам: карточкам
дел и судебным актам — так называемый атрибутивный поиск. При этом
1
Николаев Я. Заложит банк // Российская газета. 2016. 23 марта. Законопроект
по этому вопросу внесен в Государственную Думу: предлагается дополнить ФЗ «О та‑
моженном регулировании» предписаниями, предусматривающими информационное
взаимодействие с банками в электронном виде.
93
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
возможности полнотекстового поиска данных не было, чтобы найти
определенное дело, надо было знать номер его карточки. Это затрудняло
поиск. К тому же было совершенно невозможно собрать широкие дан‑
ные и проанализировать тенденции, например, как складывается прак‑
тика по делам об изнасиловании или кражах, а поискать, не мелькало ли
в приговорах определенное лицо, и вовсе было невозможно. Публика‑
ция судебных актов и простота доступа к ним сделали возможным от‑
крытое правосудие1.
Важно отметить, что данные правоприменительной практики в сфе‑
ре экономических преступлений являются одной из составляющих ин‑
формационного обеспечения формирования стратегии национальной
безопасности России (2015 г.).
Данные правоприменения являются фундаментом судебной статисти‑
ки. Так, в кризисном 2015 г. число экономических преступлений, выяв‑
ленных правоохранительными органами, увеличилось на 4,3 % (со 107,3
тыс. до 112,4 тыс.). При этом доля тяжких и особо тяжких деяний пре‑
высила две трети.
Удельный вес экономических преступлений в общем числе заре‑
гистрированных остается небольшим — менее 5 %. Размер материаль‑
ного ущерба от экономических преступлений (по оконченным делам)
тем не менее внушителен — 271,4 млрд рублей (в 2014–194,5 млрд).
Из этой суммы почти 50 млрд руб. пришлось на налоговые преступле‑
ния (39,6 млрд в 2014 г.)
Общий показатель экономических преступлений впервые после фи‑
нансового кризиса снизился, но незначительно — до 36 % по сравнению
с 37 % в 2014 г. Снижение уровня таких преступлений отмечено в США
(с 41 до 37 %), Восточной Европе (с 39 до 33 %), Азиатско‑Тихоокеанском
регионе (с 32 до 30 %) и в Латинской Америке (с 35 до 28 %). Уровень эко‑
номических преступлений вырос в Африке (с 50 до 57 %), Западной Ев‑
ропе (с 21 до 25 %). Несмотря на снижение, финансовая стоимость каж‑
дого отдельного преступления увеличивается. Значительный уровень
киберпреступности отмечен в секторе финансовых услуг (52 % против
45 % в 2014 г.), а также в коммунальной сфере (44 %), химической про‑
мышленности (34 %), страховании (29 %) и госсекторе (29 %). Великобри‑
тания, США, Италия, Франция, Канада и Австралия говорят, что самой
большой угрозой для них станет киберпреступность2.
1
Куликов В. Приговор в лучшем виде // Российская газета. 2015. 16 ноября.
2
Сухоренко А. Н. Экономика под угрозой // Независимая газета. 2016. 23 марта.
94
4.1. Правоприменение и информационные источники его обеспечения
По мнению международного эксперта Э. Гордона, видимое снижение
лишь маскирует все возрастающую сложность экономических преступле‑
ний, обусловленную распространением киберпреступлений и давлени‑
ем со стороны регулирующих органов, при росте убытков, понесенных
в результате каждого преступления.
Еще одним примером компьютеризации правоприменительных ак‑
тов можно считать ЕГИССО. Правовым основанием начала работ стали
нормы вступившего в силу 1 января 2016 г. Федерального закона, меняю‑
щего порядок предоставления социальных льгот. Создание такой ком‑
пьютерной системы даёт возможность проверять социальные выплаты
граждан. Сейчас в системе социального обеспечения из‑за отсутствия
единой, интегрированной между субъектами федерации и органами ис‑
полнительной власти информационной базы невозможно установить,
кому и какие услуги предоставляются. Практика, когда «предприимчи‑
вые граждане» получают пенсионные выплаты сразу в двух регионах —
по месту жительства и по месту прописки возможна.
Кроме того, ЕГИССО должна способствовать переводу социальных
выплат на принцип нуждаемости, то есть граждане с доходами опреде‑
ленного уровня не должны получать социальные выплаты и льготы. Тео‑
ретически принцип нуждаемости кажется справедливым, но применять
его почти невозможно без постоянного контроля всех легальных и не‑
формальных доходов каждого гражданина. Установить реальную ну‑
ждаемость в социальных выплатах очень сложно. Граждане, например,
с ограниченными возможностями, могут подрабатывать репетиторством,
мелким ремонтом и т. п. При этом установить действительную нуждае‑
мость бывает достаточно трудно. Разумеется, работа ЕГИССО обеспе‑
чивается только документальной информацией правоприменительного
характера. Если документально не будет подтверждения принадлежно‑
сти лица к социально незащищенным категориям, то система будет вы‑
давать недостоверные сведения.
Документальная аналитическая информация правоприменительного
характера чрезвычайно разнообразна. Особое место в правоприменении
принадлежит судебным решениям. Как считают правотворцы, «в идеале
каждое судебное решение и уголовное правосудие в целом должны объ
единять нацию, скреплять социальную структуру, умиротворять»1. А по‑
тому сведения, данные правоприменения нередко подлежат опублико‑
ванию, например, судебные решения по арбитражным спорам.
1
Соколов М. Равноправие против истины // РБК. 2015. 3 сентября.
‑
95
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
В скором времени в России начнет работать электронное правосудие
в полном объеме, на это новшество указывают последние готовящиеся
и вступившие в силу правовые нововведения.
ГАС «Правосудие» охватывает около 3000 объектов автоматизации
(судов, управлений судебного департамента, органов судейского сооб‑
щества), распространена во всех субъектах Российской Федерации и яв‑
ляется одной из крупнейших информационных систем нашей страны.
Вместе с тем не хватает средств на развитие информационных технологий
в мировых судах. В то же время в Верховном Суде признают, что создан‑
ная в целях достижения доступности правосудия мировая юстиция явля‑
ется необходимым элементом судебной системы. И это означает, что ре‑
шения мировых судей должны быть в единой базе судебных решений1.
Единый банк данных интернет‑портала ГАС «Правосудие» — это более
10 млн дел, любое из которых можно быстро найти с помощью контекст‑
ного или атрибутивного поиска. Расширенная система поиска, когда мож‑
но найти нужное решение по фамилии или ключевым словам, появилась
сравнительно недавно и пока работает в тестовом режиме. Вы просто вво‑
дите ключевые слова в запрос, после чего на экран выводятся результаты2.
Все тексты судебных актов, которые публикуются в система ГАС «Пра‑
восудие», прошли процесс деперсонификации, и фамилии и имена осу‑
жденных отсутствуют. Главное в этом вопросе то, чтобы для определенных
в законе участников разбирательства была возможность сохранения кон‑
фиденциальности данных, относящихся к частной жизни, составляющих
личную, семейную тайну. Определить четкие критерии такого обезличи‑
вания не всегда возможно. Так, из отдельных судебных решений удаляют
марки коньяка, сигарет, автомобилей, суммы штрафов и прочее3.
Однако существует информация правоприменения, которая всегда
подлежит официальному опубликованию — это решения Конституци‑
онного Суда РФ. Решения Конституционного Суда официально публи‑
куются в «Российской газете», Собрании законодательства Российской
Федерации и Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации.
В Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации публикует‑
ся также и определенная часть решений конституционных судов, функ‑
ционирующих в ряде субъектов Российской Федерации. Между сведе‑
ниями, которые публикуются в названных источниках, наблюдаются
1
Куликов В. Мантия главнее // Российская газета. 2017. 21 марта.
2
Бычкова А., Куликов В. Суды накинут сеть // Российская газета. 2017. 6 апреля.
3
Там же.
96
4.2. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных
актов. Учет индивидуальных предписаний
количественные и качественные несовпадения. Они выражаются в пол‑
ноте информации, которую представляют те или иные издания. Так,
в Собрании законодательства Российской Федерации в разделе пятом
публикуются, как правило, только постановления Конституционно‑
го Суда РФ, очень редко публикуются определения Конституционно‑
го Суда. Такое распределение полномочий в сфере опубликования, ко‑
гда судебные решения публикуются вместе с актами законодательства,
как бы свидетельствует, пусть и косвенно, о правотворческой роли Кон‑
ституционного Суда РФ, хотя по существу орган таким и не является:
«не без осно вания Конституционный Суд (как, впрочем, и другие кон‑
ституционные суды) называют «негативным законодателем»1, учитывая
близость его правоположений к правотворческим предписаниям.
4.2. Распоряжения как форма нормативных
правовых и правоприменительных актов.
Учет индивидуальных предписаний
Специального рассмотрения требует вопрос о разграничении отдельных
видов правовой информации, которые не всегда можно охарактеризовать
как нормативно‑правовые или правоприменительные. Информацион‑
ный подход к анализируемой правовой материи позволяет в определен‑
ной мере осуществлять объективное рассмотрение такой формы юри‑
дического акта, как «распоряжение», и способствует опровержению
распространенного в юридической литературе и нашедшего место в Фе‑
деральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2‑ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» мнения о том, что распоря‑
жения правительства (совета министров) и информация, содержащаяся
в них, не носят нормативного характера.
Отечественное законодательство состоит из большого числа предпи‑
саний, анализ которых, как правило, сводится к выявлению их юридиче‑
ской силы, учитывая иерархическое построение системы правового ре‑
гулирования. Основную нагрузку в ней несут предписания, обладающие
признаками нормативности. Эти признаки в 60‑е гг. прошлого века были
теоретически обоснованы А. В. Мицкевичем и представлены в ряде на‑
учных статей и монографии «Акты высших органов Советского государ‑
ства»2. Он выделил три признака: неконкретность адресата, возможность
1
Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения.
1992–1996. М., 1997. С. 5.
2
Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967.
97
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
неоднократного применения и действие предписания независимо от его
исполнения. Под нормативно‑правовым предписанием А. В. Мицкевич
понимал «логически завершенное положение прямо сформулированное
в тексте государственного органа и содержащее для других лиц, органи‑
заций решение государственной власти…»1.
Эти теоретические позиции юридическая практика использует уже
более 40 лет, они помогают в отграничении нормативных правовых пред‑
писаний от ненормативных, то есть правоприменительных. Элементы
нормативности закреплены в официальных документах, таких как по‑
становление Государственной Думы Федерального Собрания РФ и п. 9
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации2.
Однако среди предписаний системы законодательства, как в про‑
шлом, так и в настоящем, не все предписания соответствуют описанным
признакам. Существуют предписания, имеющие индивидуальный харак-
тер. Этот момент отмечал и сам автор, профессионально понимавший
природу нормотворчества. Таковы предписания о создании казенных
предприятий, государственных организаций, учреждений, например,
«Создать Всесоюзный научно‑исследовательский институт советско‑
го законодательства (ВНИИСЗ) при Министерстве юстиции СССР»,
или об утверждении инструкций, положений, приложений, перечней
и т. д. К ним же относятся и различные порученческие установления
об издании нормативных правовых актов, а также о проведении отдель‑
ных юридических действий, например, «подписать соглашение с Прави‑
тельством Республики Таджикистан о взаимных поставках…».
Каков характер этих положений? Следует полагать, что если они ис‑
ходят от государственных органов, располагающих соответствующими
полномочиями, то они, как правило, в обязательном случае имеют право‑
вой характер, но носят ли они нормативный, если отсутствуют основные
признаки нормативности, неперсонифицированности и неоднократно‑
сти применения? Представляется (и на практике такие предписания все‑
гда подлежат нормативному учету), что такие предписания нормативны
вследствие того, что они обладают таким признаком, как действие пред‑
писания независимо от исполнения. Кроме того, на практике предписа‑
ние принято считать нормативным, так как на его основе принимаются
1
Там же. С. 34.
2
Постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. № 781‑IIГД «Об об‑
ращении в Конституционный Суд Российской Федерации»; Постановление Пленума
Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел
об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
98
4.2. Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных
актов. Учет индивидуальных предписаний
другие более конкретные положения, определяющие структуру органи‑
зации (в данном случае ВНИИСЗ), штатную численность, заработную
плату персонала и другие. Например, издание Председателем Прави‑
тельства РФ распоряжения, которое предусматривало с 2014 по 2016 гг.
поэтапное повышение заработной платы судьям на 30 % от оклада в це‑
лях реализации программы «О статусе судей в Российской Федерации»1.
В этом распоряжении в наличии все признаки нормативности: неперсо‑
нифицированность адресата; возможность неоднократного применения
и действие независимо от исполнения. На учет в фондах нормативный
акт взят еще и потому, что он принят на основании федерального зако‑
на, повышающего оклады судьям.
Предписание остается в системе законодательства как основание фор‑
мирования всех иных конкретных положений. В другом примере — пред‑
писание о подписании соглашения является основанием для принятия
актов о поставках оборудования, привлечении специалистов и регули‑
рования других вопросов, связанных с передачей надлежащих объектов.
Подобные предписания индивидуального характера ранее находи‑
ли закрепление в распоряжениях Совета Министров СССР и РСФСР,
имеются они и в системе законодательства Российской Федерации. Ра‑
ботники, осуществляющие учет законодательства, считали, что индиви‑
дуальные предписания выполняют связующую роль между типичными
нормативными предписаниями и индивидуальными. В любом случае
они несут важную информационную нагрузку.
Рассмотрение предписаний индивидуального характера и их значе‑
ние в системе нормативных правовых установлений дает повод затронуть
вопрос о нормативном характере распоряжений правительства и опро‑
вергнуть распространенное в советской юридической литературе и на‑
шедшее место в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» мне‑
ние о том, что распоряжения правительства (совета министров) не носят
нормативного характера.
В прежние времена возникновение этого мифа во многом объяснялось
отсутствием опубликования официальных текстов в условиях администра‑
тивной системы. В распоряжениях, как правило, регламентировались важ‑
нейшие вопросы, связанные с экономикой, созданием новых промышлен‑
ных предприятий, шахт, научных институтов, центров и т. п. Отсутствие
в распоряжениях одного из основных признаков нормативного правового
акта — неконкретность адресата (субъект был персонифицирован) давало
1
Куликов В. Доплата за мантию // Российская газета. 2014. 28 декабря.
99
Глава 4. Правоприменение и информационные источники его обеспечения.
Распоряжения как форма нормативных правовых и правоприменительных актов
этому определению основания. В то же время в отдельных из них присут‑
ствовали другие признаки нормативности: возможность неоднократного
применения и действия предписания независимо от исполнения. К ним,
как нам представляется из многолетней практики учета законодательства,
можно добавить и еще один — возможность дальнейшей конкретизации,
то есть на основе данного положения могут приниматься нормативные
установления в актах равной или низшей юридической силы.
В защиту того, что предписания распоряжений носили нормативный
характер, можно указать, что незначительная часть их текстов публико‑
валась в собраниях действующего законодательства (СССР и РСФСР),
имеющих гриф «для служебного пользования». Вряд ли ненормативные
акты могли быть причислены к действующему законодательству.
Сам законодатель той поры неоднозначно регламентировал и трак‑
товал этот вопрос. Так, в Конституции СССР (ст. 133) и РСФСР (ст. 127)
постановления и распоряжения упоминаются как акты одинаковой юри‑
дической силы, и нет разграничения их по нормативности содержания.
В политико‑правовом комментарии Конституции СССР говорится,
что она, как и ранее действовавшая, не определяет различий между поста‑
новлениями и распоряжениями Совета Министров СССР1. Ошибочность
момента конкретизации данного установления, на наш взгляд, в зако‑
не «О Совете Министров СССР», предусматривавшем в ст. 31, что ре‑
шения, носящие нормативный характер или имеющее важное народно‑
хозяйственное значение, издаются в форме постановлений, а решения
по определенным и текущим вопросам — в форме распоряжения. Заметим,
что в отношении распоряжений речь идет не об отрицании нормативности
как таковой, а перечисляются вопросы, регулирование которых оформ‑
ляется распоряжением. Разница в оформлении заключается еще и в том,
что постановления подписывались Председателем и управляющим делами
Совета Министров СССР, а распоряжения — только Председателем Совета
Министров СССР (или его первым заместителем). Тем самым как бы обо‑
значалась оперативность действий в отношении текущих вопросов. К этим
чертам следует добавить и отсутствие заголовков в распоряжениях тех лет
как акта оперативной деятельности правительства.
Подобного разграничения в отношении подписи должностного лица
нет в действующем Федеральном конституционном законе: постановле‑
ния и распоряжения подписываются одним лицом (п. 5 ст. 23), тем самым
как бы признается равенство форм актов по их юридической природе.
1
Конституция СССР. Политико‑правовой комментарий. М., 1982. С. 337.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]