Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
6.4. Виды реестров, регистров правовой информации
образовательных программ по трудоустройству и социальной адаптации
беженцев и вынужденных переселенцев.
В настоящее время по данным Министерства юстиции в России заре‑
гистрировано около 230 тысяч НКО. По сведениям Федерального агент‑
ства по делам национальностей национально‑культурных автономий на‑
считывается 16001. Реестр НКО исполнителей общественно‑полезных
услуг будет количественно и качественно расширяться и дополняться
на основе новых правовых предписаний.
Информация, содержащаяся в действующих государственных рее
страх, может быть перенесена в другой реестр, который будет содержать
более конкретные, однотипные, а подчас более точные сведения.
Так, например, будет составлен отдельный реестр ломбардов, кото‑
рые ранее учитывались в Едином государственном реестре юридических
лиц. Причиной такой перегруппировки стал тот факт, что в результате
из 8 тысяч ломбардов, по оценкам экспертов, около половины прекра‑
тили свою деятельность, а треть ушла в тень2.
Центральный банк решил ввести отдельный реестр по ломбардам,
который даст возможность усилить контроль за их деятельностью,
определив их более точное число. Проект федерального закона вне‑
сен в Государственную Думу. Правовое регулирование основано на том,
что ломбарды приобретают правоспособность с момента регистрации
юридического лица в Федеральной налоговой службе (ФНС). Данные
о них учитываются в ЕГРЮЛ, однако часто, прекратив свою деятель‑
ность, организации забывают передать такие сведения в ЕГРЮЛ. Таким
образом, их общее число неизвестно. Новое регулирование закрепляет
работу ломбарда только с момента внесения его в реестр ЦБ, с помощью
такой регистрации повышается прозрачность и уровень защиты прав
потребителей финансовых услуг, а также удаление с рынка ломбардов,
не соблюдающих законы3.
Информационная природа реестров состоит в том, что их следует
считать дополнительной формой регулирования, основанной на право‑
творческих и правоприменительных актах, дающих сведения, соответ‑
ствующие современным реалиям, так как для того, чтобы в него войти,
уже необходимо отвечать определенным требованиям.
‑
1
Изотов С. НКО окажут поддержку переселенцам и беженцам // Известия. 2016.
24 ноября.
2
Полякова Ю. ЦБ заложит ломбарды в реестр // Коммерсантъ. 2016. 16 ноября.
3
Там же.
141
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
6.5. Публикование сведений реестра, регистра.
Режим информации, помещаемой в реестр, регистр
Следующая черта реестра, регистра — представление сведений, за‑
ключенных в нем, для официального обнародования. К таковым не‑
обходимо отнести специальный реестр государственных служащих,
уволенных в связи с утратой доверия за совершение коррупционных
преступлений. В такой реестр могут попасть государственные служа‑
щие, муниципальные служащие, сотрудники Генеральной прокуратуры,
Следственного комитета, Министерства внутренних дел, Центрального
банка, военнослужащие и работники таможни, госкорпораций, пенси‑
онного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования, Фонда
социального страхования и других структур.
Отличительной чертой федерального реестра лиц, уволенных в свя‑
зи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений,
подготовленного в Министерстве труда, является то, что данные рее‑
стра будут размещаться на официальном портале управляющих кадров
(https://gossluzhba.gov.ru) — там, где сейчас размещается информация
о вакантных должностях в органах государственной власти, аппаратах су‑
дов и муниципальных органах. С помощью данных федерального реестра
кадровые службы будут получать достоверные сведения при замещении
вакантных должностей1. Формирование подобного реестра необходимо
еще и потому, что увольнение работника на основании «утраты доверия
в связи с совершением коррупционного правонарушения» отсутствует
в Трудовом кодексе РФ, потому кадровые службы лишены необходимой
специальной информации. Создание реестра как бы «подталкивает» за‑
конодателя на изменения правового регулирования в данной области.
Подобного рода сведения играют важную роль в деле противодействия
коррупции при отборе кандидатов на замещение должностей государ‑
ственной службы и муниципальной, поэтому создание реестра должно
предотвратить трудоустройство лиц, ранее уволенных в связи с соверше‑
нием коррупционных действий.
Будут ли данные, помещенные в реестре, носить открытый характер
или им смогут воспользоваться потенциальные работодатели, скажем,
государственные, муниципальные руководители, в проекте не говорится.
1
Хамраев В. Родственников чиновников лишили ценных бумаг // Коммерсантъ.
2016. 15 декабря.
142
6.5. Публикование сведений реестра, регистра. Режим информации, помещаемой
в реестр, регистр
Видимо, вопросы, связанные с ведением реестра, будут позже конкре‑
тизированы в постановлении Правительства Российской Федерации1.
Содержание информации, помещенной в данном реестре, должно
предусматривать дату принятия решения и срок её нахождения в нем.
Согласно законопроекту пока этот срок определяется 5 годами2.
На примере формирования данного реестра можно проиллюстри‑
ровать юридическое значение информационного продукта. Дело в том,
что помещение данных уволенного государственного, муниципального
служащего в реестр отражает юридический факт, который играет опре‑
деляющую роль для возникновения, изменения и прекращения право‑
вых отношений.
К таким юридическим фактам‑действиям относится поведение, кото
рое прямо не направлено на возникновение, изменение или прекраще‑
ние каких‑либо правоотношений, но косвенно влечет или может повлечь
за собой такие последствия. Например, негативная запись в означен‑
ном реестре может изменить характеристику кандидата в депутаты ка‑
кого‑либо государственного органа. Подчас один и тот же юридический
факт оказывает одновременно влияние на судьбу нескольких конкрет‑
ных правоотношений. Например, помещение записи в реестре о кор‑
рупционерах может изменить не только судьбу лица в его должностной
карьере, но и в личных отношениях: уход из семьи супруги, совершен‑
нолетних детей и т. п.
Вопрос открытости данных каждого реестра, регистра входит в его
правовую характеристику и должен регламентироваться в нормативном
правовом акте о его создании. Безусловно, не все данные имеющихся
реестров могут иметь открытый характер, однако большинство таких
инструментов должны обладать прозрачностью, например, данные рее
стров сделок с недвижимостью, реестр инвалидов и т. д.
Отдельного рассмотрения заслуживает такая форма реестра, как ка-
талог: перечень книг библиотеки в определенном, систематическом по‑
рядке (алфавитный, систематический, картотечный); перечень музейных
или выставочных экспонатов (рукописей, монет, предметов искусства),
а также перечень терминов, имен, формул той или иной науки. Наиболее
1
Юршина М. Чиновники пока не нашли места в коррупционном реестре // Изве‑
стия. 2016. 18 ноября. Помимо федерального реестра лиц, уволенных в связи с утра‑
той доверия за совершение коррупционных правонарушений, предлагается сформи‑
ровать реестр коррупционных должностей. См.: Гайва Е. Теперь не отмоются // Рос‑
сийская газета. 2018. 9 января.
2
Там же.
‑
‑
143
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
полные словари указывают ещё на книгу, содержащую какой‑нибудь
из таких перечней1. Обычные каталоги книг определенной библиотеки,
изданные каталоги музейных ценностей в конкретных случаях могут
выступать в качестве юридических фактов. Но, несомненно, правовой
характер имеют государственные каталоги, поскольку они действуют
на основании норм закона или иного подзаконного нормативного акта.
Например, Государственный каталог Музейного фонда РФ, который яв‑
ляется учетным документом, содержащим основные сведения о каждом
музейном предмете и музейной коллекции, включенных в состав Му‑
зейного фонда РФ.
При проектировании реестров как источников правовой информа‑
ции, оценке подлежит большое количество факторов, скажем, социаль‑
но‑государственные интересы и различного рода возможности. Необхо‑
димо разумное соотношение между достижением максимальной пользы
и ненамеренного вреда в той сфере, где предполагается введение данно‑
го инструмента. Так, предложение о введении обязательной постановки
ВИЧ‑инфицированных на учет и применение мер административной
ответственности за уклонение от этой обязательности не было призна‑
но целесообразным. С помощью профильных и юридических экспертиз
было установлено: подобного механизма нет нигде в мире, кроме того
в России «пациенты с другими диагнозами тотальному учету не подвер‑
гаются»2. Действующее правовое регулирование не обязывает ВИЧ‑ин‑
фицированных при обнаружении болезни становиться на учет. Элементы
принуждения и давления на людей, находящихся в трудной жизненной
ситуации, не будут способствовать созданию доверительных, партнер‑
ских отношений между медицинским учреждением и пациентом3. При‑
нудительная постановка на учет повлечет отмену анонимной сдачи ана‑
лиза на ВИЧ, что ещё больше будет способствовать распространению
заболевания, так как пациенты могут избегать сдачи анализа.
С точки зрения международного права эксперты отмечают, что «весь
массив решений, резолюций и деклараций по теме борьбы с ВИЧ/СПИД
Генеральной ассамблеи ООН, руководящими органами ВОЗ и UNAIDS
1
Толковый словарь русского языка / Под ред. Д. Н. Ушакова. Т. 1. М., 1935. С. 1331.
2
Кроме диспансерного наблюдения за больными туберкулезом, которое устанав‑
ливается независимо от их согласия. Мотивировкой является наличие болезни, опас‑
ной для окружающих, в случаях, когда заболевший уклоняется от лечения.
3
Мишина В. ВИЧ‑инфицируемых не возьмут на принудительный учет // Коммер‑
сантъ. 2016. 27 декабря.
144
6.6. Реестры, регистры и национальная безопасность
(программа ООН) за 30 лет борьбы с ВИЧ предполагает недопустимость
какой‑либо дискриминации»1.
Введение реестра ставит много этических, нравственных и право‑
вых проблем в качестве инструмента информационно‑правовой сферы.
Практика формирования государственных реестров, регистров
ещё по‑настоящему не изучена, их виды не представляют системного об‑
разования. Взаимодействия между ними строго не разграничены. Реестр
отечественного программного обеспечения (ПО), который формирует‑
ся экспертным советом при Министерстве связи, цифрового развития
и массовых коммуникаций Российской Федерации, является не един‑
ственным инструментом регулирования в приобретении его в госсекторе.
Наряду с ним действует реестр инновационных продуктов, технологий
и услуг, созданный несколько лет назад государственной корпорацией
«Роснано», который, как правило, не применялся в закупках.
Нормами федерального закона преференции от участия в данном реестре
не предусмотрены. Со стороны последних могут исходить жалобы об огра‑
ничении конкуренции2, что может вести к более детальному регулированию.
6.6. Реестры, регистры и национальная безопасность
Реестры (регистры) как инструмент информационно‑правовой сре‑
ды тесно связаны с таким принципом законодательства, как националь‑
ная безопасность. Национальная безопасность базируется, прежде всего,
на бесперебойном функционировании экономики, её промышленных
объектов, которым в современных условиях присущи киберперегрузки.
Для защиты информационного обеспечения экономики сконструиро‑
вана система обмена данными о компьютерных инцидентах — Государ‑
ственная система обнаружения и ликвидации последствий компьютер‑
ных атак, предусмотренная Указом Президента РФ от 15 января 2013 г.
№ 31с «О создании государственной системы обнаружения, предупре‑
ждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информаци‑
онные ресурсы Российской Федерации».
Правовой основой её деятельности можно считать акты о безопасно‑
сти информационной инфраструктуры, которые определяют основные
составляющие обеспечения безопасности, компетенцию государствен‑
ных органов в этой области, а также статус и меру ответственности лиц,
1
Мишина В. ВИЧ‑инфицируемых не возьмут на принудительный учет // Коммер‑
сантъ. 2016. 27 декабря.
2
Софт жесткой конкуренции // Коммерсантъ. 2016. 23 декабря.
145
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
являющихся объектами, операторов связи компьютерных систем, ответ‑
ственных за взаимодействие этих объектов. Планируется формирование
государственного реестра, включающего все имеющие особое назначе‑
ние объекты инфраструктуры, представляющие политическую, эконо‑
мическую, экологическую и социальную значимость: высокую, среднюю
и низкую. Субъекты, составляющие реестр, обязаны передавать сведения
об инцидентах кибератак и участвовать в ликвидации их последствий. Они
также должны отслеживать процессы сбора и хранения резервных копий
данных, необходимых для функционирования ИТ‑систем1.
Важность мер обеспечения безопасности, одной из которых являет‑
ся создание госреестра по объектам инфраструктуры, предопределила
введение в Уголовный кодекс РФ ст. 274.1 «Неправомерное воздействие
на КИИ (критическая информационная инфраструктура) РФ», которая
устанавливает ответственность за создание и распространение вредо‑
носных компьютерных программ, предназначенных для атак на КИИ
(штраф от 500 тыс. до 1 млн руб. либо лишение свободы до 5 лет), неправомерный до‑
ступ к данным, содержащимся в КИИ (штраф от 1 до 2 млн руб. либо лишение свободы
до 6 лет), и нарушение правил систем хранения и обработки таких данных (принуди‑
тельные работы до 5 лет либо лишение свободы до 6 лет). Наказание за перечислен‑
ные деяния, осуществленные группой лиц или организованной группой либо совер‑
шенные с использованием служебного положения, — принудительные работы на срок
до 5 лет либо лишение свободы на срок от 3 до8 лет, в обоих случаях — с возможным
лишением права на определенные должности/деятельность на срок до 3 лет. В случае
наступления тяжких последствий или их угрозы все выше перечисленное наказывает‑
ся лишением свободы на срок от 5 до 10 лет с возможным лишением права занимать
определенные должности на срок до 5 лет.
Таким образом, данные реестра являются одним из важных моментов
правового обеспечения в сфере национальной безопасности и её отдельных
составляющих (продовольственная безопасность, экономическая и др.).
6.7. Содержание реестра (регистра) и его отдельные черты
Споры по предмету содержания государственных реестров имеют ме‑
сто в правовой среде. Так, Совет по кодификации и совершенствованию
гражданского законодательства при Президенте РФ считает, что в про‑
екте федерального закона о реестре залогов движимого имущества
1
Сухаренко А. Н. Кибертеррористов вычислят с ГОССОПКА // Независимая. 2016.
23 декабря.
146
6.7. Содержание реестра (регистра) и его отдельные черты
необоснованно расширена сфера действия реестра, в которую помимо
данных по договорам о залоге движимого имущества предлагается вклю‑
чить сведения о лизинге и покупках в рассрочку. Реестр перестает пол‑
ностью носить государственный характер, так как за реестр движимого
имущества ни один из государственных органов не отвечает. Подробная
информация о залогах может иметь место только в Федеральной нотари‑
альной палате, другими словами, покупатель машины никогда не может
быть уверенным, что автомобиль не находится в лизинге или в частном
пользовании1. Сходные по содержанию предметы деятельности нельзя
механически объединять в одном реестре. Так, при необходимости фор‑
мирования реестра пользуются механизмом мотивированного суждения.
Они могут отличаться друг от друга. Например, в данном случае необхо‑
димо иметь в виду правовой статус реестра: осуществляется ли его веде‑
ние на основании федерального закона или иного нормативного право
вого акта, а может его вести какая‑то корпоративная структура (скажем,
Реестр инновационной продукции, технологий и услуг, рекомендуемых
к использованию в Российской Федерации, создан по поручению Пра‑
вительства РФ при участии Министерства экономического развития,
Министерства промышленности и торговли, Ростехнадзора, ОАО «РОС‑
НАНО», Фонда инфраструктурных и образовательных программ, Внеш‑
экономбанка, РВК, Сколково, Фонда содействия развитию малых форм
предприятий в научно‑технической сфере, Рынка инноваций и инвести‑
ций Московской Биржи).
В реестре, который ведется органом государственной власти, все за‑
писи являются неоспоримыми и выступают часто в качестве юридиче‑
ских фактов. Скажем, при покупке квартиры необходимо обратиться
в Росреестр о внесении соответствующей записи, которая будет озна‑
чать, что субъект является собственником, чего нельзя сделать при от‑
сутствии госреестра или наличии информации неправового характера.
Потому в проекте заключения экспертов по данному законопроекту го‑
ворилось, что его нельзя поддержать по концептуальным соображени‑
ям2. Правовой характер госреестра свидетельствует об объективности
информации, представленной в нем, и госорганы (орган) несут за эти
данные строго определенную ответственность. Таким образом, объек‑
тивность — черта госреестра.
‑
1
Крецул Р. Приставы придут к добросовестным приобретателям // Известия. 2016.
22 декабря.
2
Там же.
147
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
Подобное объяснение применимо к реестру избирателей Ульяновской
области, который не носит правового характера. Он действует на осно‑
ве меморандума о сотрудничестве по выполнению наказов избирателей,
подписанного главой Ульяновской области с единороссами. Для прида‑
ния реестру правового характера необходимо правовое основание в виде
закона субъекта федерации, подробно оговаривающего единые для всех
граждан Ульяновской области (а не только для единороссов) процедуры
исполнения наказов избирателей депутатами Законодательного Собра‑
ния с обязательным размещением реестра на сайте областного парла‑
мента в качестве одного из источника официального опубликования1.
Иногда неквалифицированно подготовленные тексты федеральных
законов, других нормативных правовых актов пытаются улучшить ре‑
гулирование с помощью введения государственных реестров как обес‑
печительной меры функционирования разработанных актов. Так, раз‑
работанный федеральный закон о внесении изменений в действующий
порядок детского отдыха, возникший после массовой гибели детей в ла
гере Карелии, не нес никакого нового регулирования. Единственная но‑
велла данного института — это введение реестра лагерей, которое вме‑
няется в обязанности федеральной власти по координации их работы2.
Информационный инструмент в форме реестра будет способствовать
эффективности применения правового регулирования, но заменить
его не может.
Очевидно, что вопрос обеспечения безопасности отдыхающих детей
(основная цель федерального закона) реестр даже с информацией о ре‑
зультатах проверок таких лагерей, насколько они надежны и отвечают
требованиям безопасности, вряд ли поможет. Прежде всего, следует ис‑
ходить из содержания юридических норм, способных эффективно за‑
крепить необходимые меры безопасности3.
Реестры, регистры различаются не только по предметному признаку,
правовому значению, но и по форме (виду) записей.
‑
Запись — письменная передача, изложение чего‑либо.
1
Титов С. Ульяновский губернатор поможет единороссам в выполнении нака‑
зов // Коммерсантъ. 2017. 17 января.
2
Воронов А., Мишина В. Детский отдых стал похож на туризм // Коммерсантъ.
2016. 22 декабря.
3
Гусенко М. Игры кончились // Российская газета. 2016. 19 декабря.
148
6.7. Содержание реестра (регистра) и его отдельные черты
Следует отметить, что запись может быть и наименованием офици‑
альных документов. Таковы записи в реестрах муниципальных актов
(составных частей федерального реестра), в которых отражены заго‑
ловки актов местного самоуправления, например, «О принятии Аль‑
метьевским муниципальным районом части полномочий поселений
по решению отдельных вопросов местного значения» (Акт от 11 мая
2018 года № 241).
Каково содержание записей в реестре, определяет правовой акт, за‑
крепляющий сведения, необходимые для его ведения. В реестрах норма‑
тивных правовых актов (ведомственного нормотворчества, актов субъ‑
ектов Российской Федерации и муниципальных актах) записи отражают
следующий набор данных: номер и дату регистрации, форму (вид) акта,
его номер, наименование (заголовок), дату принятия, источник офици‑
ального опубликования. Правила ведения регистра ВИЧ‑инфицирован‑
ных регламентировало Министерство здравоохранения РФ. Предписания
правил закрепляют формат записей регистра. Они должны содержать:
паспортные данные пациентов, сведения о диагнозе и сопутствующих
заболеваниях, наличии инвалидности, результаты диспансерного на‑
блюдения, сведения о выписке и отпуске лекарств.
В федеральном реестре инвалидов представлены персональные дан
ные лица, признанного инвалидом: фамилия, имя, отчество (при его нали‑
чии); пол; дата рождения; место рождения; сведения о гражданстве; данные паспор‑
та (иного документа, удостоверяющего личность); данные свидетельства о рождении
(для детей‑инвалидов, не достигших возраста 14 лет); адрес места жительства (ме‑
ста пребывания, фактического проживания); страховой номер индивидуального
лицевого счета (при наличии), принятый в соответствии с законодательством Рос‑
сийской Федерации об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе
обязательного пенсионного страхования; сведения об образовании: наименование
и год окончания образовательной организации (учебного заведения), полученные
специальность и квалификация (при наличии); место работы и занимаемая долж‑
ность (при наличии); сведения об инвалидности (группа, причина, ограничение жиз‑
недеятельности, нарушенная функция организма, степень утраты профессиональной
трудоспособности инвалида, дата установления инвалидности, срок, на который
установлена инвалидность, потребности в мерах социальной защиты); сведения
о законном представителе (при наличии); сведения об индивидуальных програм‑
мах реабилитации или абилитации инвалидов и о программах реабилитации инва‑
лидов, инвалидность которых наступила вследствие несчастных случаев на произ‑
водстве и профессиональных заболеваний, включая сведения о рекомендованных
‑
149
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
в них реабилитационных мероприятиях, технических средствах реабилитации ин‑
валидов, об услугах и о результатах выполнения этих программ; сведения о предо‑
ставленных путевках на санаторно‑курортное лечение в рамках оказания государ‑
ственной социальной помощи в виде набора социальных услуг; размер и период
предоставления установленных законодательством Российской Федерации гаран‑
тий, выплат и компенсаций, перечень которых для включения в федеральный реестр
инвалидов определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществ‑
ляющим функции по выработке и реализации государственной политики и норма‑
тивно‑правовому регулированию в сфере социальной защиты населения; периоды
трудовой и (или) иной деятельности, включаемые в страховой стаж для назначения
страховой пенсии, в том числе периоды трудовой деятельности на рабочих местах
с особыми (тяжелыми и вредными) условиями труда и в районах Крайнего Севера
и приравненных к ним местностях, и иные периоды, засчитываемые в страховой
стаж; иные сведения, определяемые федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики
и нормативно‑правовому регулированию в сфере социальной защиты населения
(Федеральный реестр инвалидов)1.
Недостаточная информативность записей данного реестра ведет
к тому, что невозможно точно подсчитать, сколько инвалидов и их се‑
мей нуждается в улучшении жилищных условий, и запланировать рас‑
ходы на такие мероприятия.
Кроме того, дополнительные данные реестра дадут возможность
сформировать необходимую информационную базу для региональных
операторов капитального ремонта. Сбор сведений об условиях прожи‑
вания инвалидов облегчается тем, что утверждена новая редакция По‑
рядка разработки и реализации индивидуальной программы реабилита‑
ции или абилитации инвалида. В нее включают сведения о том, на каком
этаже проживает инвалид, и рекомендации по характеру необходимого
помещения: о максимальности допустимой удаленности от поликлини‑
ки, о средствах оборудования помещения под нужды инвалида и т. д.
2
Реестр позволяет исключить многократные обращения инвалидов
в различные инстанции, более полно информировать граждан об их пра‑
вах и возможностях. Данные реестра используются для формирования
государственной политики в отношении инвалидов.
1
Данные Пенсионного фонда Российской Федерации. Режим доступа: https://
invalid.com.
2
Крецул Р. Минтруд просят посчитать дома, в которых живут инвалиды // Изве‑
стия. 2017. 5 сентября.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]