Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении. Учебное пособие
.pdf
6.9. Реестр, регистр правовых актов и их компьютерное обеспечение
Некоторые выводы.
1. Реестр: перечень (регистр, кадастр, каталог). В современных усло‑
виях — это объединение данных в однородную совокупность, единую
предметную область с простой или сложной структурой; дополнитель‑
ная информация настолько большого числа, что подлежит выделению
в самостоятельный предмет.
2. Реестр действует самостоятельно и имеет юридическое значение
только при правовом основании в виде норм права, сведения которо‑
го и являются юридическими фактами для создания правоотношений.
3. Между правовым основанием и реестром необходимо наличие объ‑
ективной связи.
4. Реестр (сведения реестра) входит в состав автоматизированной
информационной системы в качестве информационной составляющей.
5. Изменения в правовом основании, как правило, ведут к содержатель-
ным изменениям в реестре. В то же время именно данные реестра могут
являться причиной изменений в правовом регулировании сферы, кото‑
рую представляет реестр.
6. Одна и та же область, сфера может быть представлена не одним
реестром — в зависимости от объективных обстоятельств и технических
возможностей.
7. Совокупность реестров как инструментов информационно-правовой
действительности не представляет сложившейся системы. Но их возник‑
новение и развитие должно достигнуть этого качества. Информацион‑
ные возможности правоприменительных актов необходимо использовать
как дополнительные в собираемых во все большем объеме сведениях,
представляемых реестрам и регистрами, а также научиться с их помо‑
щью управлять на основе полученной информации. Речь идет об уме‑
лой, эффективной обработке больших данных. Ведь реальное состояние
правовой сферы неведомо ни государственной власти, ни научному со‑
обществу, привыкшим исследовать все по отдельности. Наличие госу‑
дарственных реестров — путь к постижению правовой действительности.
8. Наполняемость реестров, регистров разнится: отдельные характери‑
стики основаны на отечественных данных, предполагается наполнение
реестров, регистров и сведениями зарубежными.
9. Необходимо добиваться актуальности состояния компьютерных си-
стем с данными регистров. Пока оно далеко не безупречно, а связи между
реестрами, регистрами весьма ненадежны.
161
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
10. Идея создания цифрового государства основана и на реальности си-
стемы действующих реестров, регистров, как одной из её составляющих.
В цифровой модели в указанном случае государство играет роль постав‑
щика данных.
6.10. Государственные реестры, регистры
и их индивидуальное регулирование
Вопросы рассмотрения природы реестров, регистров, их правовых ха‑
рактеристик выдвигают и требуют переосмысления общетеоретических
проблем, связанных с пониманием фундаментальной юридической ка‑
тегории — нормы права и ее формы — юридического предписания. Со‑
гласно основам нормативной теории, одним из определяющих признаков
нормы права, правового предписания является неконкретность, непер‑
сонифицированность адресата. Это понимание основывалось на техно‑
логии XX в., базировавшейся на работах по систематизации советского
законодательства. Отбор материала производился весьма тщательно:
юридическая наука сделала многое для упорядочения нормативно‑пра‑
вового материала, в том числе разработав «технологию», критерии нор‑
мативности правого материала1.
Но время разрушает любые технологии, возникает необходимость
их пересмотра. Ориентировка на устаревшую технологию в современной
правовой системе оказалась не совсем оправданной. Так, в постсоветский
период была принята установка на официальное опубликование распо‑
ряжений правительства, ранее признаваемых ненормативными и не пуб‑
ликовавшихся. Или принятие большого числа федеральных конституци‑
онных законов и федеральных законов с учетом конкретности адресата,
таких как ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»», «О Кон‑
ституционном Суде Российской Федерации»; «О Верховном Суде Рос‑
сийской Федерации», федеральные законы о бюджете, государственных
реестрах, регистрах, кадастрах и других.
Законодательные нормы, установления, которые определяют фор‑
мирование, деятельность реестра, регистра, а также изменения его
фактического содержания и прекращения действия, характеризуются
конкретностью, а вернее, даже индивидуальностью данного предмета.
Если учитывать, что значительную часть российского законодательства
1
См., например: Теоретические вопросы систематизации советского законода‑
тельства / Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М., 1962; Свод законов Совет‑
ского государства: теоретические проблемы. М., 1981.
162
6.11. Риски правового регулирования как элемент межотраслевого взаимодействия
составляют нормы, акты, определяющие деятельность реестров, реги‑
стров, то понимание их не типичности не выдерживает критики.
Подобную ситуацию следует понимать как коллизию между традици‑
онным пониманием основного признака правовой нормы и современ‑
ными реалиями, когда этот признак не всегда обнаруживается. Теорети‑
ческая концепция «неконкретности адресата» осталась доминирующей
в постсоветской правовой системе. Когда научный прогресс, компьюте‑
ризация экономики, продвижение новых компьютерных технологий ста‑
ли влиять на социальный облик общества, увеличивая объем правопри‑
менительной практики, нужда в информации и обусловила изменения
в понимании законодательной материи, в частности, признание факта
существования не только норм, предписаний конкретного характера,
но и норм индивидуального регулирования. И если ранее, в советский
период, такие нормы, предписания в основном содержались в распо‑
ряжениях Совета Министров СССР, РСФСР, то в настоящее время это
статьи, части статей федеральных законов, пункты указов Президен‑
та РФ. Подобный статус, юридическая сила таких положений дает осно‑
вание считать признак индивидуальности нормативного предписания
при определенных моментах как определяющий, качественный в систе‑
ме отечественного законодательства наряду с неконкретностью адресата.
Такое понимание ставит под сомнение основные признаки норма‑
тивности права, в частности, неконкретность адресата, и рассматривает
возможность индивидуального регулирования «конкретность адресата»,
как дополнение к имеющимся. Основанием для признания конкретности
адресата при индивидуальном регулировании служит информационная
природа правовых данных, которые выступают дополнительным регулято‑
ром юридической практики. Происходит перезагрузка матрицы правово‑
го регулирования: наряду с абстрактным используется и индивидуальное.
Именно оно свидетельствует о глубоком проникновении компьютерных
технологий в правовую сферу, под влиянием которых правовые институты
правотворчества и правоприменения будут развиваться далее.
6.11. Риски правового регулирования как элемент
межотраслевого взаимодействия
Проблемы межотраслевого взаимодействия ставят перед правовой
наукой нетипичные вопросы, относящиеся к различным отраслям зна‑
ний. Проявление такого механизма особенно хорошо видно при ис‑
пользовании государственных реестров, регистров. Они представляют
163
Глава 6. Реестры, регистры, дополнительный регулятор юридической практики
интерес для права потому, что в них зачастую задействован юридический
компонент. К таковым можно отнести вопросы, связанные с рисками,
понятием, хотя и относящимся к экономической и социальной сферам,
но его рассмотрение в данном исследовании в правовом смысле также
обусловлено проблемой межотраслевого взаимодействия. И от того, на‑
сколько качественно выполнена регламентация, касающаяся правового
основания — создание реестра, регистра, его дальнейшее перепрофили‑
рование (разделение, слияние и т. д.) — напрямую зависит эффектив‑
ность его деятельности.
Среди факторов риска отметим наполняемость реестров, регистров,
которая существенно различается. Отдельные характеристики составлены
на основе отечественных данных, другие — иностранных служб, которые
не всегда представляют в точности затребованную информацию, чем объ‑
ясняется в том числе риск неполноты и недостоверности сведений.
С увеличением содержания реестра, регистра риски получения недо‑
стоверной информации не уменьшаются.
С большим числом рисков связаны и другие стороны ведения рее‑
стра, регистра, скажем, недополученная информация, ошибки данных,
недоработки программного обеспечения, на котором работают инфор‑
мационные базы, обеспечивающие деятельность реестра, регистра и дру‑
гие моменты.
И все же в основе рисков, связанных с ведением реестров, регистров,
лежит их правовая основа, то есть юридический элемент, который призван
сделать все составляющие части единым целым, механизмом, который
призван способствовать получению полной и достоверной информации.
Неустоявшаяся практика формирования и деятельности реестров, ре‑
гистров во многом связана с отсутствием надлежащего понимания зна‑
чения правовой составляющей его создания и применения. Нет науч‑
ных разработок создания системы государственных реестров, регистров
и их дальнейших путей развития и трансформации. Эти основания пока
диктуются информационной практикой, имеющимися технологиями.
По мере развития технологий, исходя из их возможностей, можно со‑
здавать правовое регулирование деятельности этих важных информа‑
ционных инструментов.
ГЛАВА 7.
Основные виды систематизации правовой
информации и компьютерные технологии
7.1. Компьютерные технологии и основные формы
систематизации законодательства
Множественность объемов и видов правовой информации на сегодня‑
шний день с неизбежностью ставит вопрос о её систематизации. В то же
время использование компьютерных технологий предполагает наличие
уже систематизированных объёмов правовой информации. Эти два взаи‑
мосвязанных фактора предопределили сложные процессы, проходящие
в правовой сфере.
Говоря о «систематизации», юристы подчас имеют в виду упорядоче‑
ние нормативных правовых актов (норм законодательства). Безусловно,
это один из важнейших видов систематизации информации о действую‑
щей правовой системе. Формы систематизации законодательства по‑
дробно рассматриваются в учебниках теории государства и права, а также
в многочисленных трудах по юриспруденции, поэтому нет необходимо‑
сти их освещать в данном пособии.
И всё‑таки определенную ясность в этом вопросе внести стоит. Пер‑
вое: необходимо констатировать, что в век компьютерных технологий
систематизация утрачивает одну из основных функций — официаль‑
ное информирование о действующем законодательстве. Ранее при ин‑
корпорации (а именно эта форма применялась для упорядочения всего
массива законодательства в отличие от кодификации, которая исполь‑
зуется для инвентаризации норм отдельных отраслей законодательства)
субъекты права получают сведения о том, какие акты (или предписания)
остаются действующими, а какие в результате работ по систематизации
165
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
теряют юридическую силу. При этом могут выпадать из системы законо‑
дательства акты, предписания, меняться заголовки статей, исключаться
сами статьи, пункты, подпункты, абзацы. Издававшиеся сборники, со‑
брания, своды содержали официальную (иногда официозную) инфор‑
мацию по действующим актам, принятие перечней действующих актов
давали сведения по актам, утратившим силу (отмененным) или по дей‑
ствующим, очищенным от устаревших данных. В настоящее время функ‑
цию неофициального информирования выполняют компьютерные тех‑
нологии, с помощью которых в считанные минуты можно получить
необходимые правовые данные. Выдача правовой информации осуще‑
ствляется на основе учета — инструмента, известного систематизации.
И хотя потребность в систематизации, на наш взгляд, не исчезла, од‑
нако надобность в её традиционной форме инкорпорации уже не пред‑
ставляется столь необходимой. Тем более что на смену ей идет упоря‑
дочение в другой форме — кодификации: число кодексов Российской
Федерации постоянно растет. В информационном аспекте важным яв‑
ляется тот факт, что кодекс является общедоступной формой.
О создании кодифицированных актов в отечественном законодатель‑
стве написано много научных работ в юридической литературе1 в разное
время. В них описываются во всех деталях классические технологии ХХ в.,
обеспечивающие осуществление одной из форм систематизации — коди‑
фикацию советского законодательства. Её формами в разные периоды
времени были основы, начала законодательства, кодексы, уставы, регла‑
менты, иногда и положения ведомственного нормотворчества (инструк‑
ции). Основным признаком всех кодифицированных актов признавалось
внутреннее согласование норм, предписаний, входящих в тот или иной
акт. Это был системный акт по отношению к нормам, в нем собранным,
сводный акт по отношению к нормам данной отрасли, подотрасли права
и законодательства. Внутреннее единство, обеспеченное его составлени‑
ем, и добавление новых или изменение входивших предписаний на основе
правоприменения, судебной практики и новаций государственной поли‑
тики, экономических преобразований и общественной жизни.
Однако практика правоприменения, и в частности судебная, все
чаще обнаруживала существенные нестыковки между предписаниями
1
См., например: Теоретические вопросы систематизации советского законода‑
тельства / Под ред. С. Н. Братуся и И. С. Самощенко. М., 1962; Свод законов Совет‑
ского государства: теоретические проблемы. М., 1981; Рахманина Т. Н. Кодификация
законодательства. М., 2005.
166
7.1. Компьютерные технологии и основные формы систематизации
законодательства
межведомственного уровня. Наглядный пример такой «нестыковки»
отмечен в главе «Регистры, реестры: дополнительный регулятор юриди‑
ческой практики», где предписания указа Президента РФ не стыкуются
с ведомственными полномочиям, других органов управления. Это об‑
стоятельство явилось одной из причин появления проектов сетевых ин‑
фокоммукативного, миграционного, библиотечного кодексов. Попытка
создания сетевого кодекса обнаруживается и в советской системе зако‑
нодательства. Таковой можно считать проект хозяйственного кодекса,
который был отвергнут юридическим сообществом. Видимо, в услови‑
ях социалистической системы хозяйствования он не отвечал принципам
правового регулирования.
Особое значение в эпоху цифровой экономики отводится Инфоком‑
муникационному кодексу, способному, как предполагают составители —
представители Медиакоммуникационного союза (МКС)1, объединить
и упорядочить все многообразие предписаний в информационной сфе‑
ре. Авторами его проекта выступают телекоммуникационные компа‑
нии, готовящие радикальную реформу ИТ‑законодательства, которая,
по их мнению, обеспечит регулирование индустрии. Концепция кодекса
сводится к возможности узаконить и упростить сбор больших пользова‑
тельских данных, а также торговлю ими. Участники рынка проектируют
его работу на принципах саморегулирования, выдвигаются также пред‑
ложения по закреплению принципа сетевого нейтралитета.
Потребности создания кодифицированного акта вызваны тем,
что действующее информационное законодательство сводится к техни‑
ческому регулированию и не обеспечивает развитие отношений в медиа‑
коммуникационной сфере. Проект Инфокоммуникационного кодекса
предусматривает упрощение регулирования строительства и размеще
ния объектов связи, ускорение принятия решений при распределении
частот и введение поэтапной оплаты за их выделение. Действующее ре‑
гулирование не отвечает актуальным задачам развития информацион‑
ной отрасли с учетом прорыва технологий и совершенствования биз‑
нес‑практик. Примером устаревших норм может служить действующая
система лицензирования услуг связи: одновременно действует ряд ли‑
цензий на радиотелефонную связь, передачу данных, предоставление
каналов связи и др. Такая практика приводит к тому, что одна компания
вынуждена получать для своей деятельности десяток разных лицензий.
‑
1
В МКС входят МТС, «Мегафон», «Вымпелком», «Ростелеком» и медиахолдинги:
«Национальная медиагруппа», «Газпроммедиф», «СТС‑медиа» и др.
167
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
Хотя работа новых сервисов, например, мессенжеров вообще никакому
лицензированию не подлежит. Реформировать предлагается лицензи‑
рование услуг связи — путем перехода на единую бессрочную лицензию
«на работу в инфокоммуникационной сфере». Предполагается, что нор‑
мы кодекса должны будут закрепить развитие технологий и отношения
в рамках сетевой отрасли. В частности, предлагается законодательно за‑
крепить фактически действующий сегодня принцип сетевой нейтраль‑
ности. При этом разработчики концепции указывают, что предстоит
проработать вопросы управления трафиком при авариях в сети, а так‑
же возможность замедления определенных видов трафика, в частности,
Р2Р1, сетевого протокола, на котором работают пользовательские фай‑
лообменники и торрент‑трекеры2.
В настоящее время основное регулирование представлено укрупнен‑
ными актами — Федеральными законами «О связи», «Об информации,
информационных технологиях и защите информации», «О персональ‑
ных данных», а также подзаконными актами, конкретизирующими их:
постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Феде‑
рации и ведомственными приказами. Отдельные предписания, касаю‑
щиеся регулирования ИТ и телекоммуникаций, содержатся в Федераль‑
ных законах смежных отраслей: «О рекламе», «Об оперативно‑разыскной
деятельности» и др.
Предполагаемое упорядочение действующих норм перечисленных
законов, направлено на понимание их соответствия целям развития ци‑
фровой экономики. Эксперты отмечают, что действующее законодатель‑
ство о связи основано на логике построения и эксплуатации телефонных
и телеграфных сетей ХХ в., содержит устаревшую терминологию (напри‑
мер, «сообщение электросвязи»), а также большое число норм, не всегда
согласованных между собой в подзаконных актах.
Отметим, что инфокоммуникативный кодекс — это акт своего време‑
ни, ХХI в. В его построении использована сетевая основа, а не системная,
которая являлась определяющей в отраслях ныне действующих кодек‑
сов. Отраслевые кодексы должны содержать (и, как правило, содержат)
стройную систему норм, связанных внутренним единством. Это единство
1
P2P (Peer and peer) — это вид компьютерных сетей, использующих распреде‑
ленную архитектуру. Все компьютеры, входящие в нее, используют рабочие нагруз‑
ки совместно.
2
Тишина Ю. Данные интернет‑пользователей готовят к переработке // Коммер‑
сантъ. 2018. 16 марта.
168
7.1. Компьютерные технологии и основные формы систематизации
законодательства
предполагает наличие общей и особенных частей кодифицированного
акта, сетевое собрание предписаний, по‑видимому, этого не может обес‑
печить. Отраслевые кодексы строились на признанных принципах права
и законодательства. Подобного единства не наблюдается, да «сетевой»
кодекс его и не предполагает. Кодекс характеризуется не структурными
элементами, его составляющими, а прежде всего связями, существую‑
щими между предписаниями его структуры. Сетевой кодекс — это объ‑
единение предписаний в информационной сфере: индустрии связи,
отдельных институтов гражданского законодательства, рекламных при‑
ложений и др., в настоящий момент не всегда согласованные на подза‑
конном уровне. Их объединение диктуется, прежде всего, и как никогда
ранее «ускоренным» правоприменением1. Более того, данные этих инсти‑
тутов, подинститутов суммарно уже присутствуют в ряде государствен‑
ных реестров, регистров. Именно правоприменение является мощным
стимулом, вынуждающим законодателя приступить к формированию
новых элементов системы кодексов. Отсюда идея советского прошло‑
го — все регулирование сосредоточить в кодексах — не кажется столь
уж абсурдной. Тем более, что руководство палат Федерального Собрания
Российской Федерации все больше склоняется к радикальному способу
решения проблемы: принимать в основном законы прямого действия,
которые не требовали бы принятия подзаконных актов, а если и требо‑
вали бы, то в строго ограниченном количестве и без отсылочных норм2.
В Инфокоммуникационном кодексе должен быть определен право‑
вой статус информации как контента, то есть с точки зрения ее содер‑
жания, и как объекта интеллектуальных прав. Предположительно в него
войдут разделы, связанные с защитой информации, работой информа‑
ционных посредников, а также правами и обязанностями пользовате‑
лей, принципами построения и присоединения сетей связи3. Мир стал
глобален и многополярен, и объясняется это развитием множества гори‑
зонтальных связей и интернета. Другим примером сетевого кодифици‑
рованного акта можно считать попытки формирования избирательного
кодекса. Разного рода проекты такого акта давно имеют место в законо‑
творческой практике.
1
Именно нуждами правоприменения можно рассматривать попытки создания
проекта хозяйственного кодекса в советское время.
2
Озерова М. Правительство захлебнулось своими полномочиями // Московский
комсомолец. 2017. 14 марта.
3
Коломыченко М., Балашова А. Кодекс как предчувствие // РБК. 2018. 15 января.
169
Глава 7. Основные виды систематизации правовой информации и компьютерные
технологии
Таким образом, в современной системе законодательства уже две
взаимосуществующие технологии: кодекс (кодифицированный акт) тра‑
диционного образца как внутренне согласованный единый акт и сетевой
кодекс со связями, рассчитанными на определенный (сравнительно не‑
большой) срок. Связи являются более гибким элементом, чем основные
составляющие системы, а потому более склонны к изменчивости.
Если представить дальнейшую судьбу подобных кодифицированных
образований в отечественной системе законодательства, то уже сейчас
можно предположить, что технология их образования выдвинет ряд но‑
вых проблем. Поскольку сетевые кодексы отражают насущные вопросы
регулирования (например, Избирательный кодекс г. Москвы), то пере‑
группировка входящих в них норм наступает значительно быстрее. Так,
в избирательный кодекс г. Москвы внесены серьезные изменения на‑
кануне выборов мэра: продление времени голосования в день выборов
до 22 часов, а также закрепляет право Общественной палаты г. Москвы
назначать наблюдателей на выборы и т. д.
Или присутствие цифровых технологий в медицине, которые в состоя‑
нии создать новый, более комфортный уровень обслуживания в обеспе‑
чение здоровья нации, продиктована идея принятия Национального ме‑
дицинского кодекса. Он (как предполагают разработчики) объединит все
профильные законы и систематизирует их предписания1.
Такие кодексы могут быть рассчитаны на определенный срок, то есть
иметь временное значение. Статус временных актов отличен от кодек‑
сов постоянного действия, например, их не надо отменять, они теряют
силу сами по себе по истечении сроков, на которые рассчитаны. Техно‑
логии формирования системных кодексов не предусматривали нали‑
чия норм временного действия, то же правило использовалось для со‑
здания инкорпорированных собраний. Но изменение составляющих
в системе законодательства влечет изменение элементов, состава норм,
входящих в них. Однако это вопросы будущего. Создание Инфоком‑
муникационного кодекса как источника систематизации в информа‑
ционной сфере не ограничивается рамками национального законо‑
дательства. Вопрос разработки сетевых кодексов находит свое место
и на пространствах СНГ. 13 апреля 2018 г. был принят модельный Ко‑
декс о культуре для государств‑участников СНГ (постановление МПА
СНГ № 47‑5). Ранее был принят модельный Библиотечный кодекс
1
Гришина Т., Сапожков О., Мануйлова А. Семь лет до настоящего ОМС // Коммер‑
сантъ. 2018. 3 июля.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]