Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:ARS IURIS. Сборник научных статей к юбилею Г. А. Гаджиева
.pdf
Д.И. Дедов
стигает наивысшей степени к последнему этапу, связанному с оценкой
необходимости вмешательства.
1. Проверка законности.
Первый этап ‒ проверка наличия самой нормы права (prescribed
by law). На данном этапе Суд проверяет, существует ли такая норма,
которая с достаточной ясностью допускает вмешательство и наделяет
орган государства соответствующей компетенцией. Эти положения
могут быть сформулированы в более общем виде, чем требуют конкретные обстоятельства дела. Если речь идет о санкции, о конфискации, а тем более об уголовной санкции, то такая норма должна быть
сформулирована более четко, и тогда Суд предъявляет повышенные
требования к качеству нормы права: она должна быть ясной и предсказуемой (foreseeability).
В одном из последних дел Большой палаты ЕСПЧ NIT S.R.L. v. the
Republic of Moldova (no. 28470/12, § 157‒161, 5 April 2022) об отзыве
лицензии на телевизионное вещание Суд довольно подробно изложил общие принципы, касающиеся законности вмешательства. В отношении слов «в соответствии с законом» и «предписано законом»,
которые встречаются в ст. 8‒11 Конвенции, ЕСПЧ всегда понимал
термин «закон» в его «материальном» смысле, а не в «формальном».
Под «законом» следует понимать как статутное право, включающее
также акты нормативных актов, имеющих более низкую юридическую силу, и регулирующее меры, принимаемые профессиональными
регулирующими органами в соответствии с независимыми нормотворческими полномочиями, делегированными им парламентом, так
и «право», воплощенное в судебной практике. В целом «закон» – это
норма права в том виде, в каком ее истолковали компетентные суды1.
Выражение «предписано законом» в положениях Конвенции
не только требует, чтобы оспариваемая мера имела правовую основу
во внутреннем законодательстве, но также относится к качеству рассматриваемого закона, который должен быть доступен заинтересованному лицу, а его последствия должны быть предсказуемы2. Что касается
требования предсказуемости, то Суд неоднократно указывал, что норма
не может рассматриваться как «закон» по смыслу Конвенции, если она
1
Leyla Şahin v. Turkey [GC], no. 44774/98, § 88, ECHR 2005-XI, with further references; Sanoma Uitgevers B.V. v. the Netherlands [GC], no. 38224/03, § 83, 14 September 2010;
and Unifaun Theatre Productions Limited and Others v. Malta, no. 37326/13, § 79, 15 May 2018.
2
Maestri v. Italy [GC], no. 39748/98, § 30, ECHR 200 4-I; Delfi AS v. Estonia [GC],
no. 6 4569/09, § 120, ECHR 2015; and Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy v.
Finland [GC], no. 931/13, § 142, 27 June 2017.
141
Теория, методология и философия права
не сформулирована с достаточной точностью, чтобы позволить лицу
регулировать свое поведение. Это лицо должно быть в состоянии –
при необходимости с помощью соответствующей юридической консультации – предвидеть, в разумной в данных обстоятельствах степени,
последствия, которые может повлечь за собой данное действие. Эти
последствия необязательно должны быть предвидимы с абсолютной
уверенностью. Если закон допускает возможность усмотрения (дискреционные полномочия) со стороны органов власти, то это само
по себе не противоречит требованию предсказуемости, при условии,
что объем дискреционных полномочий и способ их осуществления
указаны в законе с достаточной ясностью с учетом законной цели рассматриваемой меры, чтобы обеспечить индивиду надлежащую защиту
от произвольного вмешательства (Magyar Kétfarkú Kutya Párt v. Hungary
[GC], no. 201/17, § 94, 20 January 2020).
Хотя определенность желательна, она может быть чрезмерно жесткой, а закон должен быть способен идти в ногу с меняющимися обстоятельствами. Соответственно, многие законы неизбежно сформулированы в терминах, которые в большей или меньшей степени являются
расплывчатыми, чье толкование и применение являются вопросами
практики (Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano, § 141; Delfi AS, § 121;
Satakunnan Markkinapörssi Oyand Satamedia Oy, § 143).
В то же время нужно понимать, что когда-то правовая норма начнет применяться, и с этого дня могут возникнуть все вышеназванные
проблемы. Роль судебного решения, возложенная на национальные
суды, заключается именно в том, чтобы рассеять сомнения в толковании, которые могут возникнуть. Таким образом, полномочия Суда
по проверке соблюдения внутреннего законодательства ограничены,
поскольку толковать и применять внутреннее законодательство в первую очередь должны национальные власти, в частности суды. Если
толкование не является произвольным или явно необоснованным,
то роль Суда ограничивается установлением того, совместимы ли
последствия такого толкования с Конвенцией1.
Суд не вправе выражать мнение о целесообразности методов, выбранных законодательным органом государства-ответчика для регулирования определенной сферы отношений. Его задача сводится
к определению того, соответствуют ли Конвенции принятые методы
1
Kudrevičius and Others, § 110; Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy, § 144;
Radomilja and Others, § 149; Centre for Democracy and the Rule of Law v. Ukraine, no. 10090/16,
§ 108, 26 March 2020, with further references.
142
Д.И. Дедов
и последствия, которые они влекут за собой (Gorzelikand Others v. Poland
[GC], no. 44158/98, § 67, ECHR 2004-I, and Delfi AS, § 127). Это важный принцип. Он означает, что методы регулирования законодателем
определенных отношений остаются на усмотрение законодателя. Закон может определять права и обязанности участников, ограничивать
свободы для достижения целей, устанавливать определенные правовые механизмы или предлагать определенные правовые инструменты
регулирования определенных гражданских отношений, но судебная
практика, как я всегда говорил, стараясь быть в стороне от законодательных новаций, не вызванных потребностями рынка, всегда будет
богаче и многообразнее норм законов; именно практика применения
выявляет настоящие конфликтующие интересы и бремя, которое закон
возлагает на участников. Поэтому последствия принятия норм закона
зависят от практики их применения. Тем не менее уровень точности,
требуемый законодательством, которое не может предусмотреть все
возможные варианты, в значительной степени зависит от содержания
рассматриваемого закона, области, которую он призван охватить,
а также от числа и статуса тех, кому он адресован.
Понимание законности с точки зрения ее содержательной, а не формальной стороны характерно для других случаев анализа, проводимого
Судом, включая оценку законности вмешательства в права собственности и оценку законов, устанавливающих уголовную ответственность по ст. 7 Конвенции. Во всех случаях имеет место применение
принципа верховенства права, не допускающего формализм, произвол и правовую неопределенность в применении закона, а также
сравнение между нормами закона, обладающими общим характером,
и толкованием нормы права судами, которое всегда носит конкретный
характер. В постановлении по делу Vistiņš and Perepjolkins v. Latvia [GC],
no. 71243/01, § 96‒99, 25 October 2012) Суд изложил эти подходы в концентрированном виде. В частности, cт. 1 Протокола 1 к Конвенции
требует, чтобы любое вмешательство государственной власти в мирное
пользование имуществом было законным: второе предложение первого
абзаца этой статьи разрешает лишение имущества «при соблюдении
условий, предусмотренных законом». При этом необходимо принимать
во внимание верховенство закона, один из основополагающих принципов демократического общества, который является неотъемлемой
частью всех статей Конвенции (Former King of Greece and Others v. Greece
[GC] (merits), no. 25701/94, § 79, ECHR 2000-XII; Broniowski v. Poland
[GC], no. 31443/96, § 147, ECHR 2004-V). Это означает, что наличия правовой основы во внутреннем законодательстве самого по себе
143
Теория, методология и философия права
недостаточно для соблюдения принципа законности. Кроме того,
правовая основа должна обладать определенным качеством, а именно она должна быть совместима с верховенством закона и должна
обеспечивать гарантии от произвола. В связи с этим следует отметить,
что, говоря о «праве», ст. 1 Протокола № 1 ссылается на то же самое
понятие, на которое Конвенция ссылается в других своих положениях
при использовании этого термина (Špaček, s.r.o. v. The Czech Republic,
no. 26449/95, § 54, 9 November 1999).
Отсюда следует, что в дополнение к соответствию внутреннему законодательству договаривающегося государства, включая его конституцию, правовые нормы, на которых основывается лишение собственности, должны быть достаточно доступными, точными и предсказуемыми в их применении. Что касается понятия «предсказуемость», то его
сфера применения в значительной степени зависит, как говорилось
выше, от содержания рассматриваемого документа, области, которую
он призван охватить, а также от числа и статуса тех, кому он адресован.
В частности, правило является «предсказуемым», когда оно обеспечивает
определенную меру защиты от произвольного вмешательства со стороны
государственных органов. Аналогичным образом применимое законодательство должно предусматривать минимальные процессуальные
гарантии, соизмеримые с важностью рассматриваемого принципа1.
2. Законные цели.
Второй этап ‒ оценка нормы с точки зрения преследования властями правомерной (законной, легитимной) публичной цели, связанной
с защитой каких-либо публичных интересов. Поскольку конкретная
цель не всегда декларируется в законе, Суд может полагаться на объяснения национального правительства и перейти к следующему этапу,
но может устроить очень тщательную проверку, если заявитель настаивает на скрытых целях вмешательства или даже преследования, и есть
веские основания полагать, что его жалоба может иметь достаточные
основания для этого.
В силу особенностей своего правового положения Суд обычно
полагается на нормы закона или объяснения национального правительства, поскольку он учитывает, что национальные власти лучше,
чем международный судья, знают потребности своего общества, чтобы
оценить то, что «отвечает общественным интересам». Национальные
1
Guiso-Gallisay v. Italy, no. 58858/00, § 8‒83, 8 December 2005; Sud Fondi S.r.l. and
Others v. Italy, no. 75909/01, § 109, 20 January 2009; Centro Europa 7 S.r.1. and Di Stefano v.
Italy [GC], no. 38433/09, § 143, 7 June 2012); Sanoma Uitgevers B.V. v. the Netherlands [GC],
no. 38224/03, § 88, 14 September 2010.
144
Д.И. Дедов
власти прежде всего должны провести первоначальную оценку наличия проблемы, вызывающей общественный интерес, требующей
принятия мер. Здесь, как и в других областях, на которые распространяются гарантии Конвенции, национальные власти, соответственно,
пользуются определенной свободой усмотрения. Кроме того, понятие общественного интереса (и сфера его применения) обязательно является обширным. В частности, решение о принятии законов
об экспроприации собственности обычно предполагает рассмотрение
политических, экономических и социальных вопросов. Суд, считая
естественным, что свобода усмотрения, доступная законодательному
органу при осуществлении социальной и экономической политики,
должна быть широкой, будет уважать решение законодательного органа относительно того, что «отвечает общественным интересам», если
только это решение явно не имеет разумных оснований.
Публичные цели обычно сформулированы в общем виде и касаются национальной безопасности, защиты морали и нравственности,
экономического развития, защиты прав других лиц, т.е. могут быть
связаны с любыми общественными потребностями. Зачем же тогда
нужен третий этап теста для определения необходимости вмешательства, если достижение публичных целей и так вызвано общественной необходимостью? По всей вероятности, третий этап направлен
на проверку необходимости с точки зрения конкретных фактических
обстоятельств дела.
3. Необходимость вмешательства.
Итак, третий этап ‒ необходимость вмешательства в демократическом обществе. Суд оценивает конкретные обстоятельства дела, чтобы
выяснить, насколько органы власти были вынуждены так поступить,
чтобы ограничить права и свободы заявителя. Если между сторонами
возник спор при использовании заявителем эффективных средств правовой защиты в национальных судах, Суд оценивает наличие процессуальных средств защиты (procedural safeguards) и наличие возможности
у заявителя их использовать. При отрицательном ответе на этот вопрос,
т.е. при отсутствии процессуальных гарантий, Суд как бы возвращается
к первому этапу о наличии нормы права и делает положительный или
отрицательный вывод с точки зрения качества закона.
Общая методологическая формула в установленной практике Суда
звучит так:
«Вмешательство будет считаться „необходимым в демократическом
обществе“ для достижения законной цели, если оно отвечает „насущной социальной потребности“ и, в частности, если оно соразмерно
145
Теория, методология и философия права
преследуемой законной цели. Хотя первоначальную оценку необходимости должны проводить национальные власти, окончательная
оценка того, являются ли причины, указанные для вмешательства,
релевантными и достаточными, остается объектом рассмотрения Судом на предмет соответствия требованиям Конвенции (Winterstein
and Others, citedabove, § 147, Yordanova and Others, citedabove, § 117,
and Chapman v. The United Kingdom [GC], citedabove, § 90). При определении того, действительно ли была проведена требуемая оценка
соразмерности на национальном уровне и было ли разбирательство
в целом справедливым, Суд считает, что он может рассмотреть их
в целом (Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy [GC], no. 38433/09,
§ 197, ECHR 2012)».
Причем в целом ряде дел (особенно рассмотренных малыми секциями) анализ соразмерности как бы «зашит» в критерий необходимости,
без их разделения между собой. В общем, «смешались в кучу кони,
люди». Необходимость действительно означает насущную потребность, но это не связано, «в частности», с соразмерностью вмешательства по отношению к преследуемой законной цели. Положение
ст. 55 Конституции РФ звучит более гармонично: ограничение прав
допустимо в той степени, насколько это необходимо для достижения
конституционных целей. Здесь необходимость является неотъемлемым
элементом соразмерности, а не наоборот, как это представляет себе
тот, кто писал процитированную позицию для Суда.
Необходимость вмешательства является сильным орудием в руках
правосудия, если власти отказываются или не могут обосновать необходимость тех или иных действий против граждан, или не могут представить конкретных доказательств в обоснование принятых мер. Это
касается необходимости принятия более жестких обеспечительных мер
в виде ареста (Karimov and others v. Azerbaijan, no. 24219/16 and 3 others,
22 July 2021), проведения обыска в раннее или позднее время суток
(Tortladze v. Georgia, no. 42371/08, 18 March 2021), необходимости про-
дления ареста имущества (Abdullin v. Russia, no. 37677/16, 23 November
2021), необходимости проведения прослушивания телефонных переговоров, обусловленных наличием разумных подозрений в совершении
преступления (Dudchenko v. Russia, no. 37717/05, 7 November 2017), рас-
крытия персональных данных (L.B. v. Hungary, no. 36345/16, 12 January
2021), отказа в выдаче разрешения на проведение публичного религиозного мероприятия (Centre of Societies for Krishna Consciousnessin Russia
and Frolov v. Russia, no. 37477/11, 23 November 2021), необходимости
и адекватности применения силы органами правопорядка с учетом
146
Д.И. Дедов
поведения пострадавшего (Adzhigitova and others v. Russia, nos. 40165/07
and 2593/08, 22 June 2021) и в других случаях.
Например, в деле Centre of Societies for Krishna Суд не был убежден
аргументом о том, что проведение публичного собрания по пропаганде
вайшнавизма было «несовместимо с религиозными убеждениями других людей». Хотя право на свободу собраний может быть ограничено
для предотвращения беспорядков и защиты прав других лиц, которые
являются законными целями Конвенции и допустимыми основаниями
для ограничений во внутреннем законодательстве, несовместимость
с религиозными убеждениями других лиц как таковых, как утверждает
правительство в настоящем деле, не проходит проверки на «необходимость в демократическом обществе». Не было никаких оснований
предполагать риск какого-либо нарушения общественного порядка
или нарушения мира со стороны заявителей.
Что касается третьих лиц, то Суд напомнил, что свобода собраний, закрепленная в ст. 11 Конвенции, защищает демонстрацию,
которая может раздражать или оскорблять лиц, выступающих против идей или утверждений, которые она стремится пропагандировать
(Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, § 145, ECHR 2015,
and Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden v. Bulgaria,
nos. 29221/95 and 29225/95, § 97, ECHR 2001-IX). Суд считает несовместимым с основополагающими ценностями Конвенции, если бы осуществление конвенционных прав группой меньшинств было поставлено в зависимость от ее принятия большинством. Если бы это было
так, то права группы меньшинства на свободу религии, выражения
мнений и собраний стали бы чисто теоретическими, а не практическими и эффективными, как того требует Конвенция. Соответственно,
ограничение на законное осуществление права убеждать других людей
в пользе духовной практики для укрепления духа и тела, по мнению
Суда, не было необходимым в демократическом обществе.
Считаем возможным добавить, что в данном случае критерий необходимости связан с необходимостью оценки риска для безопасности
членов общины или третьих лиц в случае наличия конфликтующих
мнений, но власти не исследовали этот вопрос в практическом плане,
не имели информации о размере и реальности такого риска и адекватности мер безопасности, которые можно было и необходимо было
принять с учетом позитивных обязательств государства.
4. Пропорциональность.
И наконец, последний и, кажется, даже лишний этап (поскольку
основная работа уже проделана) заключается в оценке соразмерности
147
Теория, методология и философия права
вмешательства. Он декларируется как проверка соответствия принятых мер декларируемым публичным целям. Однако Суд редко пользуется этим инструментом проверки. Суд, например, может указать,
что при обращении взыскания на имущество государство пользуется
широкой свободой усмотрения как в отношении выбора средств принудительной реализации имущества, так и в отношении выяснения
того, оправданны ли последствия такого принудительного исполнения в общих интересах для достижения цели рассматриваемого
права (см. Chassagnou and Others v. France [GC], nos. 25088/94, 28331/95
и 28443/95, § 75, ECHR 1999-III).
Если внимательно посмотреть на все предыдущие этапы, то выяснится, что в них Суд выполнял ту же задачу, выясняя, какие цели
преследовались и была ли необходимость для вмешательства. Под правовыми средствами понимаются нормы права, которые Суд уже оценивал на самом первом этапе. Поэтому обычно на данном этапе Суд
смотрит на тяжесть наказания и определяет соразмерность наказания
совершенному деянию. Действительно, в деле Denisov v. Ukraine [GC],
no. 76639/11, 25 September 2018) ЕСПЧ указал на трехступенчатость
теста на соразмерность. Это дело касалось трудового спора между
заявителем и государством. При оценке того, поднимается ли в таком
случае вопрос о частной жизни в соответствии со ст. 8 Конвенции,
Суд увидел тесную связь между вопросом приемлемости и существом
дела. Как только выяснится, что какая-либо мера серьезно повлияла
на частную жизнь заявителя, этот вывод означает, что жалоба совместима ratione materiae с Конвенцией и в то же время что эта мера
представляла собой вмешательство в «право на уважение частной
жизни». Когда возникает вопрос об оценке вмешательства, Суд должен
провести трехступенчатый тест в соответствии со ст. 8 Конвенции
для целей оценки по существу законности вмешательства, наличия
легитимной цели и необходимости такого вмешательства. То же самое (три этапа теста на соразмерность) мы видим при рассмотрении
споров о защите права собственности: согласно прецедентному праву
Суда любое лишение собственности для целей второго предложения
ст. 1 Протокола 1 должно соответствовать принципу законности,
должно отвечать общественным интересам и должно преследовать
законную цель средствами, разумно соразмерными искомой цели
(Jahn and Others v. Germany [GC], nos. 46720/99, 72203/01 и 72552/01,
§ 81‒94, ECHR 2005).
Однако четвертый этап важен, он существует и охватывает все предыдущие критерии из первых трех этапов. Он, по сути, позволяет ком-
148
Д.И. Дедов
бинировать все имеющиеся элементы в целях проведения системного
анализа. Однако нечеткость третьего и четвертого этапов свидетельствует об отсутствии абсолютной стройности теста, что приводит иногда к непредсказуемости результатов, но государствам хорошо должны
быть известны критерии, которые Суд использует в тесте на соразмерность, правда, находя нарушения часто неожиданно, без проведения
должного анализа. Это неизбежно приводит к расхождению мнений
среди судей в составе Большой палаты Суда. Достаточно вспомнить
про дела Fernandez Martinez, Budzaji, а также про дело NIT S.R.L. v. the
Republic of Moldova.
Когда автор писал свою докторскую диссертацию о применении
принципа соразмерности в правовом регулировании предпринимательской деятельности, то имел в виду именно последнюю часть теста
и сравнивал цели и правовые средства. Этот подход лучше всего подходит для развития теории и методологии законодательного регулирования. Сейчас видится, что остальная часть теста больше ориентирована
на конкретный кейс, на конкретные обстоятельства дела. И неудивительно, потому что ЕСПЧ предпочитает практическую оценку, а не теоретический анализ, как это делает Конституционный Суд РФ. Тем
не менее оба суда при разнице в подходах могут прийти к похожим
результатам, один из которых заключается в признании чрезмерности
вмешательства (ограничения прав и свобод). Кроме того, оценка необходимости (центральная часть теста) и оценка соотношения между
целями и правовыми средствами приводят к оценке конфликтующих
интересов и нахождению справедливого баланса публичных и частных
интересов (fair balance of interests). Суд комбинирует эти инструменты
между собой, указывая, что при соблюдении требования соразмерности
должен быть достигнут справедливый баланс между требованиями
общественности или общими интересами сообщества и требованиями
защиты основных прав личности. Условия компенсации в соответствии
с законодательством имеют существенное значение для оценки того,
соблюдает ли оспариваемая мера требуемый справедливый баланс
и, в частности, не налагает ли она непропорциональное бремя на заявителей (см. Vistinš and Perepjolkins v. Latvia [GC], no. 71243/01, § 110,
25 October 2012, ECHR 2012, and UrbárskaobecTrenčianske Biskupice v.
Slovakia, no. 74258/01, § 114, 27 November 2007). Таким образом, баланс
интересов нередко связывается с наложением чрезмерного бремени
при рассмотрении жалоб о защите права собственности.
Системный анализ в исполнении Суда предполагает, что Суд проводит всестороннее изучение различных интересов, о которых идет
149
Теория, методология и философия права
речь, принимая во внимание тот факт, что Конвенция призвана гарантировать права, которые являются «практическими и эффективными», а не теоретическими или иллюзорными. Он должен оценить
происходящее и увидеть реальную ситуацию, о которой идет речь
в деле (go beneath appearances and look into the reality of the situation at
issue), принимая во внимание все соответствующие обстоятельства,
включая поведение сторон в разбирательстве, средства, используемые
государством, и применение этих средств. Там, где важно решение
проблемы, представляющей общий интерес, государственные органы
обязаны действовать своевременно, надлежащим и последовательным
образом. Иначе это создаст препятствия к достижению соразмерности
вмешательства.
Интересно, что в деле Jahn and Others, упомянутом выше, тест
на соразмерность по состоянию на 2005 год состоит из трех этапов
и выглядит иначе, поскольку включает оценку законности вмешательства, проверяет существование публичных целей и затем пропорциональность вмешательства. На третьем этапе заявлен общий подход
для достижения справедливого баланса, а дальше идет обсуждение
таких факторов, как неясность правового статуса наследников бывших собственников, отсутствие легитимных ожиданий заявителей
(фермеров) по получению компенсации за экспроприированные
в прошлом земли в случае смены политических режимов и проведения экономической реформы по переходу к рыночной экономике
после объединения двух Германий. Эти факторы касаются качества
правовых отношений, их влияния на баланс интересов, поэтому они
связаны с конкретными обстоятельствами дела и Суд отталкивается
от них в своем анализе. Можно сказать, что это является главным
этапом системного анализа и принятия решения. Вопросы необходимости отдельно не поднимаются, они очень кратко и косвенно
упомянуты во втором этапе («существуют ли публичные цели»): «Суд
считает, что в силу их непосредственного знания своего общества и его
потребностей национальные власти в принципе находятся в лучшем
положении, чем международный судья, чтобы оценить то, что отвечает
общественным интересам». Таким образом, в соответствии с системой
защиты, установленной Конвенцией, национальные власти должны
провести первоначальную оценку наличия проблемы, вызывающей
общественный интерес, оправдывающей меры по лишению собственности. Здесь, как и в других областях, на которые распространяются
гарантии Конвенции, национальные власти, соответственно, пользуются определенной свободой усмотрения. Но сам анализ необхо-
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]