Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:ARS IURIS. Сборник научных статей к юбилею Г. А. Гаджиева
.pdf
В.А. Сивицкий
ризуя сложившуюся в связи с реформой разграничения полномочий
ситуацию, Г.А. Гаджиев, в частности, указывает: «Не все благополучно
и с реализацией нормативных требований, составляющих содержание
конституционного принципа социального государства. В сфере правового регулирования политических прав в последние годы наблюдается
тенденция к централизации и унификации. Однако в силу принятия
Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О монетизации
льгот» большой объем полномочий по социальной защите граждан
был, наоборот, передан субъектам РФ и муниципальным образованиям. Децентрализация правового регулирования привела к существенной дифференциации правового регулирования, при котором размер
предоставляемой социальной защиты по одной и той же категории
граждан (например, квалифицированным специалистам, проживающим в сельской местности) согласно законам разных субъектов РФ
различается в разы»1.
Конкретное дело, ставшее предпосылкой для вопроса, рассматриваемого Конституционным Судом РФ, касалось так называемой
родительской платы ‒ платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях. Постановлением Верховного Совета РФ от 6 марта
1992 года № 2464-1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы
этих учреждений» было установлено, что предельный размер такой платы должен составлять не более 20 %, а с родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, ‒ не более 10 % затрат на содержание
ребенка в данном учреждении; в некоторых случаях предусматривалось
полное освобождение от платы. Тем самым по существу предусматривалась обязанность муниципальных образований осуществлять в части,
«не покрытой» родительской платой, финансовое обеспечение содержания детей в детских дошкольных учреждениях за счет местных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года
№ 122-ФЗ данное Постановление Верховного Совета РФ утрачивало
силу с 1 января 2005 года. В связи с этим Тверская городская Дума признала утратившим силу с той же даты ранее действовавшее Положение
о порядке расчета родительской платы, основанное на указанных федеральных нормах, и утвердила Временное положение о порядке расчета
родительской платы за содержание детей в муниципальных дошкольных
образовательных учреждениях г. Твери, в котором размер родительской
1
Гаджиев Г.А. Цели, задачи и предназначение Конституционного Суда Российской
Федерации. Ч. I // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 1. С. 12‒13.
71
Конституционное право
платы, возмещающей расходы на организацию пансиона, включающие
в себя затраты на питание детей и организацию сна воспитанников
дошкольного образовательного учреждения, перестал быть связанным
указанными критериями и была установлена самостоятельная система
льготирования размера этой платы только для отдельных категорий
родителей, что давало возможность направления соответствующих расходов местного бюджета на другие цели. В результате постановлением
главы г. Твери размер родительской платы за содержание одного ребенка
в муниципальном дошкольном образовательном учреждении был повышен с 313 до 858 р. в месяц.
Однако суд по заявлению прокурора признал соответствующие
нормы актов Тверской городской Думы и главы г. Твери противоречащими закону и недействующими, сославшись на ст. 153 Федерального
закона от 22 августа 2004 года как содержащую прямой запрет уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат и ухудшения условий их предоставления. При этом он исходил как из того,
что родительская плата выросла, так и из того, что в 2005 году расходы
бюджета г. Твери на содержание муниципальных дошкольных образовательных учреждений по сравнению с 2004 годом сократились. Глава
г. Твери и Тверская городская Дума обратились в Конституционный
Суд РФ и просили признать положения ст. 153 Федерального закона
от 22 августа 2004 года противоречащими ст. 12, 17 (ч. 3), 55 и 130 Конституции РФ, поскольку, не допуская уменьшения муниципальным
образованием объема ранее установленных льгот на содержание детей
в дошкольных учреждениях, оспариваемые законоположения не позволяют перераспределять финансовые средства на решение тех социальных проблем, которые органы местного самоуправления данного
муниципального образования считают приоритетными, и сокращать
расходы местного бюджета пропорционально уменьшению его собственных доходов, ограничивая тем самым права иных лиц, которые
нуждаются в поддержке со стороны публичной власти, и право граждан
на самостоятельное решение вопросов местного значения, к каковым
отнесены организация предоставления общедоступного бесплатного
дошкольного образования на территориях муниципального района,
городского и муниципального округа, а также организация содержания
детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
В результате Конституционный Суд РФ и непосредственно судья-докладчик Г.А. Гаджиев встали перед необходимостью решения
достаточно сложного вопроса в остром пересечении конституционных
принципов. При этом значимость данного вопроса процессуально
72
В.А. Сивицкий
была подчеркнута тем, что дело рассматривалось полным составом
Конституционного Суда РФ, при том что вопрос относился к числу
таких, по которым, согласно действовавшей на момент рассмотрения
дела редакции Федерального конституционного закона от 21 июля
1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», постановление могла принять и одна из двух его палат.
Конкретное решение, выраженное в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П,
состояло в том, что положения ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ признаются не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу
в системе действующего правового регулирования они предполагают
обязанность органов местного самоуправления сохранить сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 года пропорции в распределении
расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определенные федеральными нормами, действовавшими
до 1 января 2005 года (т.е., иными словами, с родителей не допускается
взыскивать родительскую плату в размере, в процентном отношении
к затратам превышающую установленную Постановлением Верховного Совета РФ от 6 марта 1992 года № 2464-1), а также объем бюджетного
финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 года, и предполагают обязанность Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать финансовую
помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных
обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных
образовательных учреждениях.
Таким образом, Конституционным Судом РФ избран подход, предполагающий применительно к родительской плате сохранение как
индивидуального объема соответствующего предоставления (в смысле
соотношения ее размера с затратами на содержание ребенка в дошкольном учреждении), так и совокупного объема финансирования разницы
между затратами на содержание детей в детских садах и взимаемой
родительской платой в каждом муниципальном образовании.
При этом очевидно, что и для другого – формально-пуристского подхода, абсолютизирующего право уровней публичной власти,
прежде всего муниципального уровня (применительно к вопросам
местного значения), определять объем социальных предоставлений,
в том числе в части их сокращения, были определенные основания.
73
Конституционное право
Ведь даже, казалось бы, самый лояльный по отношению к местному
самоуправлению вариант интерпретации положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, предусматривающий
лишь обязанность сохранения совокупного объема финансирования
всей системы социальных благ, льгот и услуг, имеет ограничительный
характер, так как мешает перенаправить бюджетные средства на другие цели, в том числе не в меньшей степени, чем та же родительская
плата, связанные с реализацией прав человека (например, на закупку
медицинского оборудования в районную больницу, на обновление
подвижного состава муниципального общественного транспорта).
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года
№ 7-П выражена правовая позиция, согласно которой понимание
местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность
решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость
учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества
и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее
приближенных к населению. Субъектом права на самостоятельное
осуществление муниципальной власти ‒ непосредственно и через органы местного самоуправления ‒ выступает население муниципального
образования. Но одновременно на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления
обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности
населения конкретных муниципальных образований. Сама по себе
концепция представительной демократии исходит из презумпции
того, что действия представительных органов в пределах своей компетенции ‒ это действия самого населения. И эта презумпция, строго
говоря, может быть если не опровергнута, то несколько дезавуирована
только местным референдумом, на котором принимается решение,
противоположное принятому органами местного самоуправления,
и в какой-то мере результатами выборов, свидетельствующими, что
граждане не согласны с тем, как прежний состав представительного
органа понимал и выражал их волю, а потому окажется существенно
изменен в результате выборов.
При этом уменьшение предоставления органами местного самоуправления конкретных благ определенным группам населения отнюдь
не является автоматически решением, которое не поддерживается
большинством населения муниципального образования. Если оно
74
В.А. Сивицкий
аргументировано и влечет высвобождение средств на другие, признаваемые «в моменте» не менее важными, цели или дифференциацию
предоставляемого за счет бюджета блага в зависимости от материального достатка лица или семьи, то вполне возможно соответствие
таких решений реальной воле населения. И в любом случае такая
(ограничивающая размер предоставляемых благ) направленность решения не дает автоматических оснований поставить под сомнение
вышеуказанную презумпцию. Применительно к самостоятельности населения в решении вопросов местного значения необходимо
иметь в виду и положение ч. 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что федеральные законы
и законы субъектов Российской Федерации не могут предусматривать
конкретный объем расходов местных бюджетов в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения, причем конкретный объем расходов ‒ это необязательно прямое указание конкретных
денежных сумм, им может быть и регулирование, предопределяющее
расходование таких конкретных сумм на решение вопросов местного
значения. И хотя то, насколько данная норма Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ была применима на момент рассмотрения конкретного дела, ставшего предпосылкой для рассматриваемого Конституционным Судом РФ вопроса, не вполне однозначно,
сам по себе закрепленный ею подход очень четко характеризует одну
из граней самостоятельности населения в решении вопросов местного
значения.
Ценность и целостность Постановления Конституционного Суда РФ
от 15 мая 2006 года № 5-П состоят, в частности, в том, что наличие такого подхода не игнорировалось. Но в нем благодаря балансированию
конституционных ценностей удалось системно увязать все вышеуказанные конституционные принципы. Постановление в принципиальном плане основывается на том, что конституционная природа
Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, предопределяет
необходимость достижения баланса конституционно защищаемых
ценностей ‒ самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной
в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении
75
Конституционное право
вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности
равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того,
на территории какого муниципального образования они проживают, ‒ с другой (ч. 1 ст. 7; ч. 2 ст. 19; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).
Это обстоятельство, а также обращение к принципу поддержания
доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения
стабильности правового регулирования позволили Конституционному Суду РФ сделать вывод, что пролонгация федеральных гарантий
общедоступности дошкольного образования, которые содержались
в Постановлении Верховного Совета РФ от 6 марта 1992 года № 2464- 1,
не только допустима, но и по существу необходима.
Не был забыт и вопрос о финансовом обеспечении обязанности
муниципальных образований по сохранению неизменными гарантий
при установлении родительской платы. Развивая идею балансирования
конституционных ценностей, Конституционный Суд РФ отметил, что
выполнение органами местного самоуправления задач социального
государства в пределах его полномочий предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности и обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных
образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения
публичных финансов, включая бюджетные средства. Применительно
к финансовой самостоятельности местного самоуправления Конституционный Суд РФ указал, что она предполагает наличие необходимых
бюджетных прав у органов местного самоуправления и гарантируется
закрепленным в ст. 133 Конституции РФ и конкретизированным в федеральных законах правом на компенсацию дополнительных расходов,
возникших в результате решений, принятых органами государственной
власти (в 2020 году данное положение конкретизировано), а степень
финансовой самостоятельности определяется компетенцией органов
местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией РФ
и действующим законодательством.
Со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня
2004 года № 12-П по делу о проверке конституционности положений
ст. 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса РФ Конституционный Суд РФ
подчеркнул, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный
бюджет не существуют изолированно ‒ они являются составной частью
финансовой системы Российской Федерации, а недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований
влечет обязанность органов государственной власти Российской Феде-
76
В.А. Сивицкий
рации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов
надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности,
посредством использования правовых механизмов, закрепленных
в Бюджетном кодексе РФ (абз. 3 п. 1 и п. 3 ст. 86, ст. 129 и 135). Также
Конституционный Суд РФ отметил, что в условиях перехода к новой
системе социальной защиты граждан возложение на субъекты Российской Федерации, которые в силу взаимосвязанных положений ст. 1, 2,
7, 18, 71 (п. «е») и 72 (п. «е», «ж» ч. 1) Конституции РФ совместно с Российской Федерацией участвуют в реализации функций социального
государства, обязанностей по обеспечению государственных гарантий права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование
предполагает и участие, и ответственность Российской Федерации
за состояние дел в этой сфере; поэтому в силу п. 2.1 ст. 28 Закона РФ
«Об образовании» обеспечение государственных гарантий прав граждан
в области образования отнесено к ведению Российской Федерации.
Соответственно, был сделан вывод о том, что хотя расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной
властью, должны осуществляться из местных бюджетов, при недостаточности собственных источников такое финансирование осуществляется за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов
Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов, а конкретные формы компенсации дополнительных расходов
и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке. Нужно признать, что императивность такого указания применительно к целевому финансированию содержания детей
в детских садах является относительной; это скорее рекомендация,
поскольку конкретные критерии и нормативы «дофинансирования»
отсутствуют. Но по крайней мере органы местного самоуправления
получили дополнительный аргумент для отстаивания своей позиции
в дискуссии с региональными властями при формировании бюджета
субъекта Российской Федерации.
Возникает вопрос, являлась ли выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П позиция универсальной в смысле сохранения индивидуального объема других благ,
льгот и услуг, предоставляемых до 1 января 2005 года соответствующими уровнями публичной власти, а также сохранения совокупного
объема финансирования каждого конкретного вида благ, льгот и услуг,
имевшего место в 2004 году, на последующие годы.
77
Конституционное право
Как представляется, с одной стороны, в Постановлении предприняты определенные шаги, чтобы содержащаяся в нем оценка оспариваемой нормы не рассматривалась как носящая абсолютно универсальный характер. Так, в п. 3 его мотивировочной части подчеркнуто,
что по своей юридической природе регулирование, устанавливавшее
предельный размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях, представляет собой одну из форм
общегосударственного гарантирования доступности получения образования в детских дошкольных учреждениях, предопределяемого
конституционными положениями, поэтому, в отличие от льгот, оно
не может считаться находящимся в полной дискреции законодателя.
Проводится прямая связь данного права с конституционным правом
на образование, при том что целый ряд социальных предоставлений
не имеет настолько прямой конституционной основы. Одновременно
и в предмете, и в резолютивном выводе прямо указана связь именно
с проблемой родительской платы.
Однако, с другой стороны, если обратиться к принимаемым после
данного Постановления определениям Конституционного Суда РФ
в связи с жалобами, в которых ставился вопрос прежде всего о конституционности изменения регулирования социальных предоставлений в контексте совершенствования разграничения полномочий
и связанной с ним «монетизации льгот», то можно увидеть, что его
выводам придавалось более широкое значение.
Так, в Определении от 4 декабря 2007 года № 965-О-П в связи
с оспариванием гражданами отмены положений, по их мнению, ранее предусматривавших для работников библиотек образовательных
учреждений, расположенных в сельской местности, и пенсионеров
из их числа (при условии работы в сельской местности не менее 10 лет)
льготы по бесплатному пользованию жилой площадью с отоплением
и освещением, и снижением, соответственно, уровня социальной
защищенности этих лиц Конституционный Суд РФ отметил, что
«положения Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ,
включая п. 2 ст. 42 и ч. 1 ст. 153, призванные обеспечить достижение
заложенных в преамбуле данного Федерального закона целей, а также
сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения и других обстоятельств, не могут рассматриваться
как не допускающие реализацию возникшего у заявителей до 1 января
2005 года права на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг».
Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 мая
78
В.А. Сивицкий
2006 года № 5-П, «изменение механизма предоставления социальных
гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному
снижению ранее достигнутого уровня их предоставления». Сходные
мотивы, со ссылкой на неоднократное указание ранее соответствующей позиции в решениях Конституционного Суда РФ и со ссылкой
на Постановление от 15 мая 2006 года № 5-П, имеются и в Определении от 24 апреля 2018 года № 965-О.
Соответственно, необходимо признать, что, несмотря на формально
ограниченный проблемой родительской платы предмет и вывод и даже
несмотря на специальные указания в мотивировочной части, объясняющие связанность выводов именно с таким предметом, это Постановление имело более существенный эффект в формировании баланса
между разделением властей «по вертикали», выраженным прежде всего
в разграничении полномочий, и конституционными принципами
социального государства. При этом в данном случае важная методологическая проблема, «кто может осуществлять универсализацию
правовых позиций ‒ только ли Конституционный Суд либо также суды
общей юрисдикции, арбитражные суды», которую в свое время одним
из первых поставил Г.А. Гаджиев1, в практике Конституционного Суда
РФ решена диалектически: высший суд явным образом демонстрирует
возможность выхода за пределы вопросов родительской платы в понимании этой позиции, ориентируя другие суды на допустимость такого
подхода при возникновении соответствующих споров, относящихся
к их компетенции. Но при этом он во всяком случае сохраняет за собой
возможность корректировать понимание степени применимости этой
позиции через инструмент изучения и рассмотрения жалоб как граждан, претендующих на получение тех или иных социальных предоставлений, так и муниципальных образований (в лице соответствующих
органов местного самоуправления), обремененных соответствующими
расходными обязательствами.
Нельзя исключать, что если бы Конституционный Суд РФ пошел
по пути формально-пуристского подхода (для которого, как отмечалось выше, были определенные нормативные предпосылки) и пришел
к выводу, что раз федеральная власть не финансирует непосредственно
осуществление соответствующих социальных функций нижестоящими уровнями публичной власти и не оформляет соответствующие
полномочия как делегированные, то и не может требовать сохране-
1
Гаджиев Г.А. Методологические проблемы «прецедентной революции» в России //
Журнал конституционного правосудия. 2013. № 4. С. 7.
79
Конституционное право
ния объема их осуществления, то объем мер социальной поддержки
на региональном и местном уровне снизился бы, приводя к усилению
социальной напряженности в связи с «монетизацией» льгот. Данное
Постановление позволило преодолеть этот сложный этап без такого
рода негативных последствий и, по сути дела, сформировало важнейший элемент судебной концепции конституционного принципа
социального государства.
При представлении этой концепции Г.А. Гаджиев, обращаясь в том
числе к данному Постановлению, указывает, что «при принятии нормативных актов органы государства и органы местного самоуправления
обязаны руководствоваться конституционным принципом наиболее
полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий
прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ,
в частности ее статьями 43 (ч. 2) и 38 (ч. 1)»1, а данное Постановление
«имеет большое значение для всего социального законодательства,
поскольку благодаря внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ
произошла не просто «реинкарнация» исчезнувших из российского законодательства норм о минимальных федеральных социальных
стандартах, но и была сформулирована общая конституционно-правовая идея о том, что принцип социального государства предполагает
в качестве важного элемента его нормативного содержания, причем
выраженного непосредственно в Конституции, стандартизированную
минимальную социальную поддержку. Для Российской Федерации
с ее огромной территорией и различиями в экономическом развитии
ее субъектов этот вывод имеет большое значение»2. И действительно, найденное Конституционным Судом РФ в остром переплетении
конституционных принципов решение наглядно иллюстрирует, что
«некоторая неопределенность, непредсказуемость, тайна в нормативном содержании конституционных принципов, релятивизм в процессе
конституционного толкования являются, таким образом, не недостатками, снижающими демократическую легитимацию конституционной
юстиции, а, наоборот, способом создания условий для конкуренции
различных политических, социальных сил»3.
1
Гаджиев Г.А. Судебная Концепция конституционного принципа социального
государства в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение.
2008. № 1 (62). С. 53.
2
Там же.
3
Гаджиев Г.А. Цели, задачи и предназначение Конституционного Суда Российской
Федерации. Ч. I // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 1. С. 13.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]