Предупреждение организованной экономической преступности, сопряженной с коррупцией. Вопросы теории и практики. Монография

щих существование экономической преступности в сфере бюджетного финансирования.

Как уже отмечалось, общая профилактика в содержательном плане состоит из причин и условий. Причины преступности — это те негативные социальные явления, которые порождают и воспроизводят преступность и преступления как свои закономерные следствия. Условия же — такие явления, которые сами по себе не порождают преступность и преступления, а способствуют, облегчают, интенсифицируют формирование и действие причины1. Разделяя эту точку зрения, следует под- черкнуть, что в таком понимании они взяты в качестве рабо- чих определений.

Следует отметить, что сам механизм предупреждения экономических преступлений разработан довольно давно, но в условиях рыночных отношений он претерпел существенные изменения, наполняясь новым содержанием. Одновременно нельзя не заметить, что все части предупреждения экономиче- ских преступлений, включая общую профилактику, «работают» непосредственно на двух его уровнях: а) общесоциальном; б) специальном2.

В общесоциальном плане предупреждение экономических преступлений в сфере бюджетного финансирования — часть комплекса экономических, политических, правовых, организационных и других мероприятий по совершенствованию бюджетных и межбюджетных отношений, отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений в процессе утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением. Эти мероприятия не имеют своим специальным назна- чением предупреждение экономических преступлений, но они создают необходимые предпосылки, исключающие возможность их совершения.

Как нам представляется, цели общесоциального предупреждения экономических преступлений должны максимально увязываться с целями модернизации сферы бюджетного финансирования, которые включают:

•создание необходимых условий для развития многоукладности в экономике. Одним из таких условий является уси-

1 Рябыкин Ф.К. Криминология и предупреждение преступлений органами внутренних дел: Учеб. пособие (альбом схем) / Под ред. Г.А. Аванесова. М., 1998. С. 39.

2 Петров Э.И. Криминологическая характеристика и предупреждение экономи- ческих преступлений. М., 1995. С. 39.

61

ление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере малого и среднего предпринимательства. Теперь органы государственной власти субъектов Федерации наделены «правом определять порядок предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства, в том числе занимающимся социально значимыми видами деятельности, помещений в аренду на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) за счет специально выделенных для этой цели помещений и (или) порядок продажи в собственность субъектов малого и среднего предпринимательства арендуемых ими не менее трех лет помещений с возможностью рассрочки оплаты и без проведения аукциона»1;

•формирование слоя частных собственников, содействующих размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты могут быть заключены с ними в соответствии с законодательством о размещении заказов, а оплата производится, как правило, в пределах лимитов бюджетных обязательств;

•обеспечение правового и экономического равенства всех форм хозяйствования, а также необходимых условий для равной их защиты2. В условиях финансово-экономического кризиса государство для минимизации его последствий оказывает реальную помощь не только бюджетным учреж-

1 Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. ¹ 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности».

2 Специалисты различных областей знаний по-разному в настоящее время относятся к равной охране всех форм собственности. Ю.Н. Демидов утверждает, что «особенности функционирования государственной системы охраны социальнобюджетных отношений в условиях провозглашения равной охраны всех форм собственности от преступных посягательств оставались до конца концептуально не проработанными. Несистемное и недостаточно научно обоснованное преобразование общественных и экономических отношений в 90-х годах прошлого века привело к расширению криминализации отношений в социально-бюджет- ной сфере, снижению роли и значения государственного влияния и, как следствие, социального фактора в проводимой экономической реформе. Данный перекос на рубеже веков руководством страны, к счастью, устраняется» (Демидов Ю.Н. Приоритетные национальные проекты и их защита от социально-бюджетной преступности. Домодедово: ВИПК МВД России, 2007. С. 5).

62

дениям1, но и юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям. Для этого из федерального бюджета выделяются большие суммы денег. В первую очередь системообразующие предприятия получают финансовую помощь государства в виде льготного кредита. В этих условиях обеспечение правоохранительными органами защиты бюджетных средств, выделяемых хозяйствующим субъектам независимо от их организационно-правовой формы, становится задачей первоочередной важности.

Необходимые предпосылки для успешного ее решения должны создаваться и в рамках общесоциального предупреждения, несмотря на его широкий охват воздействия, который специально не преследует цели предупреждения экономических преступлений.

Следовательно, стабилизация криминологической обстановки в сфере бюджетного финансирования в немалой степени зависит от общесоциального предупреждения.

Между тем специальное предупреждение преступлений экономической направленности складывается из мероприятий, непосредственно направленных на устранение причин и условий, способствующих совершению этих преступлений, на их предотвращение и пресечение. Иными словами, «в отличие2 от общесоциальных специальные предупредительные меры осуществляются целенаправленно в интересах предупреждения преступности, т.е. они призваны решать задачи: устранения, нейтрализации, минимизации криминогенных факторов; оздоровления социальной микросреды, коррекции поведения лиц, чье поведение чревато угрозой совершения преступления, и т.д.»3. Для нас не менее важным обстоятельством является то, что «специально-криминологические меры, становясь обязательным компонентом управленческих решений, прямо или опосредованно сужают поле злоупотреблений, затрудняют, а иногда и вовсе делают невозможным перерастание менее опас-

1 Органы и учреждения здравоохранения, образования, социальной защиты и др. 2 Авторы ни в коей мере не противопоставляют рассматриваемые виды предупредительной деятельности (общесоциальное и специальное предупреждение). Наоборот, они подчеркивают их тесную связь, взаимопроникновение, своеобразное переплетение. Так, специальное предупреждение не только базируется на общесоциальных мерах, но и способствует им, устраняя довольно значительные преграды на пути их реализации. В свою очередь, точно так же прослеживается и обратная связь.

3 Криминология / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 339—340.

63

ных хозяйственных правонарушений в уголовно наказуемые деяния»1.

Теперь подробнее рассмотрим характеристику профилактики как части оперативно-разыскного предупреждения преступлений (с увязкой ее со сферой экономики).

Сложная социально-экономическая ситуация, обусловленная прежде всего кризисом, не могла не сказаться на состоянии борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями. В последнее время получили распространение преступные посягательства на все формы собственности. Наблюдается тенденция увеличения преступлений экономической и налоговой направленности, отнесенных к категории тяжких и особо тяжких. Не снижается материальный ущерб, наносимый государству и иным собственникам.

На фоне либерализации уголовного и уголовно-процес- суального законодательства (декриминализация отдельных норм, пересмотр квалифицирующих признаков по отдельным составам экономических преступлений, ограничение применения меры пресечения в виде заключения под стражу и др.)2 правоохранительные органы сталкиваются с большими трудностями в части сбора и закрепления доказательств о преступной деятельности криминально активных лиц, орудующих в различных отраслях экономики3. К сожалению, прежние наработки судебно-след- ственной практики не всегда срабатывают позитивно. Законодатель поставил по существу в более жесткие рамки те государственные структуры, которые призваны заниматься своевременным выявлением и раскрытием экономических и налоговых преступлений. Отсюда следует, что требуется определенное время для того, чтобы в новых условиях они смогли работать также эффективно, как и прежде. (Как известно, умения и навыки изобличать преступников приходят не сразу.)

Деятельность по выявлению и раскрытию экономических и налоговых преступлений с каждым днем становится все сложнее. Финансово-материальные затраты, произведенные в

1 Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М., 1997. С. 336.

2 Федеральный закон от 29 декабря 2009 г. ¹ 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон от 7 апреля 2010 г. ¹ 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

3 К тому же надо учитывать то обстоятельство, что экономические и налоговые преступления, как правило, совершаются организованными преступными группами, хорошо знающими налоговое, бюджетное, таможенное, гражданское и иное законодательство.

64

этих целях подразделениями экономической безопасности (ЭБ), нередко не оправдываются. А это в их работе считается минусом.

Чтобы этого не допустить, формы и методы работы подразделений ЭБ приходится постоянно менять. В сложившихся условиях, как показывает многолетняя практика, профилактика экономических и налоговых преступлений становится одним из приоритетных направлений деятельности этих подразделений. К тому же надо учесть, что криминологическая профилактика в сочетании с оперативно-разыскной профилактикой в содержательном плане приобретает новое качество. В конечном итоге их соединение, безусловно, положительно скажется на результатах профилактической деятельности.

Изучение этой деятельности показывает, что профилактика приносит большую пользу в том случае, если она осуществляется по трем направлениям: 1) в приоритетных отраслях (сферах) экономики; 2) по объектам первоочередной оперативной заинтересованности; 3) индивидуально.

Отметим, что нами под профилактикой экономических и налоговых преступлений понимается деятельность специализированных подразделений ОВД по выявлению и устранению причин указанных преступлений и условий, способствующих их совершению (общая профилактика), а также установлению лиц, склонных к их совершению в силу антиобщественного образа жизни и поведения, оказанию воздействия на них в целях недопущения с их стороны преступлений экономиче- ской и налоговой направленности (индивидуальная профилактика).

Основными целями профилактики экономических и налоговых преступлений в настоящее время, на наш взгляд, выступают:

1)декриминализация бюджетообразующих отраслей и объектов экономики (объекты ТЭК, ЛПК, сферы добычи, переработки и оборота водных биоресурсов, производства и оборота этилового спирта и алкогольной, спиртосодержащей продукции

èäð.);

2)пополнение бюджетов всех уровней (федерального, региональных, муниципальных);

3)защита всех форм собственности от преступных посягательств;

4)защита экономических интересов добросовестных хозяйствующих субъектов.

65

Âинтересах достижения названных целей основные усилия подразделений ЭБ должны быть сосредоточены на решении следующих задач:

• выявление и устранение причин экономических и налоговых преступлений и условий, способствующих их совершению, в приоритетных направлениях оперативно-слу- жебной деятельности (линия работы);

• выявление и принятие мер по нейтрализации криминогенных факторов на конкретных объектах экономики;

• установление лиц, склонных к совершению рассматриваемых видов преступлений, и оказание воздействия на них в целях недопущения с их стороны преступлений экономи- ческой и налоговой направленности (индивидуальная профилактика).

Одним из основных условий для повышения эффективности профилактической деятельности, как нам представляется, является наличие правовых основ этой деятельности. При этом следует отметить, что деятельность подразделений БЭП по профилактике экономических и налоговых преступлений регламентируется различными нормативными правовыми актами.

Âнастоящее время отношения, складывающиеся в сфере профилактики, регулируются многими законами.

Так, УК РФ предупреждение преступлений предусматривает одной из основных задач (ч. 1 ст. 2). В гл. 6 «Неоконченное преступление» законодательно закреплено три его формы: 1) приготовление к преступлению (ч. 1 ст. 30); 2) покушение на преступление (ч. 3 ст. 30); 3) добровольный отказ от преступления (ст. 31). Профилактический эффект имеет также ст. 104.1 УК РФ «Конфискация имущества».

Другим основополагающим федеральным законом выступает УПК РФ, который регламентирует все процедуры уголовного судопроизводства. Между тем в нем не сформулировано предупреждение преступлений (как задачи). В то же время такая возможность не отрицается. Например, сам факт принятия процессуального принуждения в отношении конкретного лица не исключает его превентивного характера (разд. IV УПК РФ). Более того, основными средствами органов дознания и следователя по обеспечению возможной конфискации имущества (ч. 1 ст. 104.1 УК РФ) являются наложение ареста на имущество и наложение ареста на ценные бумаги (ст. 115 и 116 УПК РФ). Для успешно-

66

го решения этой задачи следователь уполномочен давать органу дознания обязательные для исполнения письменные поручения о проведении оперативно-разыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, а также получать содействие при их осуществлении (п. 4 ст. 38 УПК РФ).

Âпредмет доказывания наряду с другими обстоятельствами входит и выявление причин и условий, способствующих совершению преступлений, принятие мер для их устранения. В решении и этой задачи могут быть использованы возможности подразделений ЭБ как одного из субъектов оперативноразыскной деятельности.

Не менее значимым законом в плане профилактики является КоАП РФ, в котором предупреждение правонарушений определено в качестве одной из его целей (п. 1 ст. 3.1). Нужно отметить, что КоАП РФ содержит специальную норму (ст. 29.13), определяющую, что «судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий». Здесь же закреплена обязанность соответствующих организаций и должностных лиц рассмотреть указанное выше представление и в течение месяца сообщить инициатору о принятых мерах.

Более того, КоАП РФ содержит норму, устанавливающую административную ответственность в виде штрафа за «непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» (ст. 19.6).

Âпрофилактике экономических и налоговых правонарушений1 административное наказание имеет немаловажное значе- ние, ибо оно также преследует цель предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ). Такие виды административных наказаний, как предупреждение, административный штраф, конфискация, дисквалификация и другие, могут быть в установленном порядке применены и в отношении лиц, состоящих на профилактическом учете в подразделениях БЭП.

1 Административные правонарушения экономической и налоговой направленности содержат гл. 7—9, 14, 15 КоАП РФ.

67

Наряду с названными законами нормы, регулирующие отношения в области профилактики, содержатся в Законе РФ «О милиции». В нем определены основные задачи милиции, в числе которых названы предупреждение, пресечение преступлений и административных правонарушений (ст. 2). Конкретизированы в этом Законе задачи криминальной милиции. В частности, ими выступают: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно (ст. 8). Криминальная милиция, будучи органом дознания, наделена соответствующими полномочиями. Так, ее сотрудники вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять оперативно-разыскную деятельность, привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству.

Среди федеральных законов, имеющих непосредственное отношение к деятельности подразделений БЭП, Федеральный закон «Об оперативно-разыскной деятельности» занимает особое место. В ст. 2 данного Закона в числе задач оперативноразыскной деятельности первыми названы выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. Решая эти задачи, сотрудники проводят оперативно-разыскные мероприятия (ст. 6), привлекают отдельных лиц с их согласия к оказанию содействия, в том числе конфиденциальному сотрудничеству (ст. 17), могут заводить дела оперативного учета (ст. 10), а также используют оперативный учет (массив сведений, собираемый и систематизируемый в автоматизированных банках, картотеках и делах).

Другие федеральные законы и подзаконные акты1 также зна- чимы для организации профилактики экономических и налоговых преступлений, хотя они оказывают опосредованное влияние. Объединение усилий государственных, правоохранитель-

1 См.: Федеральный закон от 21 июня 2005 г. ¹ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. ¹ 293-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности»; указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. ¹ 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»; постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. ¹ 154 «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка».

68

ных, контролирующих и иных заинтересованных органов в профилактике указанных видов преступлений возможно с уче- том изложенных в них полномочий и правового положения в системе профилактики.

Организация профилактики налоговых преступлений немыслима без учета норм Налогового кодекса РФ (НК РФ). В декабре 2009 г. в ч. 1 НК РФ были внесены очередные изменения1.

Внесенные изменения носят преимущественно превентивный характер (п. 3 ст. 32; п. 4 ст. 69; п. 3 ст. 108 и др.), ибо если налогоплательщик (плательщик сбора) по требованию налогового органа уплатил в полном объеме суммы недоимки, соответствующих пеней и штрафов, то материалы налоговой проверки, несмотря на наличие в них признаков преступления, могут в ОВД не направляться (для решения вопроса о возбуждении уголовного дела). Более того, теперь «основанием для привлечения лица к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением налогового органа, вступившим в силу» (п. 3 ст. 108 НК РФ).

В практической деятельности подразделения БЭП должны руководствоваться также нормой, которая гласит: «…в случае если по итогам рассмотрения материалов будет вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела или постановление о прекращении уголовного дела, а также если по соответствующему уголовному делу будет вынесен оправдательный приговор, руководитель (заместитель руководителя) налогового органа не позднее дня, следующего за днем получения уведомления об этих фактах от ОВД, выносит решение о возобновлении исполнения принятых в отношении этого физического лица решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения и решения о взыскании соответствующего налога (сбора), пеней, штрафа» (ст. 101 НК РФ).

Более того, указанные подразделения при рассмотрении поступивших из налоговых органов материалов обязаны предпринять меры по обеспечению наложенного на налогоплательщика (плательщика сборов) взыскания соответствующего налога (сбо-

1 Федеральный закон от 29 декабря 2009 г. ¹ 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

69

ра), пеней, штрафа. Для этого целесообразно ориентировать граждан, оказывающих содействие, на выявление источников доходов и каналов их расходования. При необходимости также следует использовать сведения, имеющиеся в распоряжении оперативных подразделений криминальной милиции.

В системе правового регулирования отношений в сфере профилактики важное место занимают ведомственные нормативные правовые акты.

Основным среди них для подразделений БЭП является Инструкция о деятельности ОВД по предупреждению преступлений1. Следует иметь в виду, что данная Инструкция содержит правила форм и методов общей профилактики. Между тем сам механизм проведения индивидуальной профилактики до настоящего времени прописан лишь в общих чертах, и он нуждается в правовом закреплении.

Другим не менее значимым ведомственным нормативным правовым актом является Наставление. Оно устанавливает порядок проведения оперативно-разыскных мероприятий, оказания содействия граждан оперативным подразделениям ОВД, заведения и реализации дел оперативного учета, ведения и использования оперативного учета. Наличие такого правового механизма создает необходимую предпосылку для повышения эффективности профилактической деятельности подразделений ЭБ. В этом Наставлении определены также формы взятия на учет лиц, способы и приемы профилактического воздействия на них, в том числе в рамках соответствующего дела оперативного учета.

Âпрофилактике экономических и налоговых преступлений

èиных правонарушений участвуют многие службы и подразделения территориальных ОВД, среди них подразделения по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства (центры, отделы, отделения, группы)2. Эти подразделения решают ряд задач, сходных с задачами подразделений ЭБ. Среди них пресечение фак-

1 Приказ МВД России ¹ 19 от 17 января 2006 г. «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений».

2 Эти подразделения осуществляют деятельность по выявлению, предупреждению и раскрытию преступлений экономической направленности, расследование которых проводится в форме дознания, пресечению административных правонарушений (подробнее см.: приказ МВД России ¹ 1065 от 5 декабря 2008 г. «О мерах по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности по защите прав граждан в сфере экономики).

70