Предупреждение организованной экономической преступности, сопряженной с коррупцией. Вопросы теории и практики. Монография

как правило, хранится на машинных носителях в форме электронных документов. В связи с этим важно обеспечить защиту информационных систем от неправомерного доступа к компьютерной информации извне. В последнее время указанная система все чаще становится объектом преступных посягательств. Одним из условий своевременного их пресечения выступает взаимный обмен информацией между подразделениями БЭП и службой безопасности кредитных организаций.

4.2.Своевременное пресечение фактов использования современной копировально-множительной и иной техники для изготовления поддельных (подложных) документов в целях незаконного получения кредита. Участились случаи их представления при заключении кредитных договоров. Чтобы отличить поддельный документ от подлинного, нужны специальные познания. Нередко преступникам удается успешно провернуть криминальные финансовые операции. Ситуация значительно усложняется в тех случаях, когда имеют место операции по фиктивному кредитованию. В этом случае преступники действуют уже в сговоре с ответственными работниками банка, деля между собой заемные денежные средства.

4.3.Обобщение практики казначейской системы использования бюджетов1. Органы казначейства не пропускают, например, платежи, не соответствующие кодам бюджетной классификации. Кроме того, органы Федерального казначейства вправе приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций, использующих средства федерального бюджета и государственных (федеральных) внебюджетных фондов, в случае непредоставления финансовых документов об использовании указанных средств; выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средств, выделенных из федерального бюджета РФ и используемых не по целевому назначению,

ñналожением на предприятия, допустившие такие нарушения, штрафа; налагать на банки и иные финансово-кредитные учре-

1 Органы Федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему в составе Министерства финансов Российской Федерации, состоящую из Главного управления Федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов — управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и отделов Федерального казначейства по городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

171

ждения штрафы в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход федерального бюджета, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды.

Во многом благодаря предоставленным действующим законодательством территориальным подразделениям Федерального казначейства полномочиям удается как-то сдерживать рост финансовых нарушений в сфере бюджетного финансирования. Подразделения БЭП на основе тесного взаимодействия с ними «подпитываются» информацией об объеме выделенных из федерального бюджета средств для реализации, например, приоритетных национальных проектов (государственных программ).

Своевременному выявлению и пресечению финансовых нарушений способствует также деятельность контрольно-реви- зионных органов (территориальных управлений Росфиннадзора1), Счетной палаты Российской Федерации. В настоящее время при Счетной палате РФ2 создана инспекция по проверке использования бюджетных средств муниципальными образованиями, органами местного самоуправления. Счетная палата также осуществляет контроль в отношении негосударственных объединений и акционерных обществ, где имеются государственная собственность или объекты, финансируемые за счет федерального бюджета, и в части предоставления этим организациям федеральных налоговых, таможенных и иных льгот. Наряду с этим Счетная палата осуществляет контроль за движением средств федерального бюджета в кредитных организациях. Руководители предприятий, организаций и учреждений независимо от формы собственности обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Контрольно-ревизионная деятельность названных органов позволяет выявлять наряду со многими другими финансовыми нарушениями и факты нецелевого использования бюджетных средств, направляемых из федерального бюджета.

1 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290).

2 Федеральный закон от 11 января 1995 г. ¹ 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Основная ее функция — это обеспечение правопорядка в сфере использования государственных ресурсов и государственной собственности.

172

4.4.Осуществление действенного контроля за расходованием денежных средств, выделенных в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг. Учитывая важность направления, МВД России разработан «Межведомственный план мероприятий по защите средств федерального бюджета, направленных государством на развитие агропромышленного комплекса Российской Федерации на 2006—2010 годы». Характерно то, что в этом Плане реализация мероприятий профилактического характера ставится в зависимость от полученного экономи- ческого эффекта.

4.5.Нацеливание деятельности рабочих групп по борьбе с коррупцией, созданных в МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, на своевременное принятие и реализацию мер, направленных на недопущение нецелевого использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию федеральных и региональных целевых программ. Реализация мероприятий, предусмотренных в Плане МВД РФ по противодействию коррупции на 2008—2010 гг. (утвержден МВД России 9 сентября 2008 г., нацелена на своевременное выявление и пресечение финансовых преступлений и коррупционных проявлений в рамках целевых программ.

4.6.Осуществление постоянного мониторинга и анализа результатов деятельности ОВД и их подразделений БЭП на местах в сфере борьбы с экономической преступностью и коррупцией при выделении, распределении и расходовании бюджетных средств в рамках реализации государственных программ. Данный вид мониторинга подразумевает осуществление глубокого анализа причин отказов в возбуждении уголовных дел в отношении должностных лиц, а также их прекращения в связи с отсутствием состава или события преступления. Руководители МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ (по курируемым направлениям) обязаны периодически проводить мониторинг с последующим принятием конкретных мер.

Деятельность подразделений БЭП по предупреждению экономических преступлений в сфере бюджетного финансирования, равно как и любого другого преступления, осуществляется не только путем выявления и устранения условий, способствующих совершению преступлений, проводимых ими в рамках общей профилактики, но и путем оказания предупредительного

173

воздействия на лиц, со стороны которых, судя по их антиобщественному поведению, можно обоснованно предполагать возможность совершения преступлений, т.е. так называемой индивидуальной профилактики.

В содержание этого вида профилактики, на наш взгляд, входят:

1)определение исходя из составных частей и особенностей сферы бюджетного финансирования круга (категорий) криминально активных лиц;

2)выявление лиц, от которых можно ожидать совершения преступлений экономической и коррупционной направленности при выделении, распределении и расходовании бюджетных средств, направляемых на реализацию государственных программ (приоритетных национальных проектов);

3)картотечный и списочный учет данной категории лиц и их изучение в соответствии с Федеральным законом «Об оператив- но-розыскной деятельности» и иными нормативными правовыми актами;

4)оказание индивидуально-профилактического воздействия на лиц, склонных к совершению экономических и должностных преступлений в сфере бюджетного финансирования. Формы и методы воздействия на лиц, состоящих на учете, определены нормативными правовыми актами. Они достаточно обширны и применяются с учетом личности подучетного лица;

5)ведение соответствующего дела оперативного учета (ст. 10 ФЗ об ОРД) на лиц, от которых с высокой степенью вероятности можно ожидать совершения преступлений экономической и коррупционной направленности в целях своевременного их пресечения;

6)снятие с профилактического учета лиц по основаниям, предусмотренным ведомственными нормативными правовыми актами.

Практика показывает, что объектами индивидуально-профи- лактического воздействия, в первую очередь, могут быть следующие категории лиц:

• ранее судимые за хищения, взяточничество и иные корыстные преступления, не вставшие на путь исправления;

• привлекавшиеся к уголовной ответственности за экономи- ческие преступления, уголовные дела в отношении которых были прекращены (вследствие акта об амнистии, на-

174

личия неотмененного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, деятельного раскаяния) по нереабилитирующим основаниям;

•допускающие различные финансовые правонарушения, высказывающие намерения совершить финансовое преступление. Мы их относим к категории лиц с устойчивым противоправным поведением;

•живущие явно не по средствам законно полученных доходов;

•осужденные за корыстные деяния к наказаниям, не связанным с лишением свободы, и вновь получившие доступ к выделению, распределению и расходованию бюджетных денежных средств в рамках реализации государственных программ;

•осужденные к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет;

•привлекаемые к ответственности за совершение преступлений экономической и коррупционной направленности;

•поддерживающие преступные связи с членами организо-

ванных преступных формирований, орудующих в сфере бюджетного финансирования.

Следует отметить, что выявление объектов индивидуальнопрофилактического воздействия не самоцель, а лишь начальный этап деятельности подразделений БЭП по индивидуальной профилактике преступлений экономической направленности. Следующим за ним этапом является принятие к названной категории лиц конкретных предупредительных мер. Многообразие мер прежде всего обусловлено наличием множества категорий лиц, нуждающихся в профилактическом воздействии. К числу основных мер, в частности, следует отнести:

•убеждение лиц, намеревающихся совершить в сфере бюджетного финансирования преступления экономической и коррупционной направленности, в необходимости отказа от преступных действий. Частный предприниматель или руководитель организации — недобросовестные заемщики путем предоставления кредитору заведомо ложных сведений о своем хозяйственном положении либо финансовом состоянии зачастую пытаются получить кредит или льготные условия кредитования. Для того чтобы своевременно

175

предотвратить любое замышляемое преступление (мошенничество), необходимо располагать информацией о лицах, его замышляющих. Только на ее основе представляется возможным предотвратить данное преступление уже на стадии его подготовки;

•создание обстановки, исключающей возможность совершения экономических преступлений в сфере кредитования. Так, путем своевременного пресечения фактов регистрации на подставное лицо фирм-однодневок вполне возможно предотвратить целую серию возможных мошенничеств с их использованием. Преступники, как правило, намереваются таким образом получить кредит и присвоить его, ликвидировав после этого создаваемые ими фиктивные организации;

•принятие действенных мер по реализации состоявшихся судебных решений о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, в частности в сфере бюджетного финансирования. Несмотря на судебное решение, нарушители продолжают занимать должности, связанные с распоряжением материальными ценностями и денежными средствами. Подобные случаи отрицательно влияют на общую превенцию;

•взыскание с виновных лиц в полном объеме материального ущерба, причиненного государству в результате растрат и присвоений бюджетных средств, выделенных для реализации государственных программ. В результате реального обеспечения возмещения причиненного ущерба и изъятия нажитого преступным путем имущества фактически демонстрируется «невыгодность» экономических преступлений для лиц, их совершивших;

•своевременное обнаружение совместными усилиями контролирующих органов финансовых правонарушений в деятельности бюджетных учреждений и принятие по ним мер государственного принуждения;

•устранение условий, которыми криминально активные лица намереваются воспользоваться для совершения мошеннических действий. Информирование службы безопасности банка об ответственных работниках, которые оказывают содействие мошенникам при получении кредита. Практика показывает, что не единичны случаи под-

176

купа работников банков для того, чтобы они в договоре банковского кредитования не указали сроки возврата кредита;

•задержание лица при покушении на совершение преступления и привлечение его к уголовной ответственности. Чтобы создать видимость финансовой состоятельности, предприятие-заемщик заблаговременно готовит подложные документы (гарантийные письма, поручительство, страховое свидетельство, договор залога, документы о заключенных договорах и т.п.), которые представляет при заключении кредитного договора. Помимо этого кредитору может предоставляться уже заложенное имущество в каче- стве обоснования получения кредита либо имущество, не имеющее ценности. При наличии достоверных данных, свидетельствующих о намерении получить преступным путем кредит, криминально активные лица могут быть задержаны при его получении.

Говоря о профилактике экономических преступлений в сфере бюджетного финансирования, следует отметить, что придание этой деятельности комплексного, межведомственного характера предполагает осуществление научных разработок прежде всего детерминант, в условиях финансового кризиса порождающих все новые и новые факторы (обстоятельства), способствующие совершению в этой сфере преступлений экономической и коррупционной направленности. В сфере бюджетного финансирования банковская деятельность занимает особое место, ибо здесь формируются специфические по своему содержанию денежные отношения. Временно свободные денежные средства (аккумулируемые банками и иными кредитными организациями) государство предоставляет юридическим лицам на условиях возвратности и возмездности.

Проблема управления в сфере предупреждения организованной экономической преступности, сопряженной с коррупцией, в последнее время приобретает остросоциальное, экономическое значение. Социальное хотя бы потому, что ее проявления для членов общества представляют особенно повышенную опасность, влекут непоправимые социальные последствия. Что касается экономики, то организованное правительством предупреждение экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами, имеющими коррупционные связи,

177

уменьшает шансы нанесения экономике страны материального ущерба. Оно предотвращает лишние расходы бюджетных средств, работает на их экономию.

Исследуя содержание, сущность и закономерности управления как особой формы его реализации, следует учитывать комплексное сочетание самых различных действий в процессе предупредительной деятельности. Данная деятельность является исключительной прерогативой сотрудников специализированных подразделений ЭБ, которых закон наделил определенными полномочиями.

Управление в сфере предупреждения организованной экономической преступности, сопряженной с коррупцией, на наш взгляд, предполагает своевременное принятие для этого мер. Так, в 2010 г. правоохранительными органами было зарегистрировано свыше 38 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, но это на 13% меньше, чем в 2009 г. Произошло снижение, хотя, как мы уже отмечали, уровень латентности преступлений коррупционной направленности очень высокий. В то же время нельзя не отметить то обстоятельство, что в 2010 г. правоохранительными органами больше внимания было уделено выявлению преступлений коррупционной направленности, совершенных в крупном и особо крупном размерах, о чем свидетельствует рост числа таких преступлений на 12%. Разумеется, такая трудоемкая работа отразилась на общих показателях. Как нам представляется, основные усилия были переброшены от изобличения учителей и врачей — малозначительных преступлений на особо значимые — изобличение высокопоставленных должностных лиц органов власти и управления. Думается, что приоритеты расставлены правильно.

Что же касается взяточничества, то оно среди коррупционных проявлений занимает значительную долю. В 2010 г. было выявлено 13 тыс. преступлений, связанных с взяточничеством. Характерно для этих преступлений соотношение числа фактов получения и дачи взяток. Если в предыдущие годы доминировала дача взятки, то в 2010 г. в структуре взяточничества преобладали факты получения взяток. Обращает на себя внимание также то, что количество выявленных взяток в крупном и особо крупном размерах возросло на 14%. Наблюдается рост среднего размера взятки и коммерческого подкупа. Как представляется,

178

эти данные отчасти свидетельствуют о повышении результативности деятельности правоохранительных органов.

Буквально несколько слов о региональном опыте. Во многих регионах, несмотря на имеющийся опыт, в 2010 г. не было выявлено ни одного факта дачи взятки в крупном и особо крупном размерах. В этом списке оказались регионы, входящие в Центральный федеральный округ. В таком финансово-промышлен- ном центре было допущено провальное состояние. Одна из при- чин — ненадлежащая организация деятельности правоохранительных органов.

Укажем основные факторы, которые не позволили в 2010 г. вести эффективную борьбу по всему «фронту» с преступлениями коррупционной направленности. Среди них, как показало исследование, наиболее значимыми являются:

•неправильный подход к оценке деятельности по выявлению и раскрытию коррупционных преступлений специализированных подразделений экономической безопасности органов внутренних дел. Приказ МВД России от 19 января 2010 г. «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования» в большей мере ориентирует на «валовые показатели» (количество выявленных и раскрытых преступлений). На наш взгляд, такой подход не позволяет сосредоточить основные усилия на преступлениях коррупционной направленности, совершенных в крупном и особо крупном размерах. Исследование показывает, что на их выявление уходит много времени и средств, а при «нажиме» на количество оперативные работники, естественно, проявляют незаинтересованность в поднятии громких дел. Несмотря на это, во многих регионах идут по пути выявления преступлений коррупционной направленности, имеющих общественный резонанс, т.е. совершенных в крупном и особо крупном размерах, где замешаны высокопоставленные государственные чиновники;

•некоторая «приниженность» предупреждения и профилактики правонарушений и преступлений коррупционной направленности по сравнению с иными направлениями деятельности. В системе оценки деятельности данное направление, несмотря на главенствующий его характер,

179

прописано нечетко. В отчетных документах этот показатель не в первых рядах. Анализ оперативно-следственной практики показывает, что не так легко задокументировать факт покушения, например, на дачу взятки. Может быть по этой причине весьма мало количество выявленных таких фактов;

•отсутствие соответствующих условий для ведения наступательной борьбы с проявлениями системной коррупции, совершаемыми в составе преступных групп и преступных сообществ. Как известно, после упразднения специализированных подразделений по борьбе с организованной преступностью на уровне МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации были созданы оперативно-разыск- ные части (отделы) по борьбе с преступлениями коррупционной направленности и подрыву экономических основ организованной преступности и экстремизма1. Проведенное исследование убедительно показывает, что вновь созданные подразделения в настоящее время находятся в худшем положении, нежели до этого существовавшие структуры. Финансовое, материально-техниче- ское, информационное и иное обеспечение не позволяет им развернуться по-настоящему в сторону «противника». В то же время организованные структуры вооружены современными техническими средствами видеонаблюдения, аудиозаписи, снятия информации с технических каналов связи и т.п. Они противодействуют с такой мощью, которую не всегда могут преодолеть сотрудники оперативных подразделений ОВД. Их профессиональный уровень оставляет желать лучшего.

Для них приоритетные направления — выявление и раскрытие экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами из числа криминальных структур, имеющими коррупционные связи среди руководителей органов государственной власти и местного самоуправления. Подобного рода преступления получили распространение в сфере организации государственных и муниципальных закупок, совершаемых в

1 Специализированные подразделения созданы во исполнение требований указа Президента РФ от 6 сентября 2008 г. ¹ 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» и приказа МВД России от 12 сентября 2008 г. ¹ 795.

180