Предупреждение организованной экономической преступности, сопряженной с коррупцией. Вопросы теории и практики. Монография

низация, обеспечивающая реализацию решений, принимаемых на основе мониторинга состояния названной деятельности1. Сегодня такая форма работы велика как никогда, поскольку ранее правоохранительные органы страны еще не сталкивались с такими опасными проявлениями организованной экономической преступности, как сращивание власти с криминалом. Вот поче- му названное явление возведено в разряд первостепенных проблем. Ярким примером тому могут служить высказывания самого Президента РФ. В частности, выступая на совещании по основным вопросам деятельности МВД, Д.А. Медведев в связи с принятием закона «О полиции» отметил четыре важных позиций. Среди них две имеют самое непосредственное отношение к рассматриваемой нами теме. Президент РФ особо подчеркнул, что «в ряде регионов криминальные группировки превратились в нарост на структурах власти и бизнесе. Почти невозможно в ряде случаев отличить, где заканчивается та или иная организованная преступная группировка и начинаются бизнес-сооб- щества или структуры власти. МВД должно вместе с другими правоохранительными структурами предупреждать эти вызовы»2. В число четвертой позиции Президент РФ отнес прямую угрозу государству и общественным интересам, исходящую от коррупции. Особенно опасно, отметил он, что в этих коррупционных связях участвуют правоохранительные, контролирующие и иные структуры власти. Они используются, естественно, для того, чтобы задушить конкурентов, а зачастую захватить чужой бизнес. Далее Президент РФ указывает на то, что прямая обязанность полиции — изобличать тех, кто торгует служебными полномочиями. Это, собственно, и есть коррупция. Надо ликвидировать эти коррупционные схемы, выявлять попытки разворовывания государственных средств.

1 В криминологической литературе справедливо подчеркивается, что «управление, организация и руководство — неразрывно взаимосвязанные виды деятельности. Одно без другого не существует. Вместе взятые, управление, организация и руководство представляют собой совместную и единую постановку целей и их достижение, реализацию». Подробнее об этом см.: Аванесов Г.А. Социальные образования и преступность. Криминологические рассуждения и заметки: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. С. 238.

2 Стенографический отчет о совещании по основным вопросам деятельности МВД (7 февраля 2011 г.) // Официальный сайт Президента РФ (http://hews. Kremlin.ru/transcripts/10261/print).

151

Отсюда следует, что борьба с организованной преступностью и коррупцией остается для полиции одним из приоритетных направлений деятельности. Выстраивать наиболее оптимальную структуру, для того чтобы успешно решать указанную задачу, — это решение, принимаемое в рамках процесса управления.

Управление в сфере предупреждения организованной экономической преступности, сопряженной с коррупцией, нами понимается как непрекращающийся процесс, состоящий из трех взаимосвязанных этапов (стадий). Сюда мы относим:

1)изучение и анализ состояния деятельности по предупреждению данных видов преступлений (информационно-аналитиче- ская работа);

2)криминологическое прогнозирование1, планирование и моделирование рассматриваемой деятельности;

3)комплексное использование сил и средств посредством организации взаимодействия служб и подразделений ОВД и координации их деятельности.

Из названных видов деятельности изучение и анализ состояния деятельности по предупреждению экономических преступлений, совершаемых в организованной форме лицами, имеющими коррупционные связи, занимают важное место, ибо изу- чение и анализ как начальная стадия призваны создавать предпосылки для работы других взаимосвязанных этапов этой деятельности. На этой стадии на основе анализа должны выявляться субъективные и объективные причины, мешающие реализации принятых норм уголовного закона. На это обстоятельство указывалось и в Справке о неотложных мерах по противодействию преступности, усилению охраны общественного порядка, активизации профилактики противоправного поведения, подготовленной Генеральной прокуратурой РФ к Всероссийскому координационному совещанию руководителей правоохранительных органов.

Остановимся на трех наиболее существенных на сегодняшний день объективных причинах.

1. После внесения Федеральным законом от 3 ноября 2009 г.

¹245-ÔÇ изменений, в частности когда в ч. 4 ст. 35 УК РФ

1 Аванесов Г.А. Основы криминологического прогнозирования: Учебное пособие. М., 1970. 52 с.; Новичков В.Е. Комплексное прогнозирование борьбы с преступностью (проблемы теории и практики): Монография. М.: Издательство «Юриди- ческая мысль». 2003. — 400 с.

152

были включены такие признаки преступного сообщества (преступной организации), как структурированность, действие под единым руководством, а также цель функционирования преступного сообщества — получение прямо или косвенно финансовой или иной материальной выгоды, повсеместно стали возникать на практике проблемы, связанные с квалификацией совершенных в составе такого сообщества преступлений, а также процессом доказывания. Все это в конечном итоге отрицательно сказалось на привлечении к уголовной ответственности лиц, создавших организованные группы или преступные сообщества. Так, осуждается в среднем около 35—40% общего числа лиц, совершивших преступления в составе организованной группы, а за создание преступного сообщества (преступной организации), руководство таким сообществом либо участие в его деятельности — порядка 20—30% случаев. Естественно, все это вызывает серьезное беспокойство, поскольку на изобличение особо опасных преступников тратятся большие государственные средства, а осуждается менее половины из них. Основная при- чина — несовершенство уголовного законодательства. Еще имеются «лазейки», позволяющие уйти от ответственности.

Как уже отмечали, сложная конструкция приведенной нами уголовно-правовой нормы — вот одна из таких. Сегодня существует объективная потребность в ее пересмотре.

2. Не секрет, в последнее время лидеры и активные члены криминальных структур все свои основные усилия пытаются сконцентрировать на совершении преступлений, приносящих финансовую или иную материальную выгоду, и вложении полу- ченных преступных доходов в криминальный либо легальный бизнес. Отсюда казалось бы наглядно видны уязвимые места, куда бы следовало нанести превентивный «удар». Как нам представляется, законодатель несколько поспешил, внеся изменение в уголовное законодательство, устанавливающее запрет на совершение финансовых операций и других сделок с денежными средствами или иным имуществом, приобретенными в результате совершения преступления, на сумму свыше 6 млн руб. После того как сумма крупного размера увеличилась с 1 млн руб. на сумму свыше 6 млн, в корне изменилась правоприменительная практика, причем в худшую сторону. Об этом наглядно свидетельствует уголовная статистика. Так, в 2010 г. количество выяв-

153

ленных преступлений, предусмотренных ст. 174, 174.1 УК РФ, сократилось на 80%. На наш взгляд, такое положение дел, естественно, не способствует подрыву экономических и финансовых основ организованной экономической преступности. Думается, что есть над чем подумать законодателю.

3. Руководители правоохранительных органов прекрасно понимают, что сегодня серьезным препятствием деятельности органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, своевременному выявлению, предупреждению и расследованию преступлений являются ограничения, связанные с банковской, налоговой и другими видами тайн. Еще в 2006 г. этот вопрос обсуждался на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов. На этом совещании МВД России было поручено подготовить законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и в Федеральный закон «Об оперативнорозыскной деятельности» (в части допуска к сведениям, составляющим банковскую тайну, органов, осуществляющих опера- тивно-разыскную деятельность, на основании судебного решения). Такой законопроект был подготовлен, но не прошел согласования в Центральном банке России.

В настоящее время в связи с дальнейшим осложнением криминогенной ситуации, в том числе в сфере борьбы с организованной преступностью, есть насущная необходимость снова вернуться к этому законопроекту.

Как показывает проведенный анализ современного состояния деятельности по предупреждению экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами из числа криминальных структур, имеющими коррупционные связи среди руководителей органов государственной власти и местного самоуправления, эффективность этой деятельности немыслима без определения системы мер их предупреждения.

Развернутая теоретико-методологическая система предупреждения преступности сегодня разработана достаточно глубоко. Ее обоснование мы находим в трудах следующих ученых: Г.А. Аванесова, А.И. Алексеева, М.М. Бабаева, С.В. Ванюшкина, А.И. Долговой, С.В. Дьякова, А.Э. Жалинского, В.К. Звирбуля, К.Е. Игошева, И.И. Карпеца, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева, Г.М. Миньковского, В.Е. Эминова, А.М. Яковлева

154

и многих других известных ученых. Разработанные ими общетеоретические положения (в основном они посвящены профилактике преступлений), безусловно, способствуют комплексному исследованию проблем, связанных с предупредительной деятельностью экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами из числа криминальных структур, имеющими коррупционные связи, которое до настоящего времени не изучено на монографическом уровне.

Лишь в последние годы стали появляться отдельные работы, посвященные предупреждению преступлений в сфере экономики1. Однако их авторы не ставили перед собой цель специального изучения указанных проблем, они в своих трудах фрагментарно затронули отдельные их аспекты. К сожалению, проблемы, связанные с предупредительной деятельностью экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами из числа криминальных структур, имеющими коррупционные связи, не подвергались ими комплексному исследованию, хотя потребность в этом сегодня стоит весьма остро.

Общепризнано понимание предупреждения преступности как состоящего из мер общесоциального и специального характера. В этом плане импонирует определение, предложенное Ю.Н. Демидовым. Предупреждение преступности (общесоциальное и специальное) в социально-бюджетной сфере, пишет автор, можно определить как выработку и реализацию сложной, целостной, многоаспектной и многоуровневой системы государственных и общественных мер экономического, политического, духовно-нравственного, правового, организационного, психологического характера2. Эти меры, продолжает автор, направлены на выявление, устранение, нейтрализацию или минимизацию негативных причинных факторов, порождающих или способствующих правонарушениям и преступлениям в этой сфере, на укрепление правопорядка и законности путем сокращения объективных возможностей совершения

1 Бодренков В.А. Проблемы оперативно-розыскного обеспечения предупреждения совершения преступлений; Ларичев В.Д. Теоретические основы предупреждения преступлений в сфере экономики.

2 Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере. С. 344—345.

155

правонарушений новыми лицами и их удержание от нарушения правовых запретов.

Как показывает изучение практики деятельности правоохранительных органов, в сфере бюджетного финансирования ежегодно совершается достаточно много преступлений. А это обстоятельство, безусловно, вызывает серьезное беспокойство. На этом фоне одним из основных направлений деятельности подразделений БЭП, как отмечается во многих ведомственных нормативных правовых актах МВД России, является их предупреждение1.

Общеизвестно, что лучше на ранней стадии профилактики экономических преступлений принять действенные меры по устранению причин и условий, способствующих их совершению, нежели затем тратить большие усилия, чтобы раскрыть уже совершенное экономическое либо должностное преступление, связанное с незаконным завладением бюджетными средствами. К тому же, как справедливо отмечается в юридической литературе, «защита (особенно активная), с одной стороны, является способом воздействия на преступность изнутри, а с другой — действенным превентивным внешним средством воздействия на преступность (со стороны общества и государства), позволяющим поставить препоны возникновению различных преступных проявлений»2.

Важной предпосылкой для успешного осуществления предупредительной деятельности является степень научной

1 Весьма интересные суждения по этому поводу высказывает Г.Г. Смирнов. В частности, он пишет: «Привлекательный, в принципиальном плане верный и весьма продуктивный тезис о приоритете предупреждения не реализуется, остается пока лишь обоснованным научно-доктринальным положением, нацеленным на будущее. Для того, чтобы его реализация в социальной практике стала свершившимся фактом, требуется соответствующая политическая воля, сочетаемая с комплексом правовых, организационно-управленческих, ресурсообеспечи- вающих и иных практических мер. Применительно к функционированию правоохранительных органов в настоящее время следует говорить не о приоритетности задач криминологического предупреждения, а о том, что оно внутренне присуще (имманентно) для их деятельности именно как правоохранительной». См.: Смирнов Г.Г. Проблемы развития и реализации криминологического учения о предупреждении преступности: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2006. С. 17. Для подразделений БЭП характерно оперативно-разыскное предупреждение преступлений экономической направленности.

2 Шумилов А.Ю. Проблемы законодательного регулирования в оперативнорозыскной деятельности: десять лет спустя (конституционные, административные, уголовные, уголовно-процессуальные и уголовно-сыскные аспекты). С. 115.

156

разработанности самого понятийного аппарата, связанного

ñíåé1.

Êсожалению, криминологи до сего времени не могли прий-

ти к единому мнению не только по вопросу о понятии и содержании деятельности по предупреждению преступлений, но и управления деятельностью по их предупреждению. В настоящей работе управление в сфере предупреждения экономической преступности, сопряженной с коррупцией и организованной преступной деятельностью, нами рассматривается как упорядочение процессов осуществления предотвращения, пресечения и профилактики конкретных проявлений данного вида преступности. Управление в рассматриваемой сфере в общем виде представляет собой постановку целей и их достижение (реализацию). Цели, как известно, фиксируются в ежегодно принимаемых директивах МВД России. Основная цель, которая поставлена перед подразделениями ЭБ, — декриминализация градо- и бюджетообразующих отраслей и объектов экономики. В этих же документах определены пути и средства достижения этой цели. Естественно, достижение названной цели предполагает комплексное использование руководителями ОВД (полиции) сил и средств, имеющихся в их распоряжении. Одними усилиями подразделений ЭБ, как показывает многолетняя практика, эту цель достичь не удастся.

Объектов управления достаточно много, но основным из них в данном случае является экономическая преступность, сопряженная с коррупцией и организованной преступной деятельностью. Подразделения ЭБ, располагая достоверной информацией об объекте, оказывают на него сознательное, целесообразное воздействие. В этом смысле у них собственные рамки управления. При этом автор настоящей монографии исходит из того,

1 Одни авторы основной упор делают на детерминацию и причинность преступности. См. об этом: Криминология: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. С. 179—316. Другие же в числе проблем борьбы с преступностью выделяют вопросы, связанные с ее предупреждением. См., например: Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере. С. 341—423; Смирнов Г.Г. Проблемы развития и реализации криминологиче- ского учения о предупреждении преступности. Третья группа авторов в борьбе с преступностью в сфере экономики относительно самостоятельными направлениями рассматривают профилактику и предупреждение налоговой и экономиче- ской преступности. Более подробно об этом см.: Козлов В.А. Борьба с преступностью в сфере экономики: Учеб. пособие. С. 482—503.

157

что если управление в сфере борьбы с экономической преступностью, сопряженной с коррупцией и организованной преступной деятельностью, есть составной элемент социального управления (это широкое понятие), то управление же в сфере предупреждения экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами, имеющими коррупционные связи, будет одним из звеньев системы управления в сфере борьбы с указанным видом преступности1. Мы считаем, что это принципиально важное положение, ибо даже сама преступность нами рассматривается как общественно опасное социально-правовое явление. Отсюда следует вывод о том, что в управлении в сфере предупреждения особенно остро в настоящее время ощущается общественная и государственная потребность.

Как нам представляется, предупреждение может рассматриваться как управленческая деятельность, как процесс принятия управленческих решений, направленных на разрешение (по большому счету) противоречий между личностью и обществом, на устранение конфликтных ситуаций, а в конечном счете — на недопущение экономических преступлений в организованных формах. Иными словами, управление в сфере предупреждения есть научно управляемый процесс преодоления тех явлений, которые находятся в причинно-следственной связи с криминогенными факторами, существующими на этапе упрочения рыноч- ных отношений в сфере экономики.

Этот процесс состоит из следующих основных стадий:

•сбора, обработки и анализа информации об экономиче- ских преступлениях, совершаемых в организованных формах лицами, имеющими коррупционные связи; о причи- нах и условиях, способствующих их совершению; о системе органов, организаций и учреждений, выступающих в качестве субъекта управления в сфере предупреждения указанных преступлений;

1 В криминологической литературе отдельные исследователи высказывают несколько иное мнение, говоря, что профилактическая деятельность составляет специфическую разновидность социального управления. Со своей стороны полагаем, что данная точка зрения также имеет право на существование, хотя мы стоим на своем: управление процессами борьбы с рассматриваемым видом преступности включает в себя и управление в сфере предупреждения.

158

•прогнозирования и планирования1 деятельности по предупреждению экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами, имеющими коррупционные связи. Прогнозирование может осуществляться по двум направлениям: 1) прогнозирование тенденций развития криминогенной ситуации в сфере экономики; 2) прогнозирование тенденций развития экономической и организованной преступности. При этом принимаются во внимание факторы, поощряющие развитие негативных тенденций.

Субъекты управления (это руководители соответствующих органов, включая ОВД), располагая необходимым объемом информации, принимают управленческое решение по предупреждению указанных видов преступлений. Ими определяются цели управления в этой сфере (программа изменения «поведения» преступности), средства их достижения, сроки и ответственные исполнители разрабатываемых мероприятий. Вот здесь основная задача управления — это обеспечение такого «поведения» организованной экономической преступности, сопряженной с коррупцией, как основного объекта воздействия, которое способствовало бы реализации основной цели — минимизации последствий такой преступности. Естественно, при этом следует принимать во внимание то, что организованная экономи- ческая преступность, сопряженная с коррупцией, — это сложная динамическая система с присущими ей закономерностями, она изменяется под воздействием управления. В процессе управления мы имеем дело с управляющей и управляемой системами;

•взаимодействия и координации. В организации взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти

субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными

1 Общие подходы к криминологическому прогнозированию и планированию деятельности по предупреждению преступлений изложены во многих учебниках по криминологии. См., например: Криминология. Общая часть: Курс лекций. С. 262—296.

159

некоммерческими организациями должны играть свою роль недавно образованные по указу Президента РФ от 11 декабря 2010 г. ¹ 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» постоянно действующие координационные совещания. Руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не должны оставаться в стороне от решения проблемы, связанной с предупреждением экономической преступности, сопряженной с коррупцией и организованной преступной деятельностью. Что же касается координации деятельности по предупреждению рассматриваемых видов преступлений, то эта работа на местах организована в соответствии с указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. ¹ 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Этим указом было утверждено соответствующее Положение1.

Важно иметь в виду то обстоятельство, что управление в сфере предупреждения экономических преступлений, совершаемых в организованных формах лицами, имеющими коррупционные связи, включает три «измерения»: изучение компетенции субъекта этого управления, анализ и оценка его объекта, наконец, исследование отношений между субъектом и объектом управления. Исследование показывает, что все эти компоненты работают в рамках разрабатываемых комплексных программ. Как показало проведенное нами исследование, региональная специфика криминогенных процессов и явлений и их влияние на экономическую преступность, сопряженную с коррупцией и организованной преступной деятельностью, актуализировали задачу разработки в субъектах РФ региональных комплексных программ по предупреждению в том числе и рассматриваемой нами преступности. В ряде регионов этому вопросу отведен специальный раздел.

Учитывая специфику экономической преступности, сопряженной с коррупцией и организованной преступной деятельностью, а также сложившуюся сегодня криминогенную ситуацию в бюджетообразующих отраслях и на объектах экономики, мы со- чли необходимым больше уделять внимание не специальному

1 О направлениях и основных формах координации деятельности применительно к рассматриваемому вопросу см.: Данилов А.М., Иванов П.И., Шегабудинов Р.Ш.

Предупреждение и раскрытие экономических преступлений в сфере бюджетного финансирования. С. 183—184.

160