Предупреждение конфликта интересов и развитие профессиональной этики на муниципальной службе. Монография

ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ

И. И. Брянцев, А. А. Гребенникова

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ И РАЗВИТИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Монография

Лауреат XIX Российского конкурса образовательных программ

иметодического обеспечения подготовки, переподготовки

иповышения квалификации кадров в области муниципального управления в номинации «Монография»

Вузовское образование Саратов • 2019

4

ВВЕДЕНИЕ

В качестве одной из мер противодействия коррупции согласно Национальному плану противодействия коррупции является механизм урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Подписав Конвенцию ООН против коррупции 2003 г., РФ в том числе ввела и институт урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции каждое государство-участник должно создавать, поддерживать и укреплять системы, способствующие открытости, прозрачности и предупреждающие возникновение коллизии интересов1.

Актуальность вопросов урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе вызвана проводимой антикоррупционной политикой и процессами реформирования муниципальной службы в РФ, а также большим интересом теоретиков и практиков к институту конфликта интересов.

Появление института конфликта интересов на муниципальной службе внесло определенный позитивный вклад в борьбу с коррупцией. Механизмы урегулирования такого конфликта позволяют определить слабые звенья в системе муниципального управления, дают возможность выявить конфликтный потенциал, степень вероятности перехода количественной и качественной совокупности имеющихся противоречий непосредственно в конфликт, помогают установить наличие противоречий между личными интересами муниципального служащего и публичными интересами, сформулировать превентивные меры по предупреждению такого конфликта.

Кмуниципальным служащим предъявляются определенные требования

кнадлежащему исполнению должностных обязанностей и служебному поведению, в том числе и в ситуации конфликта интересов. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет конфликт интересов на муниципальной службе как ситуацию, при которой прямая или косвенная личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть проти-

1Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. НьюЙорке 31.10.2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства РФ. 26.06.2006. № 26. ст. 2780.

5

воречие между личной заинтересованностью служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда таким правам и интересам1.

Рассмотрение вопросов, связанных с урегулированием конфликта интересов на муниципальной службе, имеет как научную, так и практическую значимость. Научная значимость данной темы заключается в том, что вопросы урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе находятся на стыке сразу нескольких научных дисциплин.

Практическая значимость изучения института конфликта интересов заключается в том, что неурегулированный конфликт интересов на муниципальной службе может привести к самым негативным последствиям и росту коррупции в органах местного самоуправления. Законодательно закрепление института урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, в том числе направлено на повышение доверия населения к органам и должностным лицам местного самоуправления, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения муниципальными служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений и коррупции на муниципальной службе.

1 Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. ст. 1152.

6

1. ТРЕБОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: ПОНЯТИЕ, ПРАВОВАЯ ОСНОВА И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

Муниципальная служба строится и функционирует на определенных принципах, отражающих характер этого института. В зависимости от сущности и содержания деятельности, которую отражают эти принципы, они могут быть основополагающими (исходными), организационными или принципами профессионального характера1.

Воспринятые системой профессиональной культуры государственной и муниципальной службы ценности оказывают значительное влияние на различные стороны их профессиональной деятельности, что обуславливает необходимость их артикуляции в нормативно-правовых актах. Также необходимо сформировать систему общественного контроля за соблюдением этих принципов гражданскими и муниципальными служащими, так как общественный контроль со стороны институтов гражданского общества является действенным механизмом повышения качества управленческой деятельности с точки зрения ее ориентированности на удовлетворение общественных нужд и потребностей2.

Законом о муниципальной службе устанавливаются следующие основные принципы муниципальной службы, отражающие характер и статус данного социального института:

Во-первых, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации определяет человека, его права и свободы в качестве высшей ценности, а обязанностью государства — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Именно права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов местного самоуправления3.

1Подсумкова А. А., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (Постатейный). М. : «Ось-89», 2007. 3-е изд. перераб. С. 276.

2Брянцев И. И. Общественное мнение как условие выработки эффективного управленческого решения / / Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Саратов, 2002. С. 131.

3Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г.

№6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014 г. № 31. ст. 4398.

7

Во-вторых, принцип равного доступа граждан к муниципальной службе,

воснове которого лежат конституционные положения о равноправии граждан. Граждане Российской Федерации равны независимо от пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, происхождения, имущественного и должностного положения, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В-третьих, принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Муниципальная служба требует для своего осуществления наличие специальных знаний, компетенций и навыков. Поэтому к муниципальным служащим предъявляются квалификационные требования: уровень и вид образования, профессиональный стаж, знания и навыки. В целях повышения профессионализма и компетентности муниципальные служащие регулярно проходят программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки.

В-четвертых, принцип стабильности муниципальной службы. Это необходимое условие функционирования данного социального института. Только

вусловиях стабильности муниципальный служащий может качественно исполнять свои полномочия.

В-пятых, принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих. Конституция РФ (ст. 24) закрепляет открытость органов местного самоуправления, поэтому их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами органов местного самоуправления.

В-шестых, принцип взаимодействия муниципальной службы с общественными объединениями и гражданами. Муниципальная служба не противопоставляет себя гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним.

В-седьмых, принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций. Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований, что позволяет учитывать исторические и иные местные традиции.

В-восьмых, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Данный принцип является одним из мотивационных механизмов на муниципальной службе. Муниципальным служащим гарантируются соответствующие условия работы, санаторно-курортное лечение, пенсионное обеспечение и т.д.

8

В-девятых, принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. К муниципальным служащим могут быть применены санкции дисциплинарного, материального и иного характера.

В-десятых, принцип внепартийности муниципальной службы. Цель данного принципа: не допустить контроля политических партий над муниципальной службой. Муниципальные служащие могут быть членами политических партий, но они не вправе использовать свое служебное положение и муниципальное имущество в интересах политических партий, а также образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий1.

Под этикой муниципальных служащих понимается кодекс поведения, состоящий из этических принципов и норм, а также моральных требований к нравственности муниципальных служащих. Это система ценностей и нравственных правил, регулирующих взаимоотношения между руководителями и подчиненными на муниципальной службе2. Этику также рассматривают как совокупность правил, принципов, порядка действий и взаимоотношений в служебных отношениях, которые являются нормами общечеловеческой морали3.

Этика муниципальных служащих, в сущности, заключается в соблюдение ими нравственных ценностей, профессиональных установок и, соответственно, ведет к позитивному настрою в обществе, к пониманию обществом работы муниципальных служащих. Профессиональная этика на муниципальной службе предусматривает нравственные ориентиры в поведении муниципальных служащих, которые способствуют развитию и совершенствованию нравственной личности служащих4.

Российское законодательство подробно регламентирует вопрос организации муниципальной службы, существуют определенные признаки и принципы в организации системы муниципальной службы. Также законодательно определен статус муниципального служащего и требования к служебному поведению.

В настоящее время концептуальным нормативным правовым актом, где определены основные требования к служебному поведению сотрудников, является Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служа-

1 Государственное и муниципальное управление / С. Ю. Наумов, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова, Н. С. Гегедюш. М. : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2011.

2Брянцев И. И., Гребенникова А. А. Этика государственной и муниципальной службы [Электронный ресурс] : учебное пособие. Саратов: Вузовское образование, 2019. С. 25.

3Антипов Г. А. Этика государственной и муниципальной службы : учебное пособие / Г. А. Антипов, Н. Б. Крохина, И. Ю. Парфенова. Новосибирск, 2017. С. 67.

4Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления / Д. Ф. Аяцков, Н. С. Гегедюш, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова. М. : Форум, 2012. С. 234.

9

щих РФ и муниципальных служащих1. Это, по сути, комплекс основных принципов профессиональной служебной этики и правил служебного поведения на муниципальной службе.

В соответствии с Указом Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. (ред. от 16 июля 2009 г.) «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» муниципальный служащий обязан:

исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне;

руководствоваться при осуществлении служебной деятельности принципом законности и верховенства Конституции РФ;

быть независимым от влияния каких-либо граждан, социальных групп

иорганизаций, не оказывать предпочтения никаким гражданам, социальным группам и организациям;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных и иных интересов, своевременно уведомлять руководителя о возникшем конфликте интересов;

соблюдать ограничения и запреты, установленные законодательством для муниципальной службы;

соблюдать политическую нейтральность, исключать возможность влияния на свою служебную деятельность со стороны политических партий или общественных организаций;

соблюдать нормы служебной и профессиональной этики, этикет и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в общении с руководителями, коллегами, гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов РФ, учитывать культурные и иные особенности различных этнических социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, вызывающего сомнения в качественном исполнении служебных обязанностей, справедливом разрешении конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб репутации и престижу муниципальной службе;

1Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих: одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 г. (протокол № 21) // Официальные документы в образовании, 2011. № 36.

10