Предупреждение конфликта интересов и развитие профессиональной этики на муниципальной службе. Монография

не использовать служебное положение и муниципальное имущество для оказания влияния на граждан, социальные группы и организации;

воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности органов местного самоуправления, их руководителей;

соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе органов местного самоуправления, а также оказывать им содействие в получении достоверной информации.

Из данных принципов происходит принцип беспристрастности и незави-

симости, нашедший правовое обеспечение в ряде ограничений, связанных с муниципальной службой.

Таким образом, к основным положениям профессиональной этики муниципальной службы относятся следующие принципы, запреты и требования:

признание принципа верховенства Конституции РФ и ее положений;

принцип честности и беспринципности;

принцип эффективности при исполнении служебных обязанностей;

принцип недопущения дискриминации и предоставления особых благ и привилегий;

запрет на использование служебных полномочий в корыстных инте-

ресах;

запрет на использование служебной информации;

запрет на занятие предпринимательской деятельностью;

требование осуществлять антикоррупционную политику;

требование соблюдать деловой режим и корректность общения с гражданами и коллегами;

запрет на публичные высказывания личного мнения об органах местного самоуправления;

запрет на злоупотребления служебным положением;

требование соблюдать общепринятые правила поведения; вести себя с достоинством; демонстрировать вежливое корректное обращение, беспристрастность, принципиальность, стремление разобраться в существе вопроса, умение выслушать и понять другую позицию; равное отношение ко всем гражданам и представителям организаций; взвешенность высказываемых суждений

ипринимаемых управленческих решений.

11

Правовые нормы, регулирующие сложную систему взаимоотношений муниципальных служащих, затрагивают лишь основные процедуры и операции деятельности на муниципальной службе. Вне пределов их действия остается множество ситуаций, не поддающихся правовой оценке. Чем выше квалификация и статус должностного лица, тем меньшей стандартизованностью отличается процесс решения им задач. Соответственно, возникает возможность выбора варианта решения на основе личного усмотрения. А это — поле действия моральных факторов, здесь имеют значение сила общественного мнения и внутренние саморегуляторы: долг, совесть, честь1.

Поэтому действующие в конкретном обществе на определенном этапе его исторического развития общепринятые нормы морали играют определяющую роль по отношению к профессиональной морали, которая выступает как частный случай действия общей морали2.

Не внешний контроль, выраженный нормами права, а внутренняя мотивационная составляющая должна стать рулевым побуждением муниципального служащего. Его человеческие ценности как личности являются условием сохранения и развития личности профессионального чиновника, и развития власти и общества, их когерентности, корреляции, что в свою очередь приведет к возврату положительного имиджа муниципальной службы, подъему и сохранению авторитета государства в глазах граждан РФ.

Кроме того, в последние годы в средствах массовой информации очень часто поднимается вопрос потери нравственных ориентиров у муниципальных служащих, нарушении принципов служебного поведения, развитии коррупции в органах местного самоуправления3. В этой связи предлагается проводить тестирование муниципальных служащих не только на их знание законодательства, русского языка и основ информатики, но и тестировать психологически: на их моральные качества, на понимание и применение этических норм и ценностей, присущих человеку, живущему в социуме. А также проводить психологическое тестирование на антикоррупционное мышление и поведение.

1Бермешева А. П. Профессиональная этика в сфере государственной и муниципальной службы // Молодой ученый, 2018. № 48. С. 102.

2Ахметова Н. А. Роль профессиональной этики в профилактике коррупции // Власть,

2018. № 6. С.107.

3Современное состояние институтов государственного и муниципального управления : учебное пособие / Н. С. Гегедюш, А. А. Гребенникова, Е. А. Мамлина, И. Н. Осипова Саратов, 2019. С. 189.

12

Таким образом, общество предъявляет повышенные моральные требования к муниципальному служащему. Современные граждане знают свои права и обязанности, а значит, остро встает вопрос повышения уровня управленческой этики. Муниципальным служащим не только нужно знать, что главными этическими принципами профессиональной деятельности являются принципы законности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, но и осуществлять практическую реализацию данных принципов. За последние годы органами муниципального управления проделана значительная работа по внедрению новых принципов, форм и методов деятельности муниципальной службы и служебного поведения муниципальных служащих.

13

2.КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ: СУЩНОСТЬ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И УРЕГУЛИРОВАНИЯ

Длительное время российское законодательство запрещало муниципальным служащим заниматься, помимо профессиональной деятельности, другой оплачиваемой работой, кроме научной, педагогической и иной творческой. Впервые Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» разрешил муниципальным служащим выполнять иную оплачиваемую работу и наложил на это разрешение ряд ограничений:

1)исключение составляют главы местных администраций, нанятые по контракту;

2)необходимо предварительное письменное уведомление представителя нанимателя (работодателя);

3)данное совмещение не должно привести к конфликту интересов на муниципальной службе1.

Появление термина «конфликт интересов» в законодательстве о муниципальной службе связано с развитием законодательства о противодействии коррупции в РФ. Принятию отечественных правовых актов в этой сфере предшествовали международные акты. «Международный кодекс поведения публичных должностных лиц», принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1996 г., впервые закрепил, что публичный служащий не должен принимать участия в деле, в котором лично заинтересован (не допускать конфликта интересов), в том числе после ухода со службы2. Необходимость введения понятия «конфликт интересов на муниципальной службе» обусловлена и международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции, принятой

вг. Нью-Йорке 31 октября 2003 г.

В дальнейшем термин «конфликт интересов» появляется и в законодательстве РФ. В Концепции реформирования государственной службы 2001 г. содержится уже не только указание на необходимость формирования механиз-

1Справочник муниципального служащего / под ред. А. Г. Бабичева и С. Ю. Наумова.

Саратов, 2010. С. 345.

2Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Принят 12.12.1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН): [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/ (документ опубликован не был).

14

мов по урегулированию конфликта интересов в системе государственной службы, но и впервые дается определение термина «конфликт интересов»1.

Понятие «конфликт» (от лат. conflictus — столкновение), как правило, рассматривают как столкновение противоположных интересов, целей, мнений, позиций, взглядов, суждений2. Но на наш взгляд, в основе каждого конфликта лежит ситуация, включающая либо разные позиции сторон по конкретному вопросу, либо противоположные цели, задачи и способы их достижения, либо несовпадение интересов, мнений и позиций оппонентов3.

В РФ термин «конфликт интересов» впервые был использован в законодательстве о предпринимательской деятельности, в том числе, в ст. 3 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»4.

Применительно к государственным служащим впервые термин «конфликт интересов» был закреплен в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»5. Впоследствии Закон о муниципальной службе распространил понятие конфликта интересов и механизмы его урегулирования на муниципальных служащих.

В качестве одной из главных мер противодействия коррупции согласно Национальному плану противодействия коррупции на 2016–2017 гг., утвержденному Указом Президента РФ 1 апреля 2016 г. № 147, является работа по выявлению и урегулированию ситуаций конфликта интересов на государственной и муниципальной службе6. Выявляются случаи несоблюдения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов. Каждый такой случай должен предаваться гласности, а к нарушителям должны применяться меры юридической ответственности.

Коррупцию нельзя объяснить лишь моральным падением, нечестностью отдельных представителей власти, их индивидуальным поведением. Она явля-

1Указ Президента РФ 15.08.2001 г. № Пр-1496 «Об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации»: [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://zakonbase.ru/content/base/59119.

2Андреева Л. А. Конфликт интересов муниципального служащего (коррупционный аспект) / Л. А. Андреева, А. Ю. Кирьянов // Государственная власть и местное самоуправление, 2016. № 9. С. 56.

3Подсумкова А. А., Чаннов С. Е. Государственное и муниципальное управление : словарьсправочник. Саратов : ПАГС, 2005. С. 45.

4Федеральный закон от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ (ред. от 27.12.2018 г.) «О рынке ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ. № 17. 22.04.1996. ст. 1918.

5Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. ст. 3215.

6Указ Президента РФ от 01.04.2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы» //Собрание законодательства РФ. 04.04.2016. № 14. ст. 1985.

15

ется индикатором определенных общественных отношений, одним из проявлений связи между формальными и неформальными элементами системы1.

Коррупция, представляя собой сложное социальное явление, обуславливает необходимость раскрытия ее через различные аспекты. Через рассмотрение организационного аспекта раскрываются механизмы взаимодействия как внутриорганизационного, так внешнеорганизационного характера с учетом статусных позиций, что в соответствии с концепцией П. Бурдье в наибольшей степени связано с возникновением феномена коррупции как непреодолимого явления. Рента и прибыль, приобретаемые от статусной властной позиции, являются социальными причинами устойчивости коррупции, противодействовать которой можно также через организационный аспект нормативного регламентирования деятельности служащего и открытость процесса принятия им управленческого решения2.

Урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе сегодня является не только одним из важнейших антикоррупционных механизмов, но и способом обеспечения эффективного осуществления служебных отношений. Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 267-ФЗ в Закон о муниципальной службе была введена ст. 14.1 «Урегулирование конфликта интересов на муниципальной службе».

В настоящее время институт конфликта интересов регулируется также Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»3. Согласно данному закону правильным признается такое служебное поведение, которое обеспечивает исполнение и соблюдение системы установленных обязанностей, запретов и ограничений, позволяющих избегать ситуаций с высокими коррупционными рисками или минимизировать их негативные последствия. Признаком проявления конфликта интересов на муниципальной службе является наличие (или только возможность наличия) личной заинтересованности муниципального служащего, которая оказывает влияние

1Брянцев И. И., Баранова Л. А. Коррупция как форма теневого лоббизма // Власть, 2008.

№3. С. 15.

2Брянцев И. И., Яшина Т. А. Феномен коррупции: гражданско-правовой и организационный аспекты // Саратовская область: традиции, инновации, стратегии лидерства: Сборник научных трудов Всероссийской научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов, посвященной 80-летию Саратовской области. В 2-х частях. Саратов : Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина, 2016. С. 53.

3Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

16

(или только может оказывать влияние) на качественное исполнение служебных обязанностей.

Следовательно, исходя из легального определения конфликта интересов, можно сделать вывод о том, что ситуация, называемая конфликтом интересов, может иметь место только при наличии у муниципального служащего материальной заинтересованности. Заинтересованность, не имеющая материального свойства, в основу оценки ситуации как конфликта интересов положена быть не может.

Однако необходимо понимать, что личная заинтересованность материального характера в соответствии с законом может иметь как прямой, так и косвенный характер. В свою очередь, наличие косвенной личной заинтересованности как признака конфликта интереса не всегда бывает очевидным и однозначным.

Помимо материального характера личной заинтересованности как признака конфликта интересов можно выделить еще одну характерную особенность: конфликт интересов образует личная заинтересованность материального свойства как у самого лица, обязанного не допускать конфликт интересов, так и у третьих лиц1.

Следует учитывать, что личная заинтересованность муниципального служащего может возникать и в тех случаях, когда выгоду получают или могут получить иные лица. К таковым в соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона о противодействии коррупции отнесены лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связанные имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Это могут быть члены семьи (причем, не только родители, супруги, дети, братья, сестры служащего, но и братья, сестры, родители и дети их супругов, лица, состоящие в неформальных личных отношениях), а также граждане и организации, с которыми служащий связан финансовыми или иными деловыми обязательствами2.

Таким образом, в ситуации конфликта интересов на муниципальной службе личная заинтересованность проявляется в двух особенностях: материальная выгода и удовлетворение интересов не только муниципального служащего, но и третьих лиц. К ситуациям конфликта интересов относятся все ситуации, когда муниципальный служащий стоит перед выбором:

осуществлять функции, связанные со служебной деятельностью, в отношении родственников, друзей, коллег и иных близких лиц;

1Гребенникова А. А., Зюзин С. Ю. Основы муниципального менеджмента [Электронный ресурс] : учебно-методическое пособие. Саратов : Вузовское образование, 2017. С. 65.

2Сергеева Г. А. Правовое обеспечение урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная служба, 2016. № 2. С. 66.

17

выполнять другую оплачиваемую работу;

владеть ценными бумагами и банковскими вкладами;

получать подарки и услуги;

выполнять имущественные обязательства;

участвовать в судебных разбирательствах;

взаимодействовать с бывшим работодателем после ухода с муниципальной службы;

нарушать установленные запреты (например, использовать служебную информацию в личных целях, получать награды, почетные и специальные звания от иностранных государств и т.п.).

По своему содержанию конфликт интересов, прежде всего, можно разделить на два вида, а именно:

«Позитивный» конфликт — совершение должностным лицом действий, противоречащих интересам службы, в целях получения материальной выгоды. Данный конфликт нарушает исключительно интересы службы и не затрагивает интересы других лиц, наоборот, совершается в их интересах.

«Негативный» конфликт — совершение должностным лицом действий, противоречащих интересам службы, в целях получения иного, кроме материального, удовлетворения1.

Конфликт интересов может возникать даже тогда, когда служащий абсолютно добросовестно и надлежащим образом исполняет должностные обязанности, но определенные обстоятельства или факты, которые зачастую даже и не зависят от самого муниципального служащего, могут повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. Законодатель исходит из презумпции виновности муниципального служащего. Муниципальный служащий ничего еще не совершил, но определенные факты могут повлиять на его объективность при исполнении должностных обязанностей и привести к противоречию между его личными интересами и законными интересами граждан, организаций, общества2.

Причины и условия возникновения конфликта интересов на муниципальной службе до сих пор полностью не раскрыты. В силу этого отсутствует и четкая система дифференцированных процедур, направленных на урегулирование конфликта интересов, конкретных методов и форм его разрешения.

1Верниковская М. В. Актуальные проблемы института конфликта интересов на муниципальной службе в России // Молодой ученый, 2019. № 9. С. 9.

2Казаченкова О. В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление, 2017. № 2. С. 6.

18

К основным причинам возникновения конфликта интересов на муниципальной службе можно отнести следующие наиболее часто встречающиеся факторы:

1)нарушение основных принципов муниципальной службы, закрепленных в Федеральном законе «О муниципальной службе»;

2)невыполнение обязанностей муниципального служащего, в том числе неисполнение или некачественное исполнение должностных обязанностей;

3)ущемление муниципальным служащим прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства при исполнении своих должностных обязанностей;

4)несоблюдение муниципальным служащим действующего законодательства и муниципальных правовых актов;

5)нарушение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, в том числе установленных Федеральным законом «О противодействии коррупции»;

6)несоблюдение основных требований, в том числе этических, предъявляемых к служебному поведению муниципального служащего;

7)различные социальные притязания и предпочтения, ценностные уста-

новки;

8)разрыв между финансовыми ожиданиями и материальными возможностями муниципального служащего;

9)дисбаланс между профессиональным уровнем и должностным положением муниципального служащего и т.п.

Кроме того, предпосылками и условиями, являющимися своеобразыми «катализаторами», способствующими возникновению конфликта интересов на муниципальной службе, можно назвать:

наличие коррупциогенных факторов в законодательстве и муниципальных правовых актах;

высокий уровень расплывчатости и неопределенности компетенции муниципальных служащих;

дублирование функций органов местного самоуправления, структурных подразделений, отдельных муниципальных служащих;

неинформирование или недостаточное информирование муниципальных служащих о миссии, компетенции и практической деятельности органов

идолжностных лиц местного самоуправления;

наличие в муниципальных правовых актах правовых коллизий и правовых пробелов, способствующих созданию условий для коррупционного поведения на муниципальной службе;

19

неконкретность должностных инструкций, регламентирующих деятельность муниципальных служащих;

несовпадение между законодательно установленными принципами муниципальной службы и реальной практикой управленческой деятельности в исполнительном органе местного самоуправления;

отсутствие персональной ответственности муниципальных служащих за создание коррупционной ситуации;

невозможность организации эффективного контроля за деятельностью муниципальных служащих на разных стадиях исполнения ими должностных обязанностей;

несоблюдение трудовой дисциплины;

недостаточное использование инструментов мотивации муниципального служащего;

неравное вознаграждение муниципальных служащих при выполнении относительно равного объема служебных обязанностей из-за отсутствия универсальной системы оценки и оплаты управленческого труда;

отсутствие систем поощрения добросовестного, некоррупционного поведения муниципального служащего;

деформация, неопределенность организационно-правового статуса муниципального служащего, которая приводит к коррупционному поведению;

отсутствие эффективной системы защиты муниципальных служащих от коррупционных рисков;

отсутствие четких критериев и показателей, позволяющих определить ситуацию возникающего конфликта интересов на муниципальной службе1.

Таким образом, возникновение конфликта интересов на муниципальной службе неизбежно в силу специфики организации муниципальной службы

идеятельности органов местного самоуправления, а также обусловлено сложностями реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушением принципов муниципальной службы, ненадлежащим поведением муниципальных служащих. Неурегулированный конфликт интересов на муниципальной службе приводит к некачественному исполнению муниципальным служащим своих должностных обязанностей, противоречиям между его личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества

игосударства, а также к другим негативным последствиям.

1Брянцев И. И., Гребенникова А. А. Этика государственной и муниципальной службы [Электронный ресурс] : учебное пособие. Саратов : Вузовское образование, 2019. С. 58.

20