Предупреждение конфликта интересов и развитие профессиональной этики на муниципальной службе. Монография

обращение гражданина, замещавшего в органах местного самоуправления, структурных подразделениях, избирательной комиссии должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный муниципальным правовым актом, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях граж- данско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по управлению этой организацией входили в его должностные обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с муниципальной службы;

заявление муниципального служащего о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

уведомление муниципального служащего о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

в) поступившее в орган местного самоуправления, структурное подразделение, избирательную комиссию уведомление организации о заключении с муниципальным служащим договора на выполнение оплачиваемых работ или услуг, в то время как отдельные функции по управлению этой организацией входят в должностные обязанности данного муниципального служащего;

г) поступившее на имя представителя руководителя заявление о разрешении участвовать на безвозмездной основе в управлении некоммерческими организациями в качестве единоличного исполнительного органа или вхождения

всостав их коллегиальных органов управления с мотивированным заключением кадровой службы.

Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. На заседание комиссии приглашается муниципальный служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или требований об урегулировании конфликта интересов. Решения комиссии принимаются путем тайного голосования простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в ее заседании.

Кроме того, в местных администрациях регулярно осуществляются мероприятия по обеспечению соблюдения муниципальными служащими норм профессиональной этики, например, проводятся лекции и собеседования с муниципальными служащими, данные вопросы о нормах профессиональной этики

31

задаются муниципальным служащим на аттестациях и квалификационных экзаменах. Положительными достижениями является осознание муниципальными служащими своей социальной ответственности, их удовлетворенность социаль- но-психологической атмосферой в коллективе и осознание собственного социального статуса.

В ходе деятельности Комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе ее члены вынуждены искать ответы на следующие вопросы:

Необходимо ли устанавливать наличие вины муниципального служащего при возникновении конфликта интересов?

Относятся ли к близким родственникам раздельно проживающие супруги, если брак официально не расторгнут?

Необходимо ли отстранять добросовестно выполняющего свои обязанности муниципального служащего от должности, если у него имеется возможность «поспособствовать» своим родственникам?

Стоит ли подозревать бывшего муниципального служащего в намерении пользоваться прежними связями на новом месте работы?

Кроме того, в местных администрациях актуальным остается ряд вопросов соблюдения муниципальными служащими норм профессиональной этики.

Во-первых, проблема обеспечения дисциплинированности муниципальных служащих, в частности, борьба с опозданиями на работу. Важность дисциплины обусловлена самой деятельностью местной администрации, ее иерархичностью и делением на строго соподчиненные уровни. Дисциплина основывается на строгом количественном учете, позволяет в иерархически организованном пространстве детально контролировать (в форме поощрения, наказания, увольнения) деятельность муниципальных служащих. Поэтому проблема дисциплинированности муниципальных служащих в местных администрациях решается с помощью мер дисциплинарного наказания.

Во-вторых, соблюдение честности и принципиальности. Часть муниципальных служащих не считают честность и принципиальность важными профессиональными качествами. Учитывая, что сегодня многие муниципальные служащие не удовлетворены некоторыми существенными аспектами своей деятельности, данная проблема является одним из факторов развития конфликтов интересов на муниципальной службе1.

1 Система государственного управления : учебное пособие / С. Ю. Наумов, Е. В. Масленникова, А. А. Подсумкова, И. Н. Осипова, Л. В. Калимуллин, К. Н. Рамазанов, В. В. Слы-

чук. М. : Форум, 2010. С. 236.

32

Формирование профессиональной этики на муниципальной службе во многом зависит от степени удовлетворения актуальных потребностей муниципальных служащих. Сегодня многих муниципальных служащих не удовлетворяют: размер заработной платы, большое количество запретов и ограничений, низкий уровень социальной защищенности, отсутствие реальных мотивационных механизмов, отсутствие возможности влияния на развитие муниципального образования.

33

4. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Возникновение конфликта интересов на муниципальной службе неизбежно в силу специфики муниципальной службы, полностью ликвидировать его невозможно, поэтому в конфликтной ситуации можно только осуществить процедуру его эффективного урегулирования. Для этого следует уметь определять причины и условия его возникновения, анализировать динамику развития конфликта интересов на муниципальной службе, мониторить его развитие, управлять конфликтом интересов, снижать коррупционные риски1. В целях недопущения негативных последствий также важно выявить конфликт интересов на муниципальной службе на ранних стадиях его возникновения и развития.

Сегодня институт конфликта интересов на муниципальной службе не развит в достаточной степени, в правовых актах не урегулирован целый ряд вопросов разрешения конфликта интересов.

Во-первых, рекомендательный характер решений Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе также не способствует ее эффективной работе. Отсутствие возможности применения определенных мер воздействия к нарушителям правовых предписаний сводит к нулю коэффициент полезного действия данной комиссии. Муниципальный служащий, зная о простой формальности решений, принимаемых комиссией, об отсутствии неблагоприятных последствий и ответственности, не обладают мотивацией к недопущению возникновения конфликта интересов.

Во-вторых, отсутствуют основания и формы ответственности для членов Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе.

В-третьих, вопросы также вызывает п. 3 ст. 14.1 Закона о муниципальной службе, согласно которому представитель нанимателя обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов.

1 Основы государственного и муниципального управления в вопросах и ответах : учебное пособие / Н. С. Гегедюш, А. А. Гребенникова, Е. А. Мамлина, И. Н. Осипова. Саратов, 2018.

С. 187.

34

При этом за муниципальным служащим весь этот период отстранения от замещаемой должности сохраняется денежное содержание. Вероятно, федеральный законодатель имел в виду не весь период урегулирования конфликта интересов, который может быть очень длительным, а только ситуации, когда, только еще решается вопрос о наличии или об отсутствии конфликта интересов1.

Для повышения эффективности деятельности Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе предлагается внесение изменений в действующее законодательство о муниципальной службе и противодействие коррупции, которые бы предусматривали следующее:

1)придать обязательный характер решениям Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов;

2)закрепить основания и формы ответственности для членов Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в случае выдачи неверных решений;

3)урегулировать вопрос о денежном содержании муниципального служащего, отстраненного от исполнения должностных обязанностей на время ситуации конфликта интересов.

В исследовательской литературе встречается предложение обязать поступающих на муниципальную службу вместе со справками о доходах, имуществе

иобязательствах имущественного характера предоставлять Декларацию о конфликте интересов.

В Декларацию о конфликте интересов следует включать следующую информацию:

о родственниках лица, поступающего на муниципальную службу, месте их работы, должностях, характере выполняемой работы;

о принадлежащих лицу, поступающему на муниципальную службу, ценных бумагах, долях в уставном капитале юридических лиц.

Комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов предлагается наделить полномочиями по обязательному рассмотрению Деклараций о конфликте интересов, оценке соответствующих рисков его воз-

1Государственное и муниципальное управление : краткий курс лекций / Е. В. Масленникова, М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова, С. В. Сергушко, Л. Н. Татаринова. М. : ООО

«Издательство Юрайт», 2011.

35

никновения и даче руководителю заключения о возможности и условиях поступления данного лица на муниципальную службу. На муниципальных служащих должна быть возложена обязанность уточнения Декларации о конфликте интересов в недельный срок, как только им стало известно об изменении или возможности изменения данных, содержащихся в ней1.

Нуждаются в решении вопросы формирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов. Ряд органов местного самоуправления сельских поселений не имеют структурных подразделений, представители которых должны включаться в состав комиссий в обязательном порядке. Кроме того, в сельских поселениях возникают сложности с привлечением в состав комиссий представителей научных и образовательных организаций.

Врешении данного вопроса исследователями предлагается использовать опыт Республики Татарстан, т.е. создавать в пределах каждого муниципального района единую комиссию с делегированием ей полномочий по рассмотрению вопросов в отношении всех муниципальных служащих района2.

Всвязи с этим представляется целесообразным на федеральном уровне законодательно закрепить право на создание единой для муниципального района и входящих в его состав поселений комиссии по соблюдению требований

кслужебному поведению муниципальных служащих и урегулированию кон-

фликта интересов путем внесения дополнений в Федеральный закон от 25декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Кроме того, предлагается распространить среди муниципальных служащих Памятку, в которой приводятся основные теоретические вопросы об институте конфликта интересов на муниципальной службе:

понятия о терминах «коррупция», «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» муниципального служащего;

перечень субъектов, к которым можно обратиться в ситуации возникновения конфликта интересов;

требования к служебному поведению муниципальных служащих;

1Литовка, А. Б. Совершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе России // Власть и управление на Востоке России, 2017. №. 9. С. 213.

2Глазырин Г. С. Совершенствование механизма выявления и разрешения конфликта интересов [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article.

36

принципы профессиональной этики муниципальных служащих;

способы урегулирования конфликта интересов на муниципальной

службе.

Сегодня необходимо формирование оптимальной внутренней и внешней среды муниципальной службы, развитие уровня профессионализма муниципального служащего, внедрение принципов служения общественным интересам, демократии, законности и уважения гражданских прав и свобод.

Современные законодательно закрепленные способы и механизмы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе не всегда эффективны. В этой связи следует принять меры, направленные на выявление причин и условий возникновения личной заинтересованности

иконфликта интересов, анализ динамики развития и последствий конфликта интересов, разработку механизмов, средств, инструментов, способов и методов предупреждения и разрешения конфликта интересов, а также оценки эффективности его урегулирования.

37

5.РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОБНАРУЖЕНИЮ

ИУРЕГУЛИРОВАНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

Ктиповым конфликтам интересов на муниципальной службе относятся следующие ситуации:

1. Конфликт интересов, связанный с выполнением отдельных функций муниципального управления в отношении родственников и иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.

Описание ситуации

Муниципальный служащий участвует в осуществлении отдельных функций муниципального управления или в принятии кадровых решений в отношении родственников или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего.

Меры предотвращения и урегулирования

Муниципальному служащему следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме. Представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей, предполагающих непосредственное взаимодействие с родственниками и/или иными лицами, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего. Например, рекомендуется временно вывести муниципального служащего из состава комиссии по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, если одним из кандидатов на замещение вакантной целевой должности муниципальной службы является его родственник.

Комментарии

Осуществление муниципальным служащим функций муниципального управления или участие в принятии кадровых решений в отношении родственников является одной из наиболее явных ситуаций конфликта интересов. Существует множество разновидностей подобной ситуации, например:

муниципальный служащий является членом комиссии по формированию и подготовке резерва на замещение вакантной целевой должности органа местного самоуправления. При этом одним из кандидатов на вакантную должность в этом органе является родственник муниципального служащего;

38

муниципальный служащий является членом аттестационной комиссии (комиссии по урегулированию конфликта интересов), которая принимает решение в отношении родственника муниципального служащего.

При этом необходимо отметить, что далеко не любое выполнение функций муниципального управления в отношении родственников влечет конфликт интересов. В частности, если муниципальный служащий предоставляет муниципальные услуги, получение которых одним заявителем не влечет отказа в предоставлении услуги другим заявителям, и при этом не обладает дискреционными полномочиями, позволяющими оказывать кому-либо предпочтение, вероятность возникновения конфликта интересов при предоставлении таких услуг родственникам в большинстве случаев является незначительной.

2. Конфликт интересов, связанный с выполнением иной оплачиваемой работы.

Пример 1

Описание ситуации

Муниципальный служащий, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность муниципального служащего, выполняют или собираются выполнять оплачиваемую работу на условиях трудового или гражданско-правового договора в организации, в отношении которой муниципальный служащий осуществляет отдельные функции муниципального (административного) управления.

Меры предотвращения и урегулирования

Муниципальный служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не влечет за собой конфликта интересов. Уведомительный порядок направления муниципальным служащим представителю нанимателя информации о намерении осуществлять иную оплачиваемую работу не требует получения согласия представителя нанимателя.

Представитель нанимателя не вправе запретить муниципальному служащему выполнять иную оплачиваемую работу. Вместе с тем, в случае возникновения у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, муниципальный служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя и непосредствен-

39

ного начальника в письменной форме. Определение степени своей личной заинтересованности, являющейся квалифицирующим признаком возникновения конфликта интересов, остается ответственностью самого муниципального служащего со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями.

При наличии конфликта интересов или возможности его возникновения муниципальному служащему рекомендуется отказаться от предложений о выполнении иной оплачиваемой работы в организации, в отношении которой муниципальный служащий осуществляет отдельные функции муниципального (административного) управления.

Вслучае если на момент начала выполнения отдельных функций муниципального управления в отношении организации муниципальный служащий уже выполнял или выполняет в ней иную оплачиваемую работу, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме.

При этом рекомендуется отказаться от выполнения иной оплачиваемой работы в данной организации. В случае если на момент начала выполнения отдельных функций муниципального (административного) управления в отношении организации родственники муниципального служащего выполняют в ней оплачиваемую работу, следует уведомить о наличии личной заинтересованности представителя нанимателя и непосредственного начальника в письменной форме.

Вслучае если муниципальный служащий самостоятельно не предпринял мер по урегулированию конфликта интересов, представителю нанимателя рекомендуется отстранить муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, в которой муниципальный служащий или его родственники выполняют иную оплачиваемую работу.

Комментарий

В соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона о муниципальной службе муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не влечет за собой конфликта интересов.

При этом ситуация, при которой муниципальный служащий получает или собирается получить материальную выгоду от организации, на деятельность которой он может повлиять своими действиями и решениями, является типич-

40