Предупреждение конфликта интересов и развитие профессиональной этики на муниципальной службе. Монография

Общественная опасность конфликта интересов на муниципальной службе состоит в том, что личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им служебных обязанностей, и приводит или может привести к возникновению противоречия с интересами муниципальной службы и коррупционным ситуациям и рискам1.

Например, если муниципальный служащий, участвуя в организации и проведении конкурсов на закупку материально-технических средств, одновременно как преподаватель, на платных курсах дополнительного профессионального образования консультирует представителей коммерческих структур, участвующих в конкурсах на поставку товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд. В данном случае для предупреждения коррупции и урегулирования конфликта интересов муниципальный служащий обязан проинформировать о своей личной заинтересованности представителя нанимателя в письменной форме.

Основной задачей муниципального служащего и работодателя (представителя нанимателя) является предотвращение случаев возникновения у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов в служебных отношениях. Цель — недопущение причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, муниципальным образованиям, субъектам РФ и Российской Федерации.

Вчастности, ч. 2 ст. 11 Закона о противодействии коррупции закреплена обязанность муниципального служащего в письменной форме сообщить о возможности возникновения конфликта интересов непосредственному руководителю. Если муниципальный служащий, являющийся стороной конфликта интересов, не принимает меры по предотвращению или урегулированию данной ситуации, то он может быть уволен. Данными вопросами занимаются отделы правового и кадрового обеспечения, а также лица, ответственные за профилактику коррупционных правонарушений.

Вст. 11 Закона «О противодействии коррупции» содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе:

изменение должностного или служебного положения, вплоть до отстранения муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей;

1Гребенникова А. А. Местное самоуправление в России. Некоторые вопросы становления

иразвития [Электронный ресурс] : учебное пособие. Саратов : Вузовское образование, 2017.

С. 25.

21

отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

отвод или самоотвод муниципального служащего;

передача принадлежащих ему ценных бумаг, акций (доли участия, пая

вуставных [складочных] капиталах организаций) в доверительное управление

вслучае, если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных [складочных] капиталах организаций).

Под законодательно закрепленное определение конфликта интересов подпадает множество конкретных ситуаций, в которых служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей. Учитывая разнообразие частных интересов служащих, составить исчерпывающий перечень таких ситуаций, по мнению Министерства труда и социальной защиты РФ, не представляется возможным. Тем не менее, министерство выделяет ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:

выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;

выполнение иной оплачиваемой работы;

владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

получение подарков и услуг;

имущественные обязательства и судебные разбирательства;

взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения со службы;

явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий [за исключением научных] от иностранных государств и др.)1.

Под функциями государственного управления Министерство труда и социальной защиты РФ предлагает в данном случае понимать:

размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, в том числе участие в работе комиссии по размещению заказов;

осуществление государственного надзора и контроля;

1Письмо Минтруда России от 15.10.2012 г. № 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования» (вместе с «Обзором типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования») [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online (документ опубликован не был).

22

подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также ограниченных ресурсов (квот, земельных участков и т.п.);

организацию продажи приватизируемого государственного имущества, иного имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности;

подготовку и принятие решений о возврате или зачете излишне упла-

ченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней

иштрафов;

подготовку и принятие решений об отсрочке уплаты налогов и сборов;

лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды работ и иные действия;

проведение государственной экспертизы и выдача заключений;

возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования;

проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

представление в судебных органах прав и законных интересов РФ, субъектов РФ;

участие государственного служащего в осуществлении оперативнорозыскной деятельности, а также деятельности, связанной с предварительным следствием и дознанием по уголовным делам1.

Мониторинг практики рассмотрения случаев конфликта интересов на государственной службе, проводимый Министерством труда и социальной защиты РФ, а также анализ информации о деятельности комиссий показал, что наиболее часто рассматриваемыми случаями конфликта интересов на государственной службе являются:

совершение действий, принятие решений в отношении родственников, друзей, деловых партнеров государственного служащего;

1 Письмо Минтруда России от 15.10.2012 г. № 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования» (вместе с «Обзором типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования») [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online (документ опубликован не был).

23

выполнение государственным служащим иной оплачиваемой работы;

владение государственным служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных [складочных] капиталах организаций);

замещение государственным служащим должности в коммерческих

инекоммерческих организациях после увольнения с государственной службы, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного служащего.

На муниципальной службе встречаются несколько иные случаи конфликта интересов. Анализ практики осуществления прокурорского надзора позволяет выделить следующие правонарушения, связанные с конфликтом интересов на муниципальной службе:

1) муниципальный служащий не принял меры по предотвращению возникшего или потенциального конфликта интересов, а также не поставил в известность работодателя (представителя нанимателя) о наличии личной заинтересованности или конфликте интересов;

2) работодатель (представитель нанимателя), несмотря на полученную информацию о возникновении у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, не принял меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

3) муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных [складочных] капиталах организаций) и не принимает меры к передаче принадлежащих ему активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов;

4) муниципальный служащий замещает должность муниципальной службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

5) муниципальный служащий осуществляет иную оплачиваемую дея-

тельностью без уведомления работодателя (представителя нанимателя) при наличии или возможности возникновения личной заинтересованности и конфликта интересов1.

1 Чаннов С. Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция, 2007. № 7. С. 12.

24

Учитывая, что предупреждение конфликта интересов является мерой профилактики коррупционного правонарушения, практичной мерой может выступать предупреждение служащего о недопустимости осуществления с его стороны тех или иных действий, которые могут способствовать возникновению или развитию конфликта интересов. Такие действия могут быть выражены в различной форме (устной беседы, получения письменного объяснения или разъяснения правовых последствий существующего конфликта интересов для служащего). В некоторых случаях действенным будет и установление для служащего прямого запрета определенного поведения.

Представитель нанимателя может принять и более жесткие меры с учетом конкретной ситуации. Процедура отвода или самоотвода служащего (работника) законодательно урегулирована в недостаточной мере. Представляется, что применительно к ситуации конфликта интересов в целом представитель нанимателя (работодателя) имеет право инициировать отвод или принять самоотвод служащего (работника) по аналогии с процессуальным законодательством РФ. Вместе с тем порядок специального отвода или самоотвода применительно к разрешению конфликта интересов в действующем законодательстве определен в ст. 63 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», устанавливающей процедуру отвода (самоотвода) судебного пристава-исполнителя1.

Соблюдение требований, касающихся фактического свидетельства об отказе муниципального служащего от выгоды, необходимо рассматривать с учетом ситуации, складывающейся в каждом конкретном случае. Стоит учитывать, что отказ от имущественного и иного интереса, ставшего причиной возникновения конфликта интересов как способ его урегулирования, возможен только в случае, когда данный интерес имеет одномоментный характер. Данный способ возможно эффективно применять только при наличии добровольного отказа муниципального служащего от данного интереса. Так, в соответствии с ч. 7 ст. 11 Закона о противодействии коррупции если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление.

1 Федеральный закон от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. 08.10.2007 г. № 41. ст. 4849.

25

На заседаниях комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих дается оценка действий муниципального служащего, устанавливается наличие или отсутствие имущественного и иного интереса, а также осуществляется профилактическое воздействие.

Закон о муниципальной службе предоставляет работодателю право не допускать к исполнению должностных обязанностей муниципального служащего в период работ по урегулированию конфликта интересов. При этом муниципальному служащему сохраняется все его денежное содержание на все время отстранения от замещаемой должности муниципальной службы.

Всоответствии с Законом о противодействии коррупции случаи возникновения у муниципального служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к коррупции, рассматриваются на Комиссии по урегулированию конфликта интересов, созданной в органах местного самоуправления.

Внастоящее время вопросы организации и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих

иурегулированию конфликта интересов регламентированы Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (с изменениями на 19 сентября 2017 г.)1.

По аналогии с требованиями к служебному поведению государственных служащих муниципальными правовыми актами устанавливаются требования к служебному поведению муниципальных служащих.

Конфликт интересов рассматривается как ранняя стадия предупреждения коррупционных проявлений, имеющих характер гражданско-правового деликта, административного правонарушения или дисциплинарного проступка. Конфликт интересов является ситуацией, предшествующей коррупционному правонарушению. Поэтому конфликт интересов и коррупция — это не синонимы. Конфликт интересов может и не привести к коррупционному проявлению,

инаоборот, коррупционное поведение может и не вытекать из конфликта интересов. Однако в большинстве случаев проявления коррупции возникают при наличии предшествующего личного интереса государственного служащего, который оказывал отрицательное влияние на результат его деятельности. Именно

1Указ Президента Российской Федерации от 01.07.2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих

иурегулированию конфликта интересов» (с изменениями на 19.09.2017 г.) // Собрание

законодательства РФ. 05.07.2010. № 27. ст. 3446.

26

поэтому предупреждение конфликта интересов является важнейшим направлением профилактики коррупции.

По мере развития законодательства о противодействии коррупции такая формулировка не полностью вписывалась в систему правовых обязанностей различных объектов превентивного антикоррупционного воздействия. Конфликт интересов со временем перестал быть ситуацией, распространяемой исключительно на государственных и муниципальных служащих.

Устранить ситуации, способствующие конфликту интересов, полностью невозможно, поэтому в конфликтной ситуации следует только осуществлять процедуры его эффективного урегулирования, выявлять и контролировать динамику и уровень его развития, снижать степень конфликтного противостояния, минимизировать коррупционные риски.

Дальнейшее развитие института конфликта интересов должно осуществляться в направлении систематизации норм в рамках единого законодательного акта, охватывающего своим предметом такие вопросы, как понятие и виды коррупционных рисков (в зависимости от масштаба и вероятности), формы конфликтов интересов, субъекты, стадии и процедуры разрешения конфликта интересов, процессуальные гарантии прав государственных и муниципальных служащих, основания и виды мер дисциплинарной ответственности.

Возникающие новые вызовы и требования к системе муниципального управления, способные влиять на реализацию системы мер по обеспечению национальной безопасности, обуславливают поиск инновационных управленческих моделей, опирающихся на использование потенциала гражданского общества1. Конфликт интересов является достаточно сложным и многоаспектным феноменом, практика применения которого привела к закреплению в Законе о противодействии коррупции единой для всех нормативных правовых и подзаконных актов нормы-дефиниции.

1 Брянцева О. В., Брянцев И. И. Особенности реализации практик взаимодействия науки, образования и бизнеса в системе национальной безопасности // Вестник Поволжского института управления, 2018. Т. 18. № 4. С. 7.

27

3. ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРЕДОТВРАЩЕНИЮ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ И ОБЕСПЕЧЕНИЮ

СОБЛЮДЕНИЯ СЛУЖАЩИМИ НОРМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ЭТИКИ

Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в местных администрациях, как правило, выявляют следующие виды конфликта интересов на муниципальной службе:

Во-первых, осуществление функций в ходе служебной деятельности в отношении родственников, друзей, коллег и иных близких лиц. Например, муниципальный служащий принимает кадровые решения в отношении коллег, а также родственников, друзей и иных близких лиц, поступающих на муниципальную службу.

Во-вторых, выполнение муниципальным служащим иной оплачиваемой работы, например:

муниципальный служащий выполняет (собирается выполнять) оплачиваемую работу в организации, в отношении которой муниципальный служащий осуществляет функции, связанные с основной служебной деятельностью;

муниципальный служащий выполняет оплачиваемую работу, заказчиком которой является орган местного самоуправления, в котором работает он или его родственники, друзья и иные близкие лица;

муниципальный служащий принимает решение о закупке органом местного самоуправления товаров (услуг), исключительными правами на которые обладает он сам, его родственники, друзья или иные близкие лица.

В-третьих, принятие подарков и услуг, например:

муниципальный служащий, его родственники, друзья или иные близкие лица получают подарки или услуги (скидки, ссуды, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов, ремонта и т.д.) от физических лиц или организаций, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет или ранее осуществлял функции, связанные с основной служебной деятельностью;

муниципальный служащий осуществляет функции, связанные с основной служебной деятельностью, в отношении физических лиц или организаций, которые предоставляли или предоставляют услуги, в том числе платные, муниципальному служащему, его родственникам, друзьям или иным близким лицам;

28

муниципальный служащий получает подарки и услуги от своего непосредственного подчиненного.

В-четвертых, возникновение имущественных обязательств и участие

всудебных разбирательствах. Например, муниципальный служащий участвует

восуществлении функций, связанных со служебной деятельностью, в отношении организации, перед которой сам муниципальный служащий или его родственники, друзья и иные близкие лица имеют имущественные обязательства.

Или, например, муниципальный служащий, его родственники, друзья или иные близкие лица участвуют в деле, рассматриваемом в судебном разбирательстве с физическими лицами и организациями, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет функции, связанные со служебной деятельностью.

В-пятых, взаимодействие с бывшим работодателем после ухода с муниципальной службы. Например, муниципальный служащий ведет переговоры о трудоустройстве после отставки муниципальной службы на работу в организацию, в отношении которой он осуществлял функции, связанные со служебной деятельностью.

В-шестых, нарушение муниципальным служащим законодательно установленных запретов и ограничений, например:

муниципальный служащий получает награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) от иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений;

муниципальный служащий рекомендует организации для устранения выявленных им нарушений воспользоваться услугами конкретной компании, владельцами, руководителями или сотрудниками которой являются его родственники, друзья или иные близкие лица;

муниципальный служащий осуществляет оплачиваемую деятельность

ворганизациях, финансируемых иностранными государствами;

муниципальный служащий использует информацию, полученную

входе исполнения служебных обязанностей, для получения выгоды.

Входе деятельности Комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе ее члены вынуждены искать ответы на следующие вопросы:

1. Необходимо ли устанавливать наличие вины муниципального служащего при возникновении конфликта интересов?

29

2.Относятся ли к близким родственникам раздельно проживающие супруги, если брак официально не расторгнут?

3.Необходимо ли отстранять добросовестно выполняющего свои обязанности муниципального служащего от должности, если у него имеется возможность «поспособствовать» своим родственникам?

4.Стоит ли подозревать бывшего муниципального служащего в намерении пользоваться прежними связями на новом месте работы?

В целях недопущения или снижения отрицательных последствий в местных администрациях конфликт интересов выявляют на ранних стадиях его возникновения и развития с помощью деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.

Основными задачами Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов являются:

а) обеспечение соблюдения муниципальными служащими органов местного самоуправления ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов;

б) осуществление в органах местного самоуправления профилактических мер, направленных на предупреждение коррупции и снижение коррупционных рисков.

Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов образуется и ее состав утверждается распоряжением руководителя (представителя нанимателя).

Всостав комиссии входят председатель комиссии, его заместитель, секретарь и члены комиссии. При формировании комиссии исключается возможность возникновения конфликта интересов, который может повлиять на качество принимаемых комиссией решения.

Основаниями для проведения заседания комиссии являются:

а) поступившие на имя руководителя материалы проверки, свидетельствующие о следующих фактах:

муниципальный служащий предоставил ложные или неполные требуемые сведения;

муниципальный служащий не соблюдал общие принципы служебного поведения или требования предупреждения и урегулирования конфликта интересов;

б) поступившее в подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу, ответственному за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений:

30