Конституционное право. Учебник

зрения сегодняшнего дня считаем неверным признание неконституционной норму ст. 9 Закона «Об иностранных инвестициях на территории Республики Беларусь», некоторых статей законов о пенсионном обеспечении и т.д.

Дело политологов, иных специалистов разобраться в том, почему преобладает число нарушений Конституции Парламентом, а упреки в основном летели в адрес Президента. Задача Конституционного Суда – обеспечить верховенство Конституции независимо от того, кто находится на посту Главы государства и какое большинство в Парламенте. Специально обращаем на это внимание, ибо часто оппоненты замечают позицию Суда только тогда, когда оцениваются акты Президента.

Судья должен исходить не из политической конъюнктуры, а из требований Конституции. Тогда можно надеяться, что правосудие будет объективным всегда.

Приведенные цифры не есть истина в последней инстанции. Однако хотелось бы, чтобы, обвиняя одну сторону, видели недостатки в работе другой. Конституция должна стать мерилом деятельности всех государственных органов, в том числе и при издании либо сохранении действия законов, указов, постановлений.

Нарушать Конституцию не позволено никому – ни Президенту, ни Парламенту, ни Конституционному Суду. В демократическом правовом государстве должно быть обеспечено верховенство Конституции, тогда можно утверждать, что у нас реально обеспечено разделение властей и их взаимодействие. Любой же спор следует решать легитимными средствами. Об этом автор настоящего издания писал в 1994–1996 гг., таких взглядов придерживается и сейчас.

В атмосфере острого противостояния стороны (Президент и Парламент) готовились к референдуму, назначенному по предложению Президента Верховным Советом на 24 ноября 1996 г.1

Однако много сил пришлось приложить Главе государства к тому, чтобы данное решение состоялось, хотя нормы Конституции изложены таким образом, что иного кроме назначения даты народного голосования Парламент не вправе был себе позволить. Более того, что касается текстов Конституции, решение по ним народа должно было обладать обязательной юридической силой, допустимо было консультироваться по концепции, по отдельным вопросам, что, например, Верховный Совет намеревался делать при подготовке Конституции в начале 1990-х гг.

И Парламент, и Президент практически повторяли ходы друг друга, т.е. каждая сторона не прочь была получить большую часть голосов

1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 26. Ст. 491.

291

на референдуме. Когда результат стал известен, посыпались упреки в адрес выигравшей стороны. Но проигравшим обвинять нужно тех, кто внес проект Конституции, альтернативный президентскому (соперничество вышло на совершенно иной уровень), кто заблокировал обсуждение в Парламенте (даже не говоря о принятии) изменений в Конституцию, предложенных Президентом. В свое время этот депутатский проект был оценен автором настоящего издания как возврат к Конституции 1978 г.1 Кстати, на прошедшем в марте 1999 г. пятом съезде партии коммунистов было официально признано, что предлагавшийся проект – это по существу Конституция 1978 г. Не случайно ни в одной негосударственной газете не было публикаций в поддержку проекта Конституции, предложенного депутатами. Этим проектом вся государственная власть выстраивалась в вертикаль Верховному Совету, предусматривалось право Спикера Парламента назначать судей, Правительство в любой момент могло отправляться Верховным Советом в отставку, оно даже не наделялось правом законодательной инициативы и т.п.

Весной 1996 г. Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, реализуя свое конституционное право законодательной инициативы, направил в Верховный Совет проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, которым предлагалось уточнить ряд статей Конституции, предусмотреть формирование Конституционного Суда на паритетных началах. Однако Верховный Совет Республики Беларусь не посчитал нужным даже обсудить данный законопроект на своем пленарном заседании, тем самым он не выполнил свою конституционную обязанность. Ведь право законодательной инициативы – это не только право соответствующего субъекта внести в Парламент законопроект, но и обязанность последнего включить его в повестку дня заседания, обсудить и принять по нему решение, причем не обязательно в поддержку внесенного проекта, однако соблюдение этого формально-юридического требования необходимо. Другой подход означает злоупотребление Верховным Советом своими полномочиями.

20.5.4.Заключение Конституционного Суда по вопросу проведения референдума

Отличительной чертой подготовки и проведения республиканского референдума 24 ноября 1996 г. является многочисленность правовых актов, его регламентирующих. Безусловно, что базовыми являются

1 Василевич, Г.А. Вперед ... к Конституции 1978 года? / Г.А. Василевич // Народная газета. 1996, 19 верасня.

292

Конституция от 15 марта 1994 г. и Закон 1991 г. «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» в той части, в какой он не противоречит Конституции. Например, в ст. 36 названного Закона предусматривалось, что изменения и дополнения Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало более 2/3 граждан, внесенных в списки для голосования.

Вспоминая дискуссию, споры в преддверии референдума 24 ноября 1996 г., хочется отметить, что значительная часть времени была посвящена обсуждению вопроса, можно ли Конституцию принимать путем референдума. Это противоречит здравому смыслу. Принятие Конституции путем референдума – значит придание ей высшей степени легитимности. Время, посвященное изначально пустопорожним спорам по данному вопросу, следовало посвятить улучшению редакций проектов, убеждению субъектов, их выносивших, в необходимости их совершенствования.

После внесения в установленном законодательством порядке в августе 1996 г. Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко в Верховный Совет предложения о проведении референдума по ряду вопросов, сначала (27 августа 1996 г.) было принято постановление Президиума Верховного Совета Республики Беларусь «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь» (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 26. Ст. 492), в котором Президиум решил внести на рассмотрение Верховного Совета вопрос о проведении республиканского референдума. Постановлением предложено Верховному Совету включить в бюллетень для тайного голосования на республиканском референдуме следующие вопросы, предложенные Президентом Республики Беларусь:

о перенесении Дня независимости Республики Беларусь (День республики) на 3 июля – день освобождения Беларуси от гитлеровских захватчиков в Великой Отечественной войне;

о свободной, без ограничений, купле и продаже земли;

об отмене смертной казни в Республике Беларусь.

В соответствии со ст. 1, 14 и 39 Закона Республики Беларусь «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» было принято: вопрос, предусмотренный п. 2.1, вынести на обязательный референдум, решение которого является окончательным и имеет обязательную силу на всей территории Республики Беларусь; вопросы, предусмотренные п. 2.2, 2.3, – на консультативный референдум, решение которого имеет рекомендательный характер.

Вопрос о включении в бюллетень для голосования на республиканском референдуме «О принятии Конституции Республики Беларусь

293

1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь)» решено было рассмотреть в Верховном Совете после представления Президентом Республики Беларусь текста Конституции Республики Беларусь, выносимого на референдум.

В связи с Письмом Председателя Верховного Совета от 21 августа 1996 г. (направленного несколько ранее, чем было принято постановление Президиума) Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко 30 августа 1996 г. направил в Верховный Совет Республики Беларусь проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь», а также проект Конституции Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь). При этом Президент Республики Беларусь проинформировал, что проект новой редакции Конституции будет опубликован в средствах массовой информации для всенародного обсуждения.

Отметим сразу, что президентский проект новой редакции Конституции был опубликован в «Народной газете» за 31 августа – 2 сентября 1996 г. и по нему сразу началось обсуждение, в том числе активно высказались по проекту и судьи Конституционного Суда (Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 1996. № 3. С. 68–70). Проект Конституции фракции коммунистов и аграриев был опубликован в «Народной газете» за 18 сентября 1996 г., однако по нему даже не предполагалось проведение обсуждения, создание рабочей группы по учету поступивших замечаний и предложений. Показательно, что даже в негосударственной прессе никто не высказался в его поддержку.

Постановление Верховного Совета Республики Беларусь № 578 «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь

имерах по его обеспечению» было принято 6 сентября 1996 г.1 При этом отметим, что в этот же день буквально до начала голосования депутатами фракций коммунистов и аграриев был внесен альтернативный президентскому проект новой редакции Конституции, а также предложены в качестве вопросов для голосования следующие положения: а) «Выступаете ли Вы за то, чтобы руководители местных органов исполнительной власти избирались непосредственно жителями соответствующей административно-территориальной единицы?»; б) «Согласны ли Вы, что финансирование всех ветвей власти должно осуществляться гласно

итолько из государственного бюджета?». В поддержку данной инициативы подписался 91 депутат. Возникает вопрос, успели ли сами депутаты вникнуть в предлагаемый ими текст для голосования. Думается, что

1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 26. Ст. 491.

294

нет. Это весьма важно иметь в виду, так как часто говорят, что не все граждане смогли понять содержание всего текста. Это, видимо, так. Но ничего нового в сравнении с тем, как голосовались конституционные тексты в России, Франции, Эстонии, Литве и др., здесь нет.

В постановлении от 6 сентября 1996 г. Верховный Совет в соответствии со ст. 74 и 83 Конституции Республики Беларусь постановил:

«1. Провести в Республике Беларусь 24 ноября 1996 г. республиканский референдум.

2.Включить в бюллетень для тайного голосования на республиканском референдуме следующие вопросы:

а) инициируемые Президентом Республики Беларусь:

2.1.Перенести День независимости Республики Беларусь (День республики) на 3 июля – день освобождения Беларуси от гитлеровских захватчиков в Великой Отечественной войне.

«За» или «Против».

2.2.Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь), предложенными Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко.

«За» или «Против».

2.3.Выступаете ли Вы за свободную, без ограничений, куплю и продажу земли?

«За» или «Против».

2.4.Поддерживаете ли Вы отмену смертной казни в Республике Беларусь?

«За» или «Против».

б) инициируемые депутатами Верховного Совета Республики Беларусь:

2.5.Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев.

«За» или «Против».

2.6.Выступаете ли Вы за то, чтобы руководители местных органов исполнительной власти избирались непосредственно жителями соответствующей административно-территориальной единицы?

«За» или «Против».

2.7.Согласны ли Вы, что финансирование всех ветвей власти должно осуществляться гласно и только из государственного бюджета?

«За» или «Против».

3.В соответствии со ст. 1, 14, 39 Закона Республики Беларусь «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» вопросы,

295

предусмотренные п. 2.1, 2.2, 2.5 и 2.6 названного постановления, выносятся на обязательный референдум, решения которого являются окончательными и имеют обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а вопросы, предусмотренные п. 2.3, 2.4 и 2.7, – на консультативный референдум, решения которого имеют рекомендательный характер».

Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов было поручено обеспечить подготовку и проведение республиканского референдума, а областным, Минскому городскому, районным, городским Советам депутатов до 24 октября 1996 г. образовать областные, Минскую городскую, районные, городские (в городах областного подчинения), районные в городах комиссии по референдуму. Рекомендовано городским (в городах с районным делением) Советам депутатов оказать содействие в образовании районных в городах комиссий по референдуму в соответствии с Законом Республики Беларусь «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь».

На Кабинет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы возлагалась обязанность обеспечить в соответствии с законодательством о референдуме гарантии свободного волеизъявления граждан по вопросам, которые выносятся на референдум, исключив возможность оказания на граждан любого неправомерного воздействия, препятствующего свободному осуществлению их права на участие в референдуме.

Кабинету Министров Республики Беларусь по представлению Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов в трехдневный срок следовало решить вопросы материального и финансового обеспечения проведения республиканского референдума, обслуживания его предприятиями, учреждениями и организациями транспорта и связи.

Прокуратуре Республики Беларусь, Министерству внутренних дел Республики Беларусь было предложено обеспечить в ходе организации

ипроведения республиканского референдума соблюдение законности

иправопорядка.

Средствам массовой информации рекомендовалось организовать всестороннее и объективное разъяснение вопросов, выносимых на республиканский референдум, регулярно освещать ход подготовки и проведения референдума.

Постановление вступило в силу с момента его принятия, т.е. с 6 сентября 1996 г. В этот же день, 6 сентября, Верховный Совет своим постановлением № 579 утвердил тексты проектов решений, поставленные

296

на референдум. При принятии данного постановления в Верховном Совете были острые споры, которые впоследствии не утихли, а разгорелись с новой силой.

18 сентября 1996 г. Верховный Совет Республики Беларусь принял постановление № 589-XIII «О реализации пункта 5 постановления Верховного Совета Республики Беларусь “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению”»1. (Напомним, что в п. 5 названного постановления речь шла об образовании комиссий по референдуму.)

В этих целях Верховный Совет Республики Беларусь постановил: «1. Районным и городским (городов областного подчинения) Советам

депутатов в районах и городах, где районные и городские Советы депутатов избраны в полном составе и срок полномочий участковых избирательных комиссий закончился, образовать до 24 октября 1996 г. участковые комиссии по референдуму.

2.В областях, Минске, районах и городах, где Советы депутатов

вполном составе не избраны и соответствующие территориальные избирательные комиссии назначили дополнительные повторные выборы депутатов на 24 ноября 1996 г., полномочия областных, Минской городской, районных, городских и участковых комиссий по референдуму осуществляют соответствующие областные, Минская городская, районные, городские и участковые комиссии по выборам депутатов.

3.В городах с районным делением при невозможности созыва сессий районных Советов депутатов или проведения их президиумов образование районных в городах и участковых комиссий по референдуму может быть при необходимости произведено городскими Советами депутатов или их президиумами».

Постановление вступило в силу с момента принятия.

19–20 октября 1996 г. в Минске состоялось первое в истории Беларуси Всебелорусское народное собрание. В его работе приняли участие около 5 тыс. делегатов. С докладом на нем выступил Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, в прениях по обсуждаемому вопросу выступили 25 человек. Все выступающие высказались в поддержку проведения в ноябре 1996 г. референдума по наиболее острым вопросам государственной и общественной жизни. По итогам работы ВНС абсолютным большинством голосов была принята резолюция («за» – 4990, «против» – 11). В ней зафиксирована поддержка курса Главы государства на создание социально ориентированной экономики, политического курса на политическую стабильность и согласие в обществе, ответственность перед народом всех без исключения органов власти и граждан,

1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 27. Ст. 498.

297

осуждены действия Верховного Совета на конфронтацию, отказ от поиска компромисса и достижение общенационального согласия, осуждены «политические заявления Конституционного Суда и его руководства, не соответствующие конституционному статусу этого органа». ВНС, по существу, поддержало все инициируемые Президентом на референдум вопросы1.

Отметим, что в обсуждение проекта Конституции, предложенного А.Г. Лукашенко, активно включились и депутаты Верховного Совета Республики Беларусь. Так, в «Народной газете» было опубликовано обращение 68 депутатов Верховного Совета к избирателям, народу Беларуси2 с призывом поддержать инициативу Президента. 10 октября 1996 г. в «Народной газете» было опубликовано обращение 110 депутатов Верховного Совета к Президенту Республики Беларусь, в котором они, рассматривая вынесение на республиканский референдум проекта новой Конституции как стремление обеспечить решение назревших конституционных проблем на основе прямого волеизъявления народа, внесли ряд предложений по его совершенствованию.

Принципиальным отличием работы над президентским проектом от депутатского было то, что шла его постоянная доработка. В этих целях Распоряжением Президента Республики Беларусь от 17 сентября 1996 г. была создана комиссия для обобщения предложений и замечаний по проекту изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь3 под председательством заместителя главы Администрации Президента А.М. Абрамовича. В состав комиссии вошли такие юристы, как В.О. Сукало, В.А. Круталевич, А.В. Марыскин и др. (всего 15 человек).

О предлагаемой Парламентом новой редакции Конституции автор настоящего издания, основываясь на ст. 37 Конституции, высказал свое отношение к проекту изменений Конституции, предлагаемых Верховным Советом в сентябре 1996 г., в «Народной газете». В опубликованной статье «Вперед ... к Конституции 1978 года?» в некоторой мере высказаны и замечания по президентскому проекту.

Накал противостояния приобрел новую окраску, когда вопрос о проведении референдума стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Поводом для проверки конституционности постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 г. № 578 послужило Письмо Председателя Верховного Совета Республики Беларусь С.Г. Шарецкого. При этом в Письме он ставил лишь

1 Только народ вправе решать свою судьбу: Материалы Всебелорусского народного собрания. 19–20 октября 1996 г. Минск, 1996.

2 Народная газета. 1996, 31 жніўня – 2 верасня.

3 Советская Белоруссия. 1996, 18 сентября.

298

вопрос о том, допустимо ли выносить на референдум тексты конституций, в нем даже не ставился под сомнение вопрос о том, какое должно быть решение (обладать обязательной юридической силой или носить рекомендательный характер), если все же будет признана правомерность постановки этого вопроса на народное голосование. Конституционный Суд решил пойти дальше и помочь Председателю Верховного Совета, включив по собственной инициативе в предмет своей проверки и п. 3, в котором шла речь об итогах референдума, его юридической силе.

После обращения С.Г. Шарецкого о проверке конституционности постановления от 6 сентября 1996 г. Конституционный Суд, в силу того что постановления Верховного Совета как акты, подлежащие его проверке, не были перечислены в ст. 127, 128 Конституции, сам своим решением 20 сентября 1996 г. инициировал проверку не только п. 2.2 и 2.5, где речь шла о новых редакциях Конституции, предложенных как Президентом, так и фракциями депутатов, но и п. 3, которым был определен вид референдума – обязательный или консультативный.

Надо сказать, что Закон от 13 июня 1991 г. «О референдуме (народном голосовании)», закрепивший эти понятия, пришел в противоречие с принятой 15 марта 1994 г. Конституцией. 4 ноября 1995 г. Конституционный Суд, рассмотрев дело в открытом заседании, вынес свое заключение.

При подготовке к рассмотрению дела в Конституционном Суде были запрошены мнения Прокуратуры, Министерства юстиции, Администрации Президента Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда, Верховного Суда, экспертов.

Интересно, что в запросах Конституционного Суда содержались вопросы о возможности принятия Конституции в целом на референдуме, о том, соответствуют ли п. 2.2, 2.3, 3 постановления от 6 сентября 1996 г. Конституции и законам. Следует отметить, что Конституционный Суд, как и некоторые должностные лица, вдруг усомнился в правомерности вынесения Конституции на народное голосование. Позиция была такая: некоторые корректировки делать можно, но в целом предлагать текст для народного голосования недопустимо. Значительная часть времени ушла на обсуждение этого простого для тех, кто занимается конституционным правом, вопроса. Безусловно, Конституция, принятая на референдуме, обладает высшей степенью легитимности. Никто, кстати, в мировой практике не претендовал на роль редактора воли народа. Это касается и Парламента, который, хотя и избирается народом, однако является всего лишь его представительным органом. Другое дело, что народное голосование, подготовка и его

299

проведение должны базироваться на демократических принципах. Представляется, что они в Республике Беларусь были соблюдены не хуже, чем в тех странах, где конституции были приняты путем народного голосования (например, в России после октябрьских 1993 г. событий, во Франции в 1958 г., в Казахстане, Азербайджане, Эстонии, Литве, Польше, других странах).

В ответах, поступивших из государственных органов, указывалось на правомерность вынесения любых редакций Конституции на народное голосование и одновременно на то, что постановление Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. имеет правоприменительный характер, поэтому не может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде.

Интересным было письменное заключение одного из экспертов, который имел основательную теоретическую подготовку и современные взгляды на развитие права. По существу, он признал, что при вынесении проекта закона (Конституции) на референдум его итоги являются окончательными (обязательными). Однако следует признать, что в ходе судебного заседания (будем надеяться, что не под влиянием политических пристрастий) он изменил эту позицию.

Что же решил Конституционный Суд? Признал п. 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. в определенной части противоречащим Конституции и законам. Относительно данного заключения трое судей написали особое мнение. Это решение автор настоящего издания проанализировал в 1997 г. после того, как Конституционный Суд 15 апреля 1997 г. пересмотрел принятое 4 ноября 1996 г. заключение «О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.3 и 3 постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 г. “О проведении республиканского референдума и мерах по его проведению”» (21 мая 1997 г. в газете «Республика» была опубликована статья под заголовком «Цена судебной ошибки»).

20.5.5.Итоги референдума 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь и реализация его решений

Итоги референдума 24 ноября 1996 г. были опубликованы в «Советской Белоруссии» 27 ноября 1996 г. В этот же день был опубликован текст новой редакции Конституции, предложенный Президентом Республики Беларусь А.Г. Лукашенко и получивший абсолютную поддержку народа.

300