Конституционное право. Учебник
.pdfВпроцессе обсуждения проекта изменений Конституции автором предлагалось расширить перечень актов, конституционность которых может быть проверена по жалобам граждан в Конституционном Суде, не ограничиваясь только законами. Пока было решено остановиться на этих видах актов, что также можно оценить положительно.
Что касается запросов судов, то здесь найдена оптимальная редакция. Выражение «по запросам судов» означает, на наш взгляд, что сами суды,
укоторых возникла необходимость прояснить конституционность акта, будут обращаться в Конституционный Суд. Верховный Суд при такой редакции не может блокировать запрос суда в Конституционный Суд таким образом, что только он вправе направлять обращение в Конституционный Суд. Конечно, в законодательстве можно предусмотреть некоторые организационные аспекты, не посягая на требования Конституции.
Часть 5 ст. 116-1 следует рассматривать во взаимосвязи со ст. 112. Согласно прежней редакции ст. 112 Конституции, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. По сути, предусматривалась смешанная система судебного конституционного контроля. Случаи постановки судами вопроса о признании того или иного акта неконституционным были единичными.
Визмененной после референдума 27 февраля 2022 г. ст. 112 Конституции предусмотрена более мягкая формула: если при рассмотрении конкретного дела у суда возникнут сомнения в конституционности нормативного правового акта, подлежащего применению, суд до вынесения судебного постановления ставит в установленном порядке перед Конституционным Судом вопрос о проверке конституционности данного нормативного правового акта. Остается надеяться, что суды будут более тесно взаимодействовать с Конституционным Судом.
Таким образом, анализ развития белорусского законодательства свидетельствует о существенном расширении компетенции Конституционного Суда Республики Беларусь. Это позволит ему оказывать позитивное воздействие на общественные отношения, укреплять законность и правопорядок, что является неотъемлемым атрибутом правового государства. В процессе реализации конституционных норм, в том числе при подготовке проектов законодательных актов, формировании правоприменительной практики возникнут вопросы относительно возможности осуществлять проверку на соответствие
381
Конституции актов ВНС, реализации конституционных норм о запросах судов и конституционных жалобах граждан. Очень важно, чтобы законодателем адекватно были отражены в нормативных правовых актах требования Конституции и надлежащим образом сформирована правоприменительная практика.
Глава 27 Конституционно-правовой статус
прокуратуры
27.1. Функции и цели прокурорского надзора
Особое место в системе органов государственной власти занимает
прокуратура.
Под функциями прокурорского надзора следует понимать основные направления деятельности прокурора.
Согласно Конституции на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров возлагается надзор за точным
иединообразным исполнением законов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подчиненными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, общественными объединениями, другими организациями, должностными лицами и гражданами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных постановлений по гражданским, уголовным делам
иделам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.
Органы прокуратуры «надзирают» лишь за теми общереспубликанскими органами, которые подчиняются Совету Министров. Таким образом, из сферы ее надзора исключены палаты Парламента, Правительство, Президент, Конституционный Суд, т.е. по отношению к этим органам исключены меры прокурорского реагирования.
Цели прокурорского надзора, исходя из природы органов прокуратуры, определяются законодательством.
Согласно Конституции и Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» задачами органов прокуратуры являются:
обеспечение верховенства закона, декретов и указов;
укрепление законности;
защита прав и свобод граждан;
382
защита законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.
Для достижения этих целей органы прокуратуры наделяются весомыми полномочиями.
27.2.Система органов прокуратуры, принципы ее организации и деятельности
Система органов прокуратуры отличается строгой централизацией. Возглавляет ее Генеральный прокурор, который назначается на должность Президентом с согласия Совета Республики.
Систему органов прокуратуры составляет Генеральная прокуратура – центральный орган системы органов прокуратуры; прокуратуры областей, Минска, прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные приравненные к ним транспортные прокуратуры, а также иные государственные организации, созданные в системе органов прокуратуры по решению Президента Республики Беларусь.
Согласно Закону «О прокуратуре Республики Беларусь» вопрос о создании, реорганизации и ликвидации органов прокуратуры решается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора.
Освобождение Генерального прокурора Республики Беларусь от должности Президентом Республики Беларусь с предварительного согласия Совета Республики может иметь место в случае совершения им преступления, установленного вступившим в силу приговором суда, в связи с невозможностью исполнения обязанностей по службе по состоянию здоровья, по собственному желанию и по иным основаниям, установленным законодательными актами.
Прокуроры областей, Минска назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь.
Прокуроры районов (городов), межрайонные прокуроры и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору.
Порядок назначения на должность и освобождения от должности других прокурорских работников определяется Положением о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь, которое утверждается Президентом Республики Беларусь.
383
Генеральный прокурор руководит деятельностью всех органов прокуратуры Республики Беларусь и осуществляет силами аппарата контроль за их работой, в соответствии с законами издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры, а также утверждает в пределах бюджетных ассигнований организационную структуру
иштатное расписание органов прокуратуры.
ВГенеральной прокуратуре образуется коллегия в составе Генерального прокурора (председатель), его заместителей (по должности) и других прокурорских работников. Персональный состав коллегии утверждается Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора.
Впрокуратурах областей и Минска образуются коллегии в составе прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), а также других прокурорских работников. Персональные составы коллегий утверждаются Генеральным прокурором по представлению соответствующего прокурора.
Коллегия является совещательным органом при соответствующем прокуроре и рассматривает наиболее важные вопросы деятельности прокуратуры, требующие коллективного обсуждения и выработки решений, обсуждает проекты важнейших приказов и указаний, отчеты
исообщения руководителей структурных подразделений, нижестоящих прокуроров и других прокурорских работников. На заседаниях коллегий могут заслушиваться сообщения и объяснения руководителей органов государственного управления и контроля, предприятий, учреждений
иорганизаций, иных должностных лиц по вопросам исполнения законов.
Принципами организации и деятельности прокуратуры являются основополагающие положения, определяющие ее статус и место среди других органов государственной власти. Единство прокурорской практики, направляемой исключительно Генеральным прокурором, обеспечивает принцип централизации. С принципом централизации тесно связан принцип единства прокурорского надзора. Он проявляется не только в единой системе, но и в единообразных формах организации
идеятельности, единстве целей и т.д., для органов прокуратуры характерно единоначалие. Одним из главных принципов, относящихся к деятельности прокуратуры, является принцип законности. Он означает необходимость следовать в своей деятельности предписаниям закона, недопустимость превышения властных полномочий, неукоснительное выполнение возложенных на прокуратуру задач. Прокуратура является независимым органом при осуществлении своих конституционных полномочий. Принцип независимости означает недопустимость какого-
384
либо воздействия в той или иной форме должностных лиц органов государственной власти, представителей политических партий, иных общественных объединений, средств массовой информации и их представителей на прокурорских работников с целью понудить их к принятию незаконного решения или воспрепятствовать их законной деятельности. В этих же целях Конституцией установлен запрет для прокурорских работников состоять в политических партиях и других общественных объединениях, преследующих политические цели. Таким образом обеспечивается политическая независимость прокурорских работников.
Прокуроры не обязаны давать какие-либо объяснения по существу материалов, которые находятся в их производстве.
Органы прокуратуры действуют гласно и открыто в той мере, в какой это не противоречит требованиям Закона «О прокуратуре Республики Беларусь». Реализация этого принципа содействует информированию государственных структур и общества о достижении тех целей, которые стоят перед прокуратурой, а значит, о состоянии законности и правопорядка в стране.
27.3. Компетенция органов прокуратуры
Компетенция органов прокуратуры представляет собой совокупность правомочий, которыми наделены эти органы для осуществления возложенных на них функций.
Генеральный прокурор осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. К предмету ведения относится работа с обращениями граждан. Ежегодно в органы прокуратуры поступают тысячи обращений.
В зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры можно выделить несколько разновидностей надзора. Отметим прежде всего надзор за исполнением законодательства.
Важным направлением работы является надзор за соответствием закону судебных решений. Предметом надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении является соответствие закону приговоров, решений, определений и постановлений судов (судей) по уголовным, гражданским делам, делам, связанным с осуществлением предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, по делам об административных правонарушениях, а также соответствие законодательству правовых актов и решений (действий) органов и должностных лиц, осуществляющих исполнение судебных постановлений и иных актов, подлежащих исполнению.
385
Прокуратура также осуществляет надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера. Предметом надзора за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера является соблюдение органами и учреждениями, исполняющими наказание и иные меры уголовной ответственности, учреждениями, исполняющими принудительные меры безопасности и лечения, принудительные меры воспитательного характера, администрациями мест содержания под стражей и лечебно-трудовых профилакториев законодательства, а также прав осужденных, лиц, подвергнутых принудительным мерам безопасности и лечения, принудительным мерам воспитательного характера, лиц, содержащихся под стражей и в лечебно-трудовых профилакториях, и выполнение ими своих обязанностей.
Для осуществления прокурорского надзора и достижения его результатов предусмотрены меры прокурорского реагирования. Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» определены виды актов органов прокуратуры. Основная их часть имеет правоприменительный характер.
К актам прокурорского надзора следует относить протесты, представления, постановления, предписания, официальные предупреждения.
Одним из наиболее действенных актов прокурорского реагирования является протест. Протест на противоречащий закону акт приносится прокурором в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, правомочный принять по нему решение. В таком же порядке приносится протест на противоречащие закону акт или действие должностного лица. В протесте прокурор требует отмены акта либо приведения его в соответствие с законом, а равно прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом, которым он направлен, не позднее чем в десятидневный срок после его поступления, а местными Советами депутатов – на очередных сессиях. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста письменно сообщается прокурору. Принесение протеста приостанавливает действие противоречащего закону акта до его рассмотрения.
В случае нерассмотрения протеста в установленный срок либо его отклонения прокурор вправе обратиться в суд с заявлением об отмене
386
противоречащего закону акта или прекращении незаконных действий. Подача прокурором заявления в суд приостанавливает действие опротестованного акта.
Протест на постановление судьи по делу об административном правонарушении приносится судье, вынесшему постановление, либо председателю вышестоящего суда и подлежит рассмотрению в трехдневный срок.
Порядок опротестования судебных решений по гражданским и уголовным делам регламентируется Законом «О прокуратуре Республики Беларусь» и соответствующим процессуальным законодательством.
Представление прокурора об устранении нарушений закона, причин нарушений и условий, им способствующих, вносится в орган или должностному лицу, правомочным их устранить.
Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору заранее сообщается о дне заседания, в котором он вправе принять участие.
В зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином прокурор выносит мотивированное постановление
овозбуждении уголовного дела, об административном правонарушении,
овозбуждении дисциплинарного производства. Мотивированное постановление может выноситься прокурором и в иных случаях как форма выражения его требований.
Постановление об административном правонарушении подлежит рассмотрению органом или должностным лицом, правомочными налагать административное взыскание, в сроки и в порядке, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения письменно сообщается прокурору. Иные постановления прокурора подлежат рассмотрению и исполнению в установленный им срок.
Письменное предписание об устранении нарушения закона направляется органу или должностному лицу, допустившим нарушение, либо вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, правомочным устранить допущенное нарушение.
Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации
387
или гражданина. В нем должны содержаться указание на норму закона, которая оказалась нарушенной, и предложение о мерах по восстановлению законности. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.
При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнения предписания.
Вцелях предупреждения правонарушений при наличии сведений
оготовящихся противоправных действиях прокурор письменно объявляет должностному лицу или гражданину официальное предупреждение о недопустимости нарушения закона.
Вслучае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке. При несогласии с официальным предупреждением лицо, которому оно объявлено, вправе обжаловать его вышестоящему прокурору.
Глава 28 Конституционные основы
деятельности Комитета государственного контроля Республики Беларусь
28.1.Порядок образования и подчиненность Комитета государственного контроля Республики Беларусь
Общее руководство и контроль за деятельностью Комитета государственного контроля (в дальнейшем – КГК) осуществляет Президент. Он принимает решение об образовании КГК, об образовании, реорганизации и ликвидации его департаментов, комитетов государственного контроля областей, утверждает положение о КГК и его департаментах, штатную численность работников органов КГК, назначает и освобождает от должностей председателя КГК с предварительного согласия Совета Республики, а также его заместителей и руководителей департаментов КГК, согласовывает назначение на должности и освобождение от должностей председателей КГК областей.
Комитет государственного контроля подчинен непосредственно Президенту.
388
28.2.Структура Комитета государственного контроля и его органов
Систему органов КГК образуют КГК (центральный аппарат), его территориальные органы, территориальные органы финансовых расследований КГК. В структуру КГК в настоящее время входят Департамент финансовых расследований и Департамент финансового мониторинга.
Таким образом, в составе КГК действуют помимо центрального аппарата комитеты государственного контроля областей, а также межрайонные комитеты государственного контроля.
ВКГК и комитетах государственного контроля областей действуют коллегии. Численность и персональный состав коллегии КГК утверждается Президентом по предложению Председателя КГК. В состав коллегии входят Председатель КГК, его заместители, другие работники КГК.
ВКГК областей коллегии образуются в составе председателей комитета областей, их заместителей, других работников. Численность и персональный состав утверждаются Председателем КГК по предложениям председателей КГК областей.
28.3.Компетенция органов Комитета государственного контроля
Всоответствии со ст. 129 Конституции на КГК и его органы возложен контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента, Парламента и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.
При выполнении возложенных на КГК и его органы обязанностей
они правомочны:
запрашивать необходимую информацию, включая первичные
исводные статистические данные;
запрашивать от Национального банка, иных банковских учреждений отчетную, бухгалтерскую и статистическую информации, сведения
обанковских операциях;
проводить проверки, осуществлять мониторинг и иные контрольные мероприятия; запрашивать и получать от руководителей и других работников письменные и устные объяснения;
389
выносить государственным органам, иным организациям (их работникам) и другим гражданам обязательные для исполнения в установленный КГК или его органами срок решения (предписания, постановления):
–об уплате в бюджет невнесенных налогов, сборов (пошлин) и других обязательных платежей;
–о взыскании в бюджет, государственные внебюджетные и инновационные фонды в бесспорном порядке средств, незаконно полученных либо использованных не по целевому назначению и (или) с нарушением законодательства;
–о приостановлении и (или) ограничении финансирования расходов за счет бюджетных средств в случае несоблюдения их получателями бюджетного законодательства и др. (ст. 14 Закона от 01.07.2010 г. «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах»).
Законом от 01.07.2010 г. определены права работников КГК (право беспрепятственно входить на территорию, в служебные, производственные и иные помещения проверяемого субъекта, осуществлять осмотр
иобследование территорий, помещений, мебели, сейфов и других возможных мест хранения ценностей, денежных средств, изымать на срок проверки для направления на техническое освидетельствование кассовые суммирующие аппараты и др.).
Данным Законом также предусмотрены другие права и обязанности органов КГК, его работников, гарантии их правовой и социальной защиты.
Глава 29 Органы местного управления
исамоуправления и юридическая основа их взаимодействия
сПрезидентом Республики Беларусь
29.1.Понятие местного самоуправления
иуправления
Всовременных странах централизованное управление делами государства сочетается с местным управлением и самоуправлением.
Наиболее полно понятие и принципы местного самоуправления изложены в Европейской хартии о местном самоуправлении, следование которой является одним из условий вступления в Совет Европы. В соответствии с Хартией под местным самоуправлением понимается право
иреальная способность органов местного самоуправления регламенти-
390