Конституционное право. Учебник

За день до вступления в силу Конституции именно Верховный Совет принял Закон «О республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь»1.

В нем отмечалось следующее.

24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь состоялся республиканский референдум по важнейшим проблемам государственной и общественной жизни. Характер вопросов, вынесенных на референдум, их общественная и социальная значимость свидетельствуют о том, что в соответствии с Конституцией Республики Беларусь народ принял решения, определяющие будущее нашего государства.

Референдум 24 ноября 1996 г. проходил в сложной и напряженной политической обстановке. В состоянии политического противостояния оказались отдельные ветви государственной власти, политические партии и общественные объединения. Со стороны противников референдума была предпринята попытка втянуть в этот конфликт и граждан нашей страны.

Народ Республики Беларусь 24 ноября 1996 г. реализовал свое конституционное право на принятие изменений и дополнений Конституции путем обязательного республиканского референдума.

Верховный Совет Республики Беларусь своим Постановлением подтвердил, что 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь состоялся обязательный республиканский референдум по проекту изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь (новая редакция Конституции Республики Беларусь 1994 г.). Он предложил Президенту Республики Беларусь совместно с Верховным Советом Республики Беларусь принять необходимые меры по реализации решений, принятых на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., а государственным, общественным и иным органам и организациям, должностным лицам и гражданам Республики Беларусь руководствоваться в своей деятельности решениями, принятыми на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г.

Названный Закон вступил в силу со дня его подписания, т.е. 26 ноября 1996 г.

Согласно ст. 143 Конституции в новой редакции в месячный срок со дня вступления в силу настоящей Конституции Верховный Совет Республики Беларусь и Президент Республики Беларусь формируют Палату представителей из числа депутатов Верховного Совета, избранных ко дню назначения даты проведения республиканского референдума 1996 г. При этом депутаты Верховного Совета Республики Беларусь сохраняют свои полномочия в течение срока, предусмотренного

1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 36. Ст. 632.

301

настоящей Конституцией. Срок их полномочий исчисляется со дня вступления в силу настоящей Конституции.

Совет Республики формируется в порядке, предусмотренном ст. 91 настоящей Конституции. Если в указанный срок состав Палаты представителей не будет сформирован вследствие разногласий между Президентом и Верховным Советом, Президент в соответствии с п. 2 и 3 ст. 84 настоящей Конституции распускает Верховный Совет и назначает выборы в Парламент.

Согласно ч. 2 ст. 149 Конституции Республики Беларусь в редакции от 15 марта 1994 г. решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым (именно принятым и не требующим какого-либо утверждения), если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. За проект Конституции, предложенный Президентом Республики Беларусь, проголосовали 5 75 664 человека, или 70,45% от включенных в списки для голосования. В силу существовавших споров и разногласий относительно обязательности итогов референдума (хоть в ч. 2 ст. 149 прежней редакции Конституции и был дан однозначный ответ, а именно: «… решение считается принятым, если за него проголосовало большинство включенных в списки для голосования») Верховный Совет еще до вступления в силу новой редакции Конституции большинством голосов, как это и требовалось, 26 ноября 1996 г. принял Закон «О республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. в Республике Беларусь». Данным Законом, как уже отмечено, Верховный Совет подтвердил, что 24 ноября 1996 г. состоялся обязательный референдум по проекту изменений и дополнений Конституции (новой редакции Конституции Республики Беларусь 1994 г.), т.е. тем самым актом более высокой юридической силы Верховный Совет аннулировал положения принятого им постановления от 6 сентября 1996 г. о консультативном характере референдума, да и ранее один из руководителей Конституционного Суда на сессии 5 ноября 1996 г. заявил, что решение этого вопроса находится в ведении Верховного Совета.

С учетом изложенного неправомерны утверждения о том, что Верховный Совет якобы самораспустился, хотя делать это был не вправе, поскольку, по мнению авторов данной точки зрения, для этого необходимо было принять решение большинством голосов – не менее 2/3 от избранных депутатов. Нет, в данном случае мы имеем дело не с самостоятельным решением Верховного Совета, касающимся только его, а с итогами референдума, которые затронули все ветви власти.

Напомним также, что Верховный Совет Республики Беларусь 5 ноября 1996 г. принял Постановление о внесении изменения в постановление Верховного Совета Республики Беларусь «О проведении республиканского

302

референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению», которым попытался изменить свое решение относительно проведения обязательного референдума по проектам Конституции. Однако вопреки требованию закона о Верховном Совете дата вступления в силу постановления от 5 ноября 1996 г. не была определена. Для того чтобы исправить свою ошибку, Верховный Совет на следующий день, т.е. 6 ноября 1996 г., принял новое постановление – «О введении в действие постановления Верховного Совета Республики Беларусь “О внесении изменения в постановление Верховного Совета Республики Беларусь “О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению”», которым предусмотрел введение в действие постановления от 5 ноября с момента его принятия, однако опять допустил ошибку, не указав, с какого момента вступает в силу само Постановление от 6 ноября 1996 г.

Верховный Совет Республики Беларусь 27 ноября 1996 г. принял постановление, которым одобрил список депутатов Верховного Совета Республики Беларусь (всего 122 кандидатуры), включаемых в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Указанный список был представлен в этот же день на согласование Президенту Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь 27 ноября 1996 г. принял Указ № 495, которым на основе поступившего предложения одобрил список депутатов Верховного Совета, включенных

всостав Палаты представителей. Данным Указом одобрен список в количестве 110 депутатов (см.: Збор указаў Прэзiдэнта Рэспублiкi Беларусь i пастаноў Кабiнета Мiнiстраў Рэспублiкi Беларусь).

Вч. 1 ст. 143 Конституции указано: «При этом депутаты Верховного Совета Республики Беларусь сохраняют свои полномочия в течение срока, предусмотренного настоящей Конституцией» (т.е. еще четыре года (ст. 93 Конституции)). Срок полномочий депутатов начал исчисляться со дня вступления в силу Конституции, т.е. с 27 ноября 1996 г. Именно с учетом этих требований очередные выборы в Палату представителей и были назначены на 15 октября 2000 г.1

Конституционным законом от 12 июня 1997 г. дано толкование ч. 1 ст. 143 Конституции. Согласно ему разъяснено, что под депутатами Верховного Совета Республики Беларусь, сохраняющими в соответствии с ч. 1 ст. 143 Конституции Республики Беларусь свои полномочия

втечение срока, предусмотренного Конституцией Республики Беларусь, имеются в виду только депутаты Верховного Совета Республики Беларусь

1Статья 91 Конституции; Указ Президента Республики Беларусь от 13 июля 2000 г.

№384 «О назначении выборов в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва» // Збор дэкрэтаў, указаў Прэзiдэнта i пастаноў Урада Рэспублiкi Беларусь. 2000. № 20. Ст. 553.

303

тринадцатого созыва, которые вошли в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. При этом срок полномочий депутатов, вошедших в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, исчисляется со дня вступления

всилу Конституции Республики Беларусь и составляет, согласно ч. 1 ст. 93 Конституции Республики Беларусь, четыре года.

Статус депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, подавших в месячный срок со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь заявления о желании работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, но не вошедших в ее состав, должен определяться, согласно акту толкования, специальным законом (такой закон, к сожалению, не был принят).

Полномочия депутатов Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва, не изъявивших желания работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и не подавших

вустановленном порядке соответствующих заявлений, считаются прекращенными со дня вступления в силу Закона Республики Беларусь «О прекращении полномочий Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва»1.

Вч. 2 ст. 143 Конституции закреплено, что Совет Республики формируется в порядке, предусмотренном ст. 91 Основного Закона. В силу того, что соответствующий закон не был принят, и на основании ч. 3 ст. 101 Конституции Президент Республики Беларусь Декретом от 11 декабря 1996 г. № 3 утвердил Положение о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь2. В настоящее время формирование Совета Республики, как и Палаты представителей, производится в соответствии с Избирательным кодексом.

Всоответствии со ст. 144 Конституции Президент Республики Беларусь сохраняет свои полномочия. Срок его полномочий исчисляется со дня вступления в силу настоящей Конституции.

На республиканский референдум 24 ноября 1996 г. выносились два альтернативных проекта новой редакции Конституции Республики Беларусь. Один проект вносил Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, второй – группа депутатов Верховного Совета Республики Беларусь. За новую редакцию Конституции Республики Беларусь, предложенную Президентом Республики Беларусь, проголосовали 5 175 664 человека, против – 689 642 человека. За проект Конституции Республики Беларусь, предложенный группой депутатов, проголосовали 582 437 человек, против – 5 230 763 человека.

1 Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1997. № 24. Ст. 459.

2 Збор дэкрэтаў, указаў Прэзiдэнта i пастаноў Урада Рэспублiкi Беларусь. 1996. № 35. Ст. 921.

304

Законом Республики Беларусь от 26.11.1996 г., принятым большинством депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, подтвержден обязательный характер итогов референдума.

20.6. Референдум 17 октября 2004 г.

Указом Президента Республики Беларусь от 07.09.2004 г. № 431 «О назначении республиканского референдума» была определена дата

республиканского референдума – 17 октября 2004 г.

Было решено вынести на республиканский референдум для принятия решения следующий вопрос: «Разрешаете ли Вы первому Президенту Республики Беларусь Лукашенко А.Г. участвовать в качестве кандидата

вПрезиденты Республики Беларусь в выборах Президента и принимаете ли ч. 1 ст. 81 Конституции Республики Беларусь в следующей редакции: “Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.”?»

Указом определено, что решение, принятое республиканским референдумом, вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, имеет обязательную силу и является неотъемлемой частью Конституции Республики Беларусь.

Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов было поручено организовать

всоответствии со своей компетенцией проведение республиканского референдума и осуществлять контроль за соблюдением законодательства о референдуме.

Вокруг вопроса, предложенного на референдум, шли споры прежде всего о том, насколько правомерно исключать из статьи Конституции норму, ограничивающую переизбрание на пост Президента лица, занимавшего его два срока. Вопрос был решен народным голосованием.

Что показали итоги референдума 17 октября 2004 г.? Как сообщила Центральная комиссия по выборам и проведению республиканских референдумов, 89,3% избирателей приняли участие в голосовании. За изменение Конституции высказались 74,3% избирателей. Наименьшую поддержку Президент получил в Минске и Брестской области (61,3 и 75,7% соответственно), наибольшую – в Могилевской (88,8%) и Гродненской (82,2%) областях. В Витебской области за из-

менения проголосовали 80,1%, Гомельской – 83%, Минской – 75,5% избирателей1.

1 Звязда. 2004, 19 кастрычнiка.

305

20.7. Референдум 27 февраля 2022 г.

27 февраля 2022 г. в Беларуси состоялся республиканский референдум по вопросу о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь. Проект о внесении изменений и дополнений в Конституцию поддержали 82,86% принявших участие в голосовании, т.е. от 5,4 млн граждан Беларуси. Против принятия изменений и дополнений проголосовали 686 165 участников референдума, что составило 12,8% от проголосовавших и 10,07% от внесенных в списки для голосования.

Выделим несколько основных групп норм, касающихся изменений и дополнений Конституции в результате референдума 2022 г.: 1) об основах конституционного строя; 2) о правовом статусе граждан; 3) о модернизации системы сдержек и противовесов и включении в эту систему нового органа – ВНС; 3) о редакционных уточнениях, которые не носят принципиального характера; 4) о переходных положениях.

Среди статей, посвященных основам конституционного строя, правам, свободам и обязанностям граждан, отметим новую редакцию ст. 4 Конституции, согласно которой демократия в Беларуси осуществляется на основе идеологии белорусского государства, а также многообразия политических институтов и мнений, среди социальных функций идеологии – интегративную, программно-целевую и иные.

В ст. 7 предусмотрено, что Конституция обладает не только верховенством, но и прямым характером действия. Содействовать этому на практике, защите государственного суверенитета правовыми средствами могла бы реализация предложения о закреплении в ней, а в настоящее время в Кодексе о судоустройстве и статусе судей предложения, согласно которому Конституционный Суд должен обладать правом проверки возможности исполнения решения иностранного или международного суда, налагающего обязанности на Республику Беларусь, в случае, если это решение противоречит основам публичного правопорядка нашей республики1.

Весьма ценным является закрепление в Основном Законе (ст. 15) нормы, согласно которой государство обеспечивает сохранение исторической правды и памяти о героическом подвиге белорусского народа в годы Великой Отечественной войны (см. также ст. 54).

Что касается изменений и дополнений Конституции Республики Беларусь в области правового статуса граждан, то предусмотрено, что каждый должен проявлять социальную ответственность, вносить посильный вклад в развитие общества и государства. В соответствии с

1 Василевич, Д.Г. Конституционные основы реализации соматических прав: теория и практика: монография / Д.Г. Василевич. Минск: Право и экономика, 2021. С. 142.

306

предусмотренными дополнениями ст. 28 Конституции государство должно создавать условия для защиты персональных данных и безопасности личности и общества при их использовании. Сейчас законодательство в области защиты персональных данных составляет широкий круг актов. Предусматривается, что браком является союз мужчины и женщины (ст. 32). Государство взяло на себя обязательство оказывать поддержку семьям с детьми, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. Согласно ст. 47 Конституции государство проявляет особую заботу не только о ветеранах войны и труда, о лицах, утративших здоровье при защите государственных и общественных интересов, но также об инвалидах (их более 500 тыс.) и пожилых людях. Предусмотрено, что инвалидам обеспечиваются равные возможности для осуществления прав и свобод человека и гражданина. Государством реализуется политика социальной интеграции инвалидов, создания доступной среды и улучшения качества их жизни, поддержки семей с инвалидами. Таким образом, это будет влиять на формирование социальной инфраструктуры, активизацию деятельности органов местного самоуправления в данном направлении и с указанными категориями граждан.

Акцентировано внимание на том, что государство способствует духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию молодежи, создает необходимые условия для ее свободного и эффективного участия в общественной жизни, реализации потенциала молодежи в интересах всего общества (ст. 32-1).

Наиболее крупные изменения и дополнения касаются совершенствования системы сдержек и противовесов. Они направлены на защиту интересов государства, обеспечение независимости должностных лиц, занимающих высокие руководящие должности. Истоками системы сдержек и противовесов являются нормы об избирательной системе и референдумах. Они также претерпели некоторые изменения. Предусмотрено, что не только возрастной, но и иные цензы для депутатов и других лиц, избираемых на государственные должности, определяются соответствующими законами.

В ситуации конструктивного сотрудничества Президента с ВНС, когда признается его авторитет и принимаемые акты, можно утверждать о существовании президентской по форме правления республики. Однако при наличии конфликта между ветвями власти президентская республика может трансформироваться в республику, в которой доминирует коллегиальный представительный орган надпарламентского типа – ВНС. В этом смысле можно утверждать о трансформации президентской республики в республику широкого народного представительства.

Произведенные изменения в системе сдержек и противовесов переформатируют парадигму властных отношений на общегосударственном

307

уровне. Изменены требования к кандидату на должность Президента (см. ст. 80 Конституции), соотношение его актов и законов, исключено право Президента издавать декреты, предусмотрено более тесное его взаимодействие с Парламентом при решении кадровых вопросов, ряд полномочий, которые Президент ранее осуществлял по согласованию с Советом Республики или единолично (например, назначение судей Конституционного Суда), отнесено на решение ВНС.

Значительно расширены полномочия палат Парламента в кадровой сфере, контроле за деятельностью должностных лиц посредством заслушивания их информации на заседаниях палат и др.

Дополнительными полномочиями наделяется Конституционный Суд. Он получил право осуществлять толкование Конституции (ранее таким правом обладал Парламент). По предложению Президента он вправе проверять конституционность проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию; о соответствии Конституции законов, принятых Парламентом, до их подписания Президентом. Предусмотрены институт конституционной жалобы граждан по поводу проверки законов, примененных в конкретном деле, а также право судов общей юрисдикции на непосредственный запрос в Конституционный Суд.

Существенно усиливает влияние Правительства на социально-эко- номическую сферу тот факт, что в настоящее время законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Палату представителей при наличии заключения Правительства (ранее – с согласия Президента либо по его поручению – Правительства).

Обратим внимание на важную роль переходных заключительных положений. Там содержатся нормы, обеспечивающие мягкую трансформацию перехода от одного правового состоянию к другому, которое определено итогами референдума.

Глава 21 Понятие и система органов

государственной власти

вРеспублике Беларусь

21.1.Понятие органа государственной власти

Орган государственной власти – это гражданин или коллектив граждан, наделенные государственно-властными полномочиями и уполномоченные государством на осуществление его задач и функций и действующие в установленном государством порядке.

308

Государство осуществляет свои функции через органы государственной власти. Надо также иметь в виду, что помимо непосредственной демократии через органы государственной власти – представительные

ииные органы – народ в формах и пределах, определенных Конституцией, осуществляет свою власть (ст. 3 Конституции).

Органам государственной власти присущи соответствующие признаки.

1.Все органы государственной власти создаются на основе Конституции и принятых в соответствии с ней подконституционных актов. Так, в Конституции Республики Беларусь предусмотрено создание Конституционного Суда. Кодексом Республики Беларусь о судоустройстве

истатусе судей, например, определяется судоустройство в Республике Беларусь.

Органы государственной власти могут быть созданы указами Президента, решениями Правительства и др.

2.Орган государственной власти – Председатель, заместитель Председателя, судьи Конституционного суда избираются Всебелорусским народным собранием (ст. 89-3) – обладает определенным объемом полномочий. Создание государственного органа и определение его властных полномочий – по существу два взаимосвязанных процесса. Однако надо иметь в виду, что и после создания органа государственной власти его полномочия могут изменяться: он может быть наделен дополнительными полномочиями, некоторые полномочия могут быть переданы другому субъекту власти и т.п.

У каждого органа государственной власти свой предмет ведения

исвой объем полномочий, своя структура.

Реализуют свои полномочия органы государственной власти путем издания (принятия) правовых (нормативных) актов. Очень важно в связи с этим, чтобы компетенция (совокупность полномочий) каждого органа государственной власти была четко определена. Полномочия таких органов государства, как Президент, Всебелорусское народное собрание, Парламент, Правительство, Конституционный Суд, Комитет государственного контроля, Прокуратура, и некоторых других указаны в Конституции и законах. Полномочия могут быть установлены в законах, указах, актах Правительства и других нормативных правовых актах. Решение данного вопроса в свою очередь зависит от компетенции органа государственной власти на создание иных государственных органов и определение их полномочий.

Учитывая многообразие органов государственной власти, очень важно обеспечить четкое разграничение между ними прав и обязанностей, чтобы не было дублирования, подмены ими друг друга. Вторжение в чужую сферу полномочий может породить конфликт между властями. Опыт

309

показывает, что нередко такого рода споры возникают между Парламентом и исполнительной властью. В связи с этим, как свидетельствует зарубежная практика, споры о компетенции, т.е. по существу о разграничении полномочий, рассматриваются в Конституционном Суде страны.

Унас это возможно через проверку конституционности изданных актов.

3.Каждый орган государственной власти реализует свои полномочия в присущих ему формах с использованием тех методов, которые определены нормативными актами. Например, основной формой работы палат Парламента является сессия. Палаты реализуют свои полномочия на совместных заседаниях депутатов (членов) палат. Конституционный Суд осуществляет свои полномочия на заседании всех судей. Орган государственной власти может быть и единоначальным, т.е. представленным в одном лице. К ним относятся, например, Президент Республики Беларусь, Генеральный прокурор Республики Беларусь и др.

4.Все органы государственной власти составляют единую систему государственной власти, т.е. совокупность ее высших и местных органов, осуществляющих функции единой государственной власти.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения о природе и роли органов местного самоуправления, прежде всего местных Советов депутатов. Надо отметить, что местным Советам депутатов присущи все вышеназванные признаки органов государственной власти.

21.2.Система органов государственной власти в Республике Беларусь

Органы государственной власти составляют единую систему. Обладая различными полномочиями и имея самостоятельный предмет ведения, они взаимодействуют друг с другом с целью эффективного осуществления функций, стоящих перед государством.

Согласно ст. 6 Конституции государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Таким образом, каждый орган, относящийся к той или иной ветви власти, является органом государственной власти (например, суд, исполнительный комитет, администрация района). С учетом этого неправильным является употребление в правовых актах, литературе словосочетания «органы государственной власти и управления».

310