Конституционное право. Учебник

Особое место в системе государственной власти занимает Президент, который является Главой государства. Он обеспечивает, в частности, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти (ст. 79 Конституции). По существу, мы можем говорить о еще одной мощной ветви власти.

Органом законодательной власти является Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь. Он одновременно выступает и в качестве представительного органа (ст. 90 Конституции). К представительным органам следует относить также Главу государства, местные Советы депутатов.

Наряду с Парламентом законодательную деятельность ранее осуществлял и Президент Республики Беларусь, который, по Конституции, имеет право издавать особый вид нормативных актов – декреты, занимающие тот же уровень, что и законы (ст. 101, в настоящее время утратила силу).

У нас президентская республика с функционированием высшего коллегиального представительного органа надпарламентского типа – ВНС.

Конституция содержит нормы, которые могут придать новые импульсы работе представительных органов, т.е. тех институтов власти, которые наиболее близки к народу. Представительная демократия способна исключить консервацию системы отношений, дать гражданам больше возможностей для самовыражения. Представительная демократия реализуется посредством избрания гражданами своих представителей в органы публичной власти, а также органы общественного территориального самоуправления. В триаде властей сложно расположить местные Советы депутатов. В Беларуси, как известно, их три уровня. Они не относятся к законодательной ветви власти, тем более к исполнительной ветви. К ней надо относить Парламент (сочетает функции законодательной и представительной ветвей власти, являясь коллегиальным органом), а также местные Советов депутатов (на начало 2022 г. их было 1309) и в настоящее время – ВНС. Президент – Глава государства – также является представительным органом народа. Конечно, есть основания для того, чтобы на примере органов местного самоуправления, к которым, согласно белорусскому законодательству, относятся местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления, рассматривать их как одно из звеньев системы сдержек и противовесов по вертикали.

По существу, можно вести речь о том, что указанные органы составляют представительную ветвь власти, т.е. представительная ветвь власти благодаря внесенным изменениям и дополнениям получает еще один

311

уровень. На факт наличия представительной ветви власти можно было бы в перспективе указать в ст. 6 Конституции.

Количество звеньев представительной власти зависит от политической воли законодателя, так как нет императивного образца относительно их количества. Важно правильно распределить полномочия между различными уровнями публичной власти, обеспечить их разумную автономию, справедливо разрешать возникающие споры между различными уровнями. Представительство в составе ВНС местных Советов депутатов усилит внимание к местным выборам, повысит роль депутатского мандата, активизирует избирательный процесс.

Органы исполнительной власти отличаются наибольшим многообразием. Однако общим для них является осуществление исполнительной

ираспорядительной деятельности, т.е. они исполняют либо организуют исполнение законодательных актов, решений вышестоящих по отношению к ним государственных органов (Президента, Правительства)

исами осуществляют распорядительную по отношению к нижестоящим органам деятельность путем издания обязательных для исполнения правовых актов.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по масштабу деятельности на республиканские и местные. Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – является центральным органом государственного управления. К республиканским органам исполнительной власти можно отнести министерства, государственные комитеты Республики Беларусь. Обычно положения о них утверждаются Правительством Республики Беларусь. В некоторых случаях Президент, который занимает особое место в системе государственной власти в силу того, что он сочетает осуществление функций Главы государства и, исходя из анализа конституционных норм, Главы исполнительной власти, принимает акты, определяющие статус органов государства.

Кместным органам исполнительной власти относят исполнительные комитеты, местную администрацию.

Органам исполнительной власти более характерен принцип единоначалия. В отличие от представительных органов обычно они образуются или назначаются не путем выборов, а вышестоящими властными структурами.

По характеру полномочий органы исполнительной власти можно классифицировать на органы общей компетенции, т.е. ведающие многими отраслями деятельности (первая группа), и органы специальной компетенции, т.е. ведающие отдельными отраслями деятельности (вторая группа). К органам общей компетенции можно отнести Правительство, исполнительные комитеты, органом специальной

312

компетенции являются министерства, государственные комитеты, отдельные ведомства. Органы, относящиеся ко второй группе, в свою очередь подразделяются на отраслевые, т.е. ведающие отдельной отраслью управления, и межотраслевые, т.е. осуществляющие межотраслевое управление, например государственные комитеты.

По форме осуществления своих полномочий органы исполнительной власти подразделяют на коллегиальные (осуществляют свои полномочия посредством принятия решений необходимым большинством голосов лиц, входящих в состав этого органа, например, Правительство, исполнительный комитет) и единоначальные, когда от имени этого органа выступает одно лицо (например, министр).

Органы исполнительной власти имеют собственную организационную структуру. Она предполагает наличие многозвенных соподчиненных между собой органов и внутреннюю организацию, обычно представляющую собой руководство (например, председатель исполнительного комитета и его заместители, коллегиальный орган – исполнительный комитет и аппарат органа исполнительной власти).

Органы судебной власти являются самостоятельной ветвью государственной власти. Судебная власть в Республике Беларусь осуществляется судами. Система судов строится на принципах территориальности и специализации. Конституцией установлен запрет на образование чрезвычайных судов.

Президентом Республики Беларусь издан Декрет от 29 ноября 2013 г. № 6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь». Согласно Декрету Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд объединены, образовав единый высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и экономическим делам – Верховный Суд, возглавляющий систему судов общей юрисдикции Республики Беларусь (см. ст. 112-1 Конституции). Установлено, что система судов общей юрисдикции состоит из Верховного Суда; областных (Минского городского) судов, экономических судов областей (города Минска); районных (городских) судов. В системе судов общей юрисдикции могут создаваться специализированные суды.

При осуществлении правосудия судьи независимы и подчиняются только закону. При этом какое-либо вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону.

После проведенного в ноябре 1996 г. референдума в гл. 6 «Суд» Конституции включен Конституционный Суд.

Институт конституционного правосудия, как известно, существует в абсолютном большинстве современных демократических государств. Реализация идеи правового государства, где обеспечивается верховенство

313

права и где среди главных его источников является Конституция, требует наличия конституционного контроля.

Особое место в системе органов государственной власти занимает прокуратура. Действующее законодательство определяет задачи и правовой статус органов прокуратуры. Конституция и Закон «О прокуратуре Республики Беларусь» определяют цели и направления деятельности прокуратуры. Ее деятельность направлена на обеспечение верховенства права, укрепление законности и правопорядка, защиту прав и свобод граждан и организаций, общественных и государственных интересов.

В соответствии со ст. 125 Конституции прокуратура призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подчиненными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, общественными объединениями, другими организациями, должностными лицами и гражданами.

Обязанность по осуществлению такого надзора возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.

Прокуратура осуществляет также надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Прокуратура представляет собой единую и централизованную систему. Ее возглавляет Генеральный прокурор Республики Беларусь, назначаемый на должность Президентом с предварительного согласия Совета Республики. Нижестоящие прокуроры назначаются Генеральным прокурором.

Государственные органы, должностные лица, осуществляющие власть, должны составлять определенную систему, обеспечивающую все потребности реализации государственной власти. Только в этом случае исключаются пробелы в осуществлении властных полномочий, исключается дублирование органами друг друга.

Не всякая совокупность государственных органов образует систему. Для системы государственных органов характерно:

целостность;

приоритет общего над частным;

взаимосвязь и взаимозависимость.

Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных реализовывать функции государства.

Источником государственной власти является народ.

314

Глава 22 Президент Республики Беларусь

22.1.Президент Республики Беларусь – Глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина

Разделение государственной власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную (ст. 6 Конституции) вовсе не означает отсутствия необходимости обеспечения их взаимодействия.

Вэтой связи обычно за рубежом учреждается пост Главы государства (монарха, Президента), который является должностным лицом, занимающим высшее место в системе государственных органов.

Анализ конституций многих зарубежных стран показывает, что Глава государства либо выводится над всеми ветвями власти, либо включается в законодательную и исполнительную ветви власти или только в исполнительную власть. При этом следует отметить, что во многих Конституциях термин «Глава государства» прямо не упоминается. В литературе обычно под ним понимается монарх либо Президент страны. Именно Глава государства обеспечивает высшее представительство страны, часто он является символом государства, единства нации.

Президент Республики Беларусь занимает особое место в системе государственных органов. Согласно ст. 79 Конституции он является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти. Таким образом, Конституция Республики Беларусь возлагает на Главу государства важнейшие функции и задачи.

Возложение на Президента Республики Беларусь обязанности быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина обусловлено задачей обеспечения стабильности конституционного строя, безусловным гарантированием прав и свобод человека и гражданина.

Вэтих же целях на Президента возлагают функции арбитра между властями.

315

По нашему мнению, посредничество Президента имеет не только юридический, но и политический характер. Конституционный Суд Беларуси в юридическом отношении обладает обширными правами, в том числе в отношении разрешения споров о компетенции посредством проверки конституционности нормативных актов.

Над Президентом есть высший арбитр – народ. Именно он является источником государственной власти и носителем суверенитета. В том случае, когда разногласия между ветвями власти не могут быть сняты, вполне уместно его обращение к народу с тем, чтобы на референдуме был решен вопрос в ту или иную пользу.

Особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он, с одной стороны, выступает в качестве арбитра, с другой – сам может активно руководить Правительством, подчиненными ему органами.

У Президента есть исключительно единоличные полномочия, когда не требуется контрассигнирования и не нужно иное какое-либо участие другого государственного органа (например, внесение предложения, согласование и т.д.). О таких полномочиях Президента Республики Беларусь будет сказано ниже.

При этом особые взаимоотношения возникают с ВНС.

22.2.Функции Президента Республики Беларусь

Функции Президента – это основные направления его деятельности. Классифицировать функции Президента можно по различным ос-

нованиям (признакам):

по пределам реализации – внутренние и внешние;

по предметной компетенции – экономика, оборона, социальная сфера, нормотворческая область и др.;

по объему полномочий (например, реализуемые самостоятельно или во взаимодействии с иными органами).

22.3.Полномочия Президента Республики Беларусь

Права и обязанности Президента определены в Конституции (в значительной степени они аккумулированы в ст. 84), Законе «О Президенте Республики Беларусь», других законодательных актах, а именно:

полномочия в сфере народовластия, формирования коллегиальных представительных органов:

316

а) назначает республиканские референдумы (ст. 74, п. 1 ст. 84 Конституции);

б) назначает очередные и внеочередные выборы в Палату представителей, Совет Республики и местные представительные органы (п. 2 ст. 84, ст. 93, 94, 118, 123 Конституции, Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (с изменениями и дополнениями));

в) распускает палаты (п. 3 ст. 84, ст. 94 Конституции); г) обращается с посланиями к народу, а также к Парламенту (п. 13,

14 ст. 84 Конституции);

полномочия в кадровой сфере (выражаются в праве назначать и освобождать от должности соответствующих лиц):

а) формирует самостоятельно Правительство (предварительно своим Указом определяет его структуру), за исключением назначения Премьерминистра, которое осуществляется Президентом с предварительного согласия Палаты представителей;

б) образует, упраздняет и реорганизует Администрацию Президента, другие государственные органы и иные организации, а также консуль- тативно-совещательные и иные органы при Президенте; назначает судей (см. п. 5 и 10 ст. 84);

в) решает другие кадровые вопросы, предусмотренные в Конституции (ст. 84 и др.) и иных законодательных актах.

Среди должностных лиц национальное законодательство выделяет высших должностных лиц, руководителей органов государственной власти, занимающих высшие после Главы государства места в иерархии государственных должностей и подчиняющихся (подотчетных) Главе государства либо органам, избравшим (назначившим) их на должность. Это Премьер-министр, Председатель Палаты представителей, Председатель Совета Республики Национального собрания, Председатели Конституционного и Верховного судов, Глава Администрации Президента, Государственный секретарь Совета Безопасности, Генеральный прокурор, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель правления Национального банка, Управляющий делами Президента;

полномочия в области руководства внутренней политикой и взаимоотношений с другими государственными органами:

а) осуществляет нормативное правовое регулирование общественных отношений посредством издания декретов, указов, распоряжений;

б) принимает меры политического, организационного, юридического и иного характера по стабилизации ситуации в стране, включая социальную и экономическую сферы;

317

в) взаимодействует с ВНС, с палатами Парламента (например, в законотворческой сфере), с Правительством (формирует его, определяет структуру, при необходимости председательствует на его заседаниях, вправе отменять его акты, в том числе и по мотивам нецелесообразности их принятия, применения), формирует исполнительную вертикаль (речь идет о назначении на должности и освобождение от должности руководителей местных исполнительных и распорядительных органов);

г) осуществляет контроль за соблюдением законодательства органами местного управления и самоуправления;

д) решает вопросы, связанные с гражданством, предоставлением убежища, помилованием осужденных;

полномочия в области осуществления конституционного статуса личности:

а) согласно ст. 79 Конституции Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего с ним как

сГлавой государства граждане связывают свои надежды и требования по обеспечению их конституционных прав и свобод. К этому обязывают и статус Главы государства, и конституционные предписания, сформулированные в преамбуле, ст. 2, 59 Конституции, согласно которым государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

На это должны быть нацелены меры экономического, организационного и правового порядка. Речь идет и о расходных статьях бюджета (если касаться социально-экономических прав), и о гуманитарной составляющей внутренней политики, когда затрагивается вопрос о личных и политических правах и свободах, и др.

Этим целям должна быть подчинена и нормотворческая деятельность Главы государства, иных государственных органов (в частности, планы законопроектных работ утверждаются Президентом, который таким образом может влиять на процесс обновления законодательства, его конституционализацию, т.е. все более полную реализацию конституционных принципов и норм, а также общепризнанных принципов международного права (к этому обязывает ст. 8 Конституции) в отраслевом законодательстве;

полномочия в области внешней политики:

а) ведет переговоры и подписывает международные договоры; б) назначает и отзывает дипломатических представителей Республи-

ки Беларусь, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств;

полномочия в области обеспечения безопасности и обороны государства, стабильности общественного порядка:

318

а) формирует и возглавляет Совет Безопасности Республики Беларусь, является Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики Беларусь, назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами (п. 27, 28 ст. 84);

б) принимает меры по обеспечению общественной безопасности и стабильности в государстве (вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее проведение, ввести чрезвычайное положение, ввести военное положение);

полномочия в законодательном процессе:

а) обладает правом законодательной инициативы (см. ст. 99 Конституции), вправе потребовать рассмотрения законопроекта как срочного;

б) утверждает планы законопроектных работ; в) подписывает законы, имеет право возвратить закон или отдельные

положения в Палату представителей (п. 24 ст. 84 Конституции); г) издает директивы – указы программного характера, которые также

могут быть основой для законотворческой деятельности палат Парламента, других субъектов законодательной инициативы.

22.4.Нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь

Конституцией предусмотрены следующие виды правовых актов Президента: указы, распоряжения.

Ранее Президент имел право издавать декреты. Они пока сохраняют юридическую силу (см. ст. 142 Конституции).

Указы могут быть как нормативного правового характера, так и правоприменительного характера. Например, Положение, которым регулируется порядок прохождения службы в органах прокуратуры, утверждено Указом, который является с учетом содержания Положения нормативным актом, а Указ о награждении какого-либо гражданина государственной наградой – правоприменительным актом.

Распоряжения Президента по общему правилу являются актами

правоприменительного характера.

Согласно ст. 85 Конституции указы и распоряжения не должны противоречить законам.

В практике имеет место издание Президентом директив. Директивы издавались как самостоятельные акты (лишь одна утверждена Указом). Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что директивы являются указами программного характера.

Декреты (как уже отмечалось ранее, после референдума 2022 г. Президент утратил право на их издание) являются актами нормативного

319

правового характера (понятие нормативного правового акта дано в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Они имеют общеобязательный характер, распространяют свое действие на неопределенный круг лиц, не исчерпываются однократным применением, принимаются в установленном порядке компетентным субъектом.

Декрет Президента Республики Беларусь – нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный Декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений.

Обычно Президент реализовывал свои полномочия (ст. 84 Конституции и др.) посредством издания указов и распоряжений, а Парламент – путем издания законов и постановлений. В том случае, когда Президент издавал акт по вопросам, которые в обычной ситуации должны регулироваться законом, он облекал свое решение в форму Декрета, т.е. он действовал на правовом поле Парламента.

Декреты, согласно прежней редакции Конституции, могут быть двух видов:

декреты, издаваемые в порядке делегирования Парламентом на какоето время своих полномочий Президенту. Согласно ч. 1 ст. 101 Конституции палаты Парламента законом, принятым большинством голосов от полного состава, по предложению Президента могли делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона; этот закон должен был определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание Декрета. Максимальный срок нигде не был определен;

временные декреты. Это декреты, издаваемые в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции в силу особой необходимости Президентом по своей инициативе либо по предложению Правительства (в последнем случае они должны были скрепляться также подписью Премьер-мини- стра, однако таких случаев в практике не было). В трехдневный срок временные декреты представлялись для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняли силу, если они не были отменены большинством – не менее 2/3 голосов от полного состава каждой из палат (в зарубежной практике обычно декреты, издаваемые Президентом, иногда и Правительством, сохраняют силу, если получили поддержку большинства). Палаты могли регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены.

320