Конституционное право. Учебник

цатого созыва 23 марта 1995 г. Постановление Верховного Совета по данному вопросу было принято 13 апреля 1995 г. Парламентом было решено следующее:

провести на территории Республики Беларусь в воскресенье 14 мая 1995 г. республиканский референдум по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни, предложенный Президентом Республики Беларусь;

принять к сведению, что Президентом Республики Беларусь предлагаются для включения в бюллетень для голосования на республиканском референдуме следующие вопросы и варианты ответов голосующих:

– Согласны ли Вы с присвоением русскому языку одинакового статуса с белорусским?

«За» или «Против».

– Поддерживаете ли Вы предложение об установлении новых Государственного флага и Государственного герба Республики Беларусь?

«За» или «Против»;

– Поддерживаете ли Вы действия Президента Республики Беларусь, направленные на экономическую интеграцию с Российской Федерацией?

«За» или «Против»;

– Согласны ли Вы с необходимостью внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, которые предусматривают возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета Президентом Республики Беларусь в случаях систематического или грубого нарушения Конституции?

«За» или «Против».

В соответствии со ст. 1, 14, 39 Закона Республики Беларусь «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» Президент Республики Беларусь выносит первый, второй и третий вопросы на обязательный республиканский референдум, решение которых является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории Республики Беларусь, а четвертый – для принятия консультационного решения, которое имеет рекомендательный характер.

Организация подготовки и проведения республиканского референдума была возложена на Центральную комиссию Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.

Установлено, что полномочия областных, Минской городской, районных, городских, районных в городах участковых комиссий по референдуму осуществляют соответствующие территориальные и участковые комиссии по выборам депутатов местных Советов депутатов.

Выдачу бюллетеня для голосования по вопросам, вынесенным на республиканский референдум, было решено проводить по спискам выбор-

281

щиков, составленным для проведения выборов депутатов Верховного Совета Республики Беларусь.

Учитывая, что назначенный на 14 мая 1995 г. республиканский референдум будет проводиться одновременно с выборами депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, установлено, что предусмотренное ч. 8 ст. 28 Закона «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» предшествующее – за 15 дней до референдума – голосование не проводится.

Кабинету Министров Республики Беларусь, местным Советам депутатов, местным исполнительным и распорядительным органам было поручено обеспечить в соответствии с законодательством о референдуме гарантии свободного волеизъявления граждан по вопросам, которые выносятся на референдум, исключив возможность оказания на граждан любого неправомерного действия, которое мешает свободному осуществлению ими права участия в референдуме.

Кабинету Министров Республики Беларусь по представлению Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов в трехдневный срок надлежало решить вопросы материального и финансового обеспечения проведения республиканского референдума, обслуживания его предприятиями и организациями транспорта и связи.

Средствам массовой информации рекомендовалось организовать всестороннее и объективное объяснение сути вопросов, которые выносятся на республиканский референдум, регулярно освещать ход подготовки и проведения референдума. Таким образом, названным постановлением были решены все основные вопросы, связанные с организацией и проведением народного голосования.

15 апреля 1995 г. Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов своим постановлением установила формы документов по проведению 14 мая 1995 г. республиканского референдума, в частности: протоколы участковой комиссии по референдуму об итогах голосования на участке; протоколы районной, городской, районной в городе комиссии по референдуму об итогах голосования по району, городу, району в городе; протоколы областной, Минской городской комиссии по референдуму об итогах голосования в области, Минске. Была также установлена форма бюллетеня для голосования.

Итоги голосования на республиканском референдуме 14 мая 1995 г. были официально опубликованы1.

1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 22–23. С. 332

282

Рассмотрев протоколы областных и Минской городской комиссий по референдуму об итогах голосования на республиканском референдуме 14 мая 1995 г., Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов сообщила следующее:

в списки граждан, имеющих право участвовать в республиканском референдуме, было включено 7 445 830 человек, в голосовании на республиканском референдуме приняли участие 4 830 582 человека, или 64,8%;

итоги голосования по каждому вопросу, вынесенному Президентом Республики Беларусь на республиканский референдум:

– за одобрение вопроса «Согласны ли Вы с приданием русскому языку равного статуса с белорусским?» проголосовали 4 017 213 человек, или 83,3%; против проголосовали 613 516 человек, или 12,7%; признаны недействительными 192 693 бюллетеня;

– за одобрение вопроса «Поддерживаете ли Вы предложение об установлении новых Государственного флага и Государственного герба Республики Беларусь?» проголосовали 3 622 851 человек, или 75,1%; против проголосовали 988 839 человек, или 20,5%; признаны недействительными 211 792 бюллетеня;

– за одобрение вопроса «Поддерживаете ли Вы действия Президента Республики Беларусь, направленные на экономическую интеграцию

сРоссийской Федерацией?» проголосовали 4 020 001 человек, или 83,3%; против проголосовали 602 144 человека, или 12,5%; признаны недействительными 201 337 бюллетеней;

– за одобрение вопроса «Согласны ли Вы с необходимостью внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета Президентом Республики Беларусь в случаях систематического или грубого нарушения Конституции?» проголосовали 3 749 266 человек, или 77,7%; против проголосовали 857 485 человек, или 17,8%; признан недействительным 216 731 бюллетень.

Действующая Конституция в отличие от Конституции 1978 г. не дает описания государственных символов Республики Беларусь.

По итогам референдума Президент Республики Беларусь Указом от 07.06.1995 г. № 213 утвердил эталон Государственного герба Республики Беларусь и Положение о Государственном гербе Республики Беларусь и Указом от того же числа № 214 – Положение о Государственном флаге Республики Беларусь.

Вопрос о государственном статусе не только белорусского, но и русского языка был решен в новой редакции Закона от 13 июля 1998 г. «О языках в Республике Беларусь». Согласно Закону государство должно

283

обеспечивать всестороннее развитие и функционирование белорусского и русского языков во всех сферах общественной жизни. В соответствии со ст. 4 Закона руководители, другие работники государственных органов, органов местного управления и самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений обязаны владеть белорусским и русским языками в объеме, необходимом для исполнения ими своих служебных обязанностей. В связи с этим следовало бы провести проверку знаний обоих языков у названных работников, а в дальнейшем прием на работу производить лишь после изучения, обладают ли они необходимым объемом знаний.

Положительное решение на референдуме вопроса об интеграции с Россией усилило эти процессы, придало уверенность должностным лицам государства в правильности действий по развитию интеграционных процессов. Напомним лишь некоторые наиболее важные решения, принятые как до референдума, так и после него. 21 февраля 1995 г.

вМинске был подписан Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Республикой Беларусь и Российской Федерацией (ратифицирован Верховным Советом 12 апреля 1995 г.). 2 апреля 1996 г.

вМоскве, согласно воле белорусского народа, выраженной в итогах майского (1995 г.) референдума, подписан Договор о создании Сообщества Беларуси и России (ратифицирован Верховным Советом Республики Беларусь 4 мая 1996 г.). 2 апреля 1997 г. в Москве подписан Договор о Союзе Беларуси и России, 23 мая того же года – Устав Союза Беларуси и России (ратифицированы Законом Парламента от 10 июня 1997 г.). 8 декабря 1999 г. в Москве подписан Договор о создании Союзного государства (ратифицирован Законом Парламента от 24 декабря 1999 г.). Особо отметим вызвавшее множество споров Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства, а также Соглашение между Правительством Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь, Национальным банком Республики Беларусь о мерах по созданию условий по введению единой денежной единицы. Не затрагивая их существа, отметим, что названные Соглашения были ратифицированы Законами Парламента от 7 мая 2001 г.

Таким образом, только краткое перечисление некоторых наиболее важных документов свидетельствует о явной тенденции к установлению самых тесных отношений нашего государства с Российской Федерацией.

284

20.5. Референдум 24 ноября 1996 г.

20.5.1.Важнейшие события, предшествовавшие референдуму 24 ноября 1996 г.

Потребность в проведении народного голосования 24 ноября 1996 г. возникла в связи с назревшим противостоянием между Верховным Советом Республики Беларусь и Президентом Республики Беларусь, а также необходимостью уточнения ряда конституционных положений. К концу 1996 г. это противостояние достигло своего апогея, и стороны не могли иным способом, иначе как через обращение к народу, разрешить возникшие противоречия. Именно это, а не использование силы, и является цивилизованным способом разрешения конфликта.

Истоки многих проблем в том, что политическая система толькотолько начала к этому времени выкристаллизовываться. Каждый из ее элементов (не только государство и его органы) еще не достиг того уровня развития, при котором мог бы предъявлять определенные требования как к другим участникам общественного (политического) процесса, так и к себе с тем, чтобы быть готовым и на определенные (в рамках закона) самоограничения. Искусство компромисса отсутствовало. А если и были попытки его проявить, когда, например, в 1992 г. Верховный Совет предложил взамен референдума ускорить конституционные преобразования, то «компромиссные решения» грубо нарушались.

Одним из недостатков конституционного процесса, начавшего свой отсчет с октября 1989 г., когда были внесены самые крупные изменения и дополнения в Конституцию 1978 г., и получившего свое продолжение

вподготовке нового текста Конституции, было то, что в Беларуси не был еще избран Президент. По этой причине он и не мог влиять на содержание конституционной реформы. В период подготовки пятой Конституции можно было только предполагать о возможных кандидатах на этот пост, кто-то заявил об этих притязаниях лишь к концу 1993 г.

Следует напомнить, что в 1991 г. Верховный Совет проводил голосование по вопросу о введении поста Президента Республики Беларусь, готовились соответствующие законопроекты, однако властвовавшая тогда партийно-государственная элита не решилась на реализацию этого плана, хотя проект новой Конституции практически был готов к середине 1991 г. Более того, он был использован в других республиках, например в Туркменистане, взявшем его за основу. В этом несложно убедиться, ознакомившись с текстом Конституции этой страны и с проектом Конституции Республики Беларусь, который был опубликован

в1991 г.

285

Общественно-политическое развитие белорусского общества в 80– 90-х гг. ХХ в. способствовало укоренению в сознании граждан, должностных лиц идеи о том, что действительно истинным (единственным) источником государственной власти является народ. По существу, идея народного суверенитета, верховенства воли и полновластия народа стала доминирующей в умах и сердцах многих людей. (Именно по этой причине можно понять протесты и возмущение сторонников БНФ, в том числе и среди народных депутатов, в связи с неназначением Верховным Советом на осень 1992 г. народного голосования по вопросу о роспуске Верховного Совета и проведении выборов в Парламент. Как уже отмечалось, популярность Верховного Совета, которая была очень высока в первый год его работы, снизилась, в том числе и по не зависящим от парламентариев причинам. Так или иначе, ожидания народа, связывавшего свои надежды с демократически избранным Верховным Советом в 1990 г., не оправдались. Вряд ли кто-то станет возражать, что при выборах в 1990 г. активно был использован партийно-государственный ресурс.)

Пример разрешения конфликтов в других странах, например в России, Литве, Грузии, показал, что оптимальным выходом из сложившегося положения, противостояния властей является обращение к народу.

Во многих странах конституции были приняты путем народного голосования (например, в Эстонии, России, Литве, Казахстане, Франции, Таджикистане, некоторых новых землях объединенной Германии).

В Конституции Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. совершенно отсутствовал механизм цивилизованного разрешения возникающих споров между Парламентом и Президентом. Если обратиться к тексту любой современной Конституции, то там обычно есть правовая возможность путем роспуска Президентом Парламента и проведения новых выборов, отставки Правительства выйти из кризиса традиционным для западных стран путем. В белорусской Конституции о таких демократических «излишествах» даже не упоминалось. Только если Верховный Совет сам того пожелает (большинством не менее 2/3 голосов от избранных депутатов), он мог принять решение о досрочном прекращении своих полномочий. Объясняется это во многом тем, что новую Конституцию готовили под концепцию, определенную Верховным Советом.

20.5.2.О проектах новых редакций Конституции, выносимых на референдум

Не было еще одного важного элемента в системе сдержек и противовесов, а именно обеспечение четкой смены власти одного состава Верховного Совета другим. Для законопослушных депутатов, на которых

286

был рассчитан текст Конституции, было ясно, когда истекают полномочия Верховного Совета одного созыва и начинаются полномочия Верховного Совета следующего созыва. Если исходить из текстов Конституции БССР 1978 г. и Конституции Республики Беларусь 1994 г., то очередные выборы в Верховный Совет тринадцатого созыва следовало проводить не в середине – конце мая 1995 г., а в феврале 1995 г. Назначение выборов на «дачный сезон», падение авторитета Верховного Совета начиная с апреля 1991 г. и особенно в последние годы его работы привело к тому, что к лету 1995 г. было избрано 119 депутатов из требуемых 260. Следует учитывать, что никто не отменял также постановление Верховного Совета 1992 г. о проведении выборов в Верховный Совет не позднее марта 1994 г. Таким образом, Верховный Совет двенадцатого созыва значительно превысил срок своих полномочий. Верховный Совет тринадцатого созыва начал свою работу лишь 9 января 1996 г. Фон, на котором шло формирование практики применения норм новой Конституции, был неблагоприятным, в том числе и по причине сформированного у Верховного Совета чувства безраздельного монополиста на власть, что противоречило не только новой Конституции, но и ранее принятым актам – Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, которой 25 августа 1991 г. был придан статус Конституционного закона, Закону от 27.02.1991 г. «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь», где закреплялся принцип разделения властей, предполагающий разграничение между государственными органами предметов ведения и полномочий.

Нельзя идеализировать и все акты Президента, принятые с середины 1994 г. и до проведения референдума. Однако порой претензии звучали в отношении тех решений, принятие которых было объективно обусловлено и основывалось на конституционных полномочиях. Слабость юридической службы Администрации Президента, безразличие к тому, что именно в адрес Главы государства будут направлены упреки в связи с принятием правового акта, отсутствие разумной разъяснительной работы давали свои плоды: формировалось мнение, что конституционные нормы не соблюдаются только Президентом, Парламент же действует исключительно правовыми методами. Надо сказать, что повод для этого иногда давала и исполнительная власть, когда звучали достаточно резкие заявления. Верховный Совет же действовал более тонкими методами, однако не возводившими все же их в ранг законных. Значима и роль Конституционного Суда.

Полагаем, что многие лица, работавшие над текстом Конституции, исходили не из конъюнктурных соображений, а из необходимости создания такого документа, который стал бы настольной книгой для каждого государственного служащего, депутата, судьи, отдельного гражданина.

287

20.5.3.Конституционный Суд и его роль в событиях 1996 г.

Работа над текстом Конституции позволила глубоко понять смысл

исодержание ее норм. Действительность же обманула ожидания. Одним из недостатков явилось то, что после принятия Конституции не были проведены новые парламентские выборы. Это необходимо было сделать,

ивот почему. Принцип разделения властей до 30 марта 1994 г. не был конституционно закреплен, система власти отличалась монопольным положением Верховного Совета, который и юридически (с июня 1990 г. после изменения ст. 6, 7 и 49 Конституции 1978 г.), и фактически безраздельно господствовал на политической сцене. В этих условиях непросто было поделиться властью с Президентом. Кстати, только в Беларуси Президент как должностное лицо оказался вне конституционного процесса: выборы Главы государства состоялись лишь летом 1994 г. К этому времени, опять же без его участия, был сформирован Конституционный Суд, что не характерно для государственного строительства других стран, в том числе и западных. И это тоже обусловлено предшествующим опытом. Были опасения, что Верховный Совет затянет с созданием Конституционного Суда. Ведь он в течение четырех лет так

ине создал предусмотренный в Конституции 1978 г. Комитет конституционного надзора (возможно, и потому, чтобы он не мешал строить правовое государство). В этой связи в конституционном Законе от 15.03.1994 г. «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь»1 было предусмотрено образование Конституционного Суда в течение месяца после вступления Конституции в действие, т.е. до 30 апреля 1994 г. Стали искажаться дух и суть конституционных норм, причем не только со стороны исполнительной, но и представительной власти.

Надо признать, что принцип разделения властей не стал нормой поведения властных структур. Например, в ч. 2 ст. 83 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. специально было оговорено, что Верховный Совет может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены в Конституции: ссылка на закон как источник получения дополнительных полномочий Парламентом была изъята в одном из последних вариантов Конституции. Несмотря на это, стало практиковаться принятие законов, наделявших дополнительной властью Парламент. Нередкими стали случаи принятия нормативных актов не в форме законов, а в форме постановлений, т.е. Глава государства лишался юридической возможности наложить вето на такой акт, так как

1 Конституция Республики Беларусь. Минск, 1994. С. 29–30.

288

он подписывался Председателем Верховного Совета. Продолжалась

вмассовом порядке ратификация международных договоров не законами, а постановлениями Верховного Совета, законы вводились

вдействие постановлениями, которые подписывались опять же Председателем Верховного Совета. На эти и другие отступления от требований Конституции указывалось в публикациях еще в 1994 г.1 Не способствовало установлению нормальных деловых отношений между Главой государства и Парламентом то, что вето Президента относительно принятых законов преодолевалось, как уже было отмечено,

в100% случаев.

ВБеларуси же стало чуть ли не правилом хорошего тона даже не рассматривать проекты, внесенные Президентом в порядке законодательной инициативы. Об этом вынужден был сожалеть и бывший Председатель Верховного Совета М. Гриб. Нерассмотрение Парламентом предложений Президента о некоторой корректировке Конституции дало ему основание обратиться к народу, т.е. к тому субъекту, который является единственным источником государственной власти.

Несмотря на эти и другие факты, активно создавалась иллюзия одностороннего отступления от Конституции Президентом и нахождения

врамках конституционного поля Верховного Совета. В этом помогал и Конституционный Суд. Стало правилом возбуждать по инициативе самого Суда дела о проверке конституционности старых законов, т.е. актов, принятых прежними Верховными Советами2, и актов действующего Президента3. Баланс не был обеспечен. Были годы, когда Конституционный Суд 1/2 дел рассматривал по своей инициативе. В конце концов были проверены на предмет конституционности и некоторые новые законы4. Можно констатировать тот факт, что Верховный Совет по состоянию на сентябрь 1996 г. принял большее количество норм (в 1,5–2 раза), не соответствовавших Конституции, по сравнению с Президентом. Конечно, каждый орган государственной власти должен стремиться к сопоставлению своих действий (решений) с требованиями Конституции. В то же время нельзя подавать рассмотрение того или иного дела в Конституционном Суде как какую-то национальную трагедию, «открывать счет», т.е. подогревать в этой области страсти. На то и создаются Конституционные Суды, чтобы юридическими средствами разрешать споры.

1 Васiлевiч, Р.А. Канстытуцыя, закон, указ... / Р.А. Васiлевiч // Народная газета. 1994, 15–17 кастрычнiка.

2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 36. Ст. 578. 3 Там же. 1995. № 30. Ст. 407.

4 Там же. 1996. № 17. Ст. 234.

289

Конституционный Суд не смог разумно воспользоваться правом возбуждения производства по делам по собственному усмотрению. В Европе обычно органы конституционного контроля таким правом не наделяются, всегда есть соблазн (часто подогреваемый извне) ввергнуться в тот или иной конфликт. К сожалению, против такого соблазна устоять не удалось, и это явилось ошибкой. За рубежом, часто даже тогда, когда инициатива исходит от уполномоченного субъекта, органы конституционного контроля отказывают в рассмотрении дела, если оно носит преимущественно политический характер. В то же время установление весьма узкого круга субъектов обращения в Конституционный Суд, как это имеет место в действующий редакции Конституции, обязывает их принимать меры по устранению коллизий между Конституцией и иными актами, в том числе и путем использования возможностей Конституционного Суда.

По состоянию на 1 сентября 1996 г. Судом было рассмотрено 37 дел, подвергнуто проверке 46 нормативных актов, из них 18 законов, три постановления Верховного Совета, 16 Указов Президента, одно Распоряжение Президента, шесть постановлений Правительства, одно постановление Пленума Верховного Суда, одно решение Мингорисполкома.

С учетом той ситуации, которая складывается во взаимоотношениях Парламента и Президента, взаимных обвинений и угроз о применении тех или иных санкций друг к другу, читателю, видимо, полезно будет знать, что же конкретно стоит за этими общими цифрами. Судом признаны неконституционными (полностью или частично) 13 законов и два постановления Верховного Совета, 14 Указов и одно Распоряжение Президента. Проанализировав заключения Конституционного Суда с целью определения количества нарушений статей Конституции Парламентом и Президентом, можно констатировать: в 1994, 1995, 1996 гг. Судом установлено, что законами нарушено соответственно 27, 64 и 20 статей Конституции (итого более 110), актами Президента – в 1995 г. – 48, в 1996 г. – 18 статей (итого около 70). В 1994 г. акты Президента в Конституционном Суде не проверялись. Поясним методику подсчета. Если несколько положений или статей указа (закона) не соответствовали одной и той же статье Конституции, то все они также включались в подсчет. При этом не учитывались нарушения норм, содержащиеся в международно-правовых актах (здесь еще необходима достаточно кропотливая работа). Безусловно, мы не могли исходить из собственной точки зрения на конституционность того или иного акта, пусть даже выраженной в письменно подготовленном особом мнении. Например, категорическое возражение имело признание неконституционным примечания к ст. 177 Уголовного кодекса. С точки

290