Конституционное право. Учебник
.pdfпорядительная функция является самой слабой. Интересно, что до введения в действие 30 марта 1994 г. Конституции Парламент (прежде – Верховный Совет), согласно ст. 97 Конституции 1978 г., вправе был принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся
введении Республики Беларусь. Распорядительная функция в настоящее время в значительной степени ограничивается вопросами внутренней организации палат Парламента, его взаимодействия с иными структурами власти (при этом такому взаимодействию не характерны отношения по принципу «власть – подчинение»).
Парламент является коллегиальным представительным органом. Наряду с Президентом и Всебелорусским народным собранием основное его предназначение заключается в формировании современной национальной правовой системы, прежде всего принятии законов, оказывающих эффективное влияние на развитие общественных отношений. В ст. 1 Конституции сформулирована сверхзадача – развитие Республики Беларусь как демократического социального правового государства. Это емкое определение государства включает все направления и элементы развития, содержание которых раскрывается в соответствующих параграфах, посвященных характеристикам государства, развитию отношений между ним и гражданином, обществом.
Ранее палаты собирались на две очередные сессии в год.
Согласно действующей ст. 95 Конституции палаты собираются на сессию, которая открывается в третий вторник сентября и закрывается
впоследний рабочий день июня следующего года. Палата представителей, Совет Республики в случае особой необходимости созываются на внеочередную сессию председателями палат по инициативе Президента или большинства депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики от полного состава каждой из палат по повестке дня и в срок, определенные инициатором.
24.2.Срок полномочий Парламента. Досрочное прекращение полномочий Парламента
Срок полномочий белорусского Парламента – пять лет. Он может быть продлен на основании закона только в случае войны.
С целью исключения каких-либо недоразумений относительно исчисления срока полномочий Парламента (что имело место в предшествующий период истории) в действующей Конституции (ст. 93) зафиксировано, в течение какого срока после выборов должна начать свою работу первая сессия соответствующей палаты.
331
Конституция (ст. 94) предусматривает досрочное прекращение полномочий палат Парламента. Это допустимо:
при двукратном отказе Палаты представителей в даче предварительного согласия Президенту на назначение Премьер-министра;
при отказе в доверии Правительству; при выражении вотума недоверия Правительству (к вотуму недоверия приравнивается также повторное отклонение Палатой представителей программы деятельности Правительства, которая представляется Премьер-министром в двухмесячный срок после его назначения);
на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Конституции.
Следует иметь в виду, что отказ в доверии отличается от вотума недоверия субъектами, инициирующими постановку данного вопроса
вповестку заседания палаты. В первом случае вопрос о доверии ставится самим Правительством, которое может увязать его рассмотрение с иным вопросом, например проектом закона о бюджете (бюджетный закон), во втором – предложение о выражении вотума недоверия Правительству исходит от депутатов.
Можно коснуться права иных субъектов власти, в том числе обладающих правом законодательной инициативы, внести на рассмотрение Палаты представителей вопрос о выражении вотума недоверия Правительству. Полагаем, что участие третьих лиц кроме Главы государства
всилу специфики возникающих отношений и возможных последствий неприемлемо. Конечно, и Палата представителей, и Правительство могут прислушаться к чьему-то мнению, например граждан, но в формально юридическом аспекте выразить свою волю должны Палата представителей и Правительство.
Вместе с тем в силу характера взаимоотношений между Главой государства и Правительством, а также возможной конфликтной ситуации Президент вправе, на наш взгляд, поручить Правительству поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии.
Решение о роспуске палат Парламента Президент принимает не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат. Следует иметь в виду, что может быть принято решение о роспуске как Палаты представителей, так и Совета Республики, который никоим образом мог и не выражать отношения к позиции Правительства. Систематическое или грубое нарушение Советом Республики Конституции при отсутствии таких нарушений со стороны Палаты представителей может также повлечь досрочное прекращение ее полномочий.
Следует учитывать, что, согласно ч. 8 ст. 106 Конституции, если Палата представителей отказала в доверии Правительству, то принять ре-
332
шение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей Президент вправе не в двухмесячный срок, как предусмотрено для других оснований для роспуска, а в 10-дневный срок со дня отказа в доверии.
Конституцией установлены некоторые иные гарантии. Палаты не могут быть распущены:
в период чрезвычайного или военного положения;
в последние шесть месяцев полномочий Президента;
в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или в период решения ВНС вопроса о смещении Президента с должности.
Таким образом, Конституция не исключает права Президента распустить палаты и в период, когда рассматривается вопрос о его отставке (ст. 87 Конституции).
Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний
ив последний год полномочий Парламента.
В случае роспуска палат Парламента вновь избранный состав соответствующей палаты осуществляет свои полномочия до начала полномочий Парламента, избранного в единый день голосования.
24.3. Компетенция Палаты представителей
Основные полномочия Палаты представителей сосредоточены в ст. 97 Конституции. Решения по другим вопросам Палата может принимать, если это только предусмотрено Основным Законом (например, внесение предложения о проведении референдума и др.). Концепция разделения властей, отраженная в действующей Конституции, такова, что Парламент не вправе принять закон, который бы расширял ее полномочия. Вместе с тем не исключаем, что на практике может возникнуть ситуация, когда потребуется определить, к чьему ведению относится ее разрешение. Помимо прямо перечисленных в ч. 1 ст. 97 Конституции полномочий возможны и иные подразумеваемые полномочия, реализация которых адекватна статусу Парламента как коллегиального представительного органа. В некоторых случаях Глава государства может инициировать участие Парламента в решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни, которые в обычных условиях разрешаются им самим.
Согласно ст. 97 и иным статьям Конституции основные полномочия можно разделить на следующие группы:
законотворческая – рассмотрение и принятие законов (п. 1, 2, 21 ст. 97), делегирование Президенту законодательных полномочий (ст. 101);
333
назначение выборов Президента; решение иных вопросов, связанных с пребыванием Президента в должности, – принятие отставки, прекращение полномочий в связи с состоянием здоровья, смещение
сдолжности (п. 3, 8 ст. 97, ч. 1 ст. 88);
дача предварительного согласия Президенту на назначение Пре- мьер-министра, решение иных вопросов, связанных с деятельностью Правительства относительно его программы, о доверии Правительству или выражении ему вотума недоверия;
заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобрении или отклонении программы; ежегодное заслушивание информации Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля и Председателя Правления Национального банка о результатах их деятельности;
отмена распоряжений Председателя Палаты представителей и др.
24.4. Компетенция Совета Республики
Компетенция Совета Республики в основном сосредоточена в ст. 98 Конституции, однако следует также иметь в виду те же предварительные замечания, которые сделаны нами при освещении полномочий Палаты представителей.
Согласно ст. 98 основные полномочия данной Палаты можно разделить на следующие группы:
законотворческая – одобрение либо отклонение принятых Палатой представителей законов (п. 1 ст. 98), реализация права законодательной инициативы (ст. 99);
решение кадровых вопросов – дача предварительного согласия Президенту на назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя и членов Правления Национального банка (п. 2 ст. 98);
ежегодное заслушивание информации Генерального прокурора, Председателя Комитета государственного контроля и Председателя Правления Национального банка о результатах их деятельности;
развитие местного самоуправления; контроль за деятельностью местных Советов депутатов (отмена их решений при несоответствии законодательству, роспуск при наличии оснований и др. (п. 5, 6 ст. 98);
рассмотрение указов Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и принятие по ним решения в трехдневный срок (п. 8 ст. 98).
334
24.5.Нормативные правовые акты Парламента
Парламент в лице их палат принимает законы и постановления. При этом Палата представителей свои решения принимает в форме
законов и постановлений, а Совет Республики – в форме постановлений. Палатой представителей принимаются постановления по вопросам распорядительного и контрольного характера.
По общему правилу решения палат (законы и постановления) принимаются большинством от полного их состава, т.е. от 110 депутатов и 64 (65) членов Совета Республики соответственно. Однако есть исключения,
когда необходимо квалифицированное большинство: за принятие конституционных законов, преодоление вето Президента на принятый закон (ст. 100, 104, 140 Конституции) столько же требуется для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий Президента по состоянию здоровья (ст. 88 Конституции).
Можно выделить несколько видов законов:
1)конституционные законы (ч. 1 ст. 140 Конституции);
2)законы о ратификации международных договоров, что возводит эти законы и соответственно международные договоры в ранг актов, обладающих более высокой юридической силой, чем иные (кроме конституционных) законы (ст. 8 Конституции);
3)иные (обыкновенные) законы, в том числе кодексы.
Все акты Парламента, которые по своему содержанию являются нормативными правовыми актами, облекаются в форму закона. Однако есть одно исключение – регламенты палат (ст. 105 Конституции), являясь нормативными правовыми актами, утверждаются постановлениями, которые подписываются председателями палат.
В отношении законов сформулирован важный принцип, который применим и по отношению к иным нормативным правовым актам: «Закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан» (ст. 104 Конституции).
Законы принимаются Парламентом в соответствии с Конституцией, другими законодательными актами (например, Законом «О национальном собрании Республики Беларусь»), а также регламентами палат.
24.6. Законодательный процесс и его стадии
Законодательный процесс – это совокупность действий Парламента и иных уполномоченных субъектов, результатом которых является принятие и вступление в силу закона.
335
Законодательный процесс берет свое начало с момента осуществления субъектами, указанными в ст. 99 Конституции, права законодательной инициативы. Все действия до этого (планирование законопроектной работы, подготовка проекта рабочими и иными группами, их профессиональное или иное предварительное обсуждение (апробация), по сути, не подпадают под понятие «законодательный процесс», они ему предшествуют. Однако можно высказать и более широкий подход, в соответствии с которым законодательный процесс включает прогнозирование и планирование развития законодательства.
Законодательный процесс имеет определенные стадии, которые регламентированы Конституцией, другими законодательными актами и обязывают Парламент и Президента к совершению определенных действий в установленные сроки, а именно:
1)реализация права законодательной инициативы;
2)рассмотрение законопроекта в Палате представителей и принятие закона;
3)рассмотрение и одобрение закона в Совете Республики; направление закона на подписание Президенту;
4)подписание закона и его обнародование.
В рамках каждой стадии могут быть свои особенности, обусловленные спорами вокруг предложенного законопроекта.
Рассмотрим указанные стадии более детально.
Реализация права законодательной инициативы. Согласно ст. 99 Конституции правом законодательной инициативы обладают Президент, ВНС, депутаты Палаты представителей, Совет Республики, т.е. его большинство, Правительство (можно предположить, что от его имени может выступать Президиум Совета Министров), а также не менее 50 тыс. граждан, обладающих избирательным правом.
Если указанные субъекты реализуют свое право, то Палата представителей обязана в установленные сроки рассмотреть законопроект и высказать по нему свою позицию (принять или отклонить). Подготовка законопроекта осуществляется субъектами права законодательной инициативы. Например, депутат Палаты представителей может самостоятельно или с участием своих помощников подготовить законопроект. На наш взгляд, право законодательной инициативы должно быть реализовано в виде внесения конкретного законопроекта и не может сводиться лишь к высказыванию какого-либо предложения по совершенствованию законодательства.
Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Палату представителей при наличии заключения Правительства.
336
Проекты законов проходят юридическую экспертизу в Национальном центре законодательства и правовых исследований, а также криминологическую экспертизу в Научно-практическом центре проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Наиболее активно реализует право законодательной инициативы Правительство (около 90% законопроектов).
Рассмотрение законопроекта в Палате представителей и принятие закона. Как правило, Палата представителей рассматривает законопроект в двух чтениях. В первом чтении оценивается в целом законопроект, его востребованность, основные концептуальные положения и т.п. Во втором чтении проводится голосование по отдельным статьям и разделам законопроекта.
Президент в Конституции вправе объявить рассмотрение законопроекта срочным, что предполагает его рассмотрение в течение 10 дней со дня внесения в Палату. Принятое по законопроекту решение оформляется постановлением. В случае принятия закона он в пятидневный срок передается в Совет Республики.
Рассмотрение и одобрение закона в Совете Республики; направление закона на подписание Президенту. Законопроект рассматривается в Совете Республики не более 20 дней, если Конституцией не установлены иные сроки (например, при объявлении законопроекта срочным, когда отводится 10 дней).
Совет Республики вправе одобрить закон либо отклонить законопроект.
Если Советом Республики проект закона отклонен, то палаты вправе создать на паритетных началах согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Согласованный текст представляется на одобрение обеих палат, которые принимают самостоятельное решение (могут остаться на прежней позиции, отклонить вариант, предложенный согласительной комиссией, отклонить законопроект).
Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта, то Президент или по его поручению Правительство могут потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения. В этом случае требуется, чтобы за закон проголосавало не менее 2/3 от полного состава указанной палаты. Как видим, Совет Республики в такой ситуации может быть отстранен от принятия закона. После этого закон в 10-дневный срок представляется Президенту на подпись.
Подписание закона и его обнародование. Разграничение функции по принятию закона Парламентом и подписанию его Президентом является проявлением системы сдержек и противовесов, характерных для концепции разделения властей. Президент на этой стадии может
337
высказать свое мнение относительно принятого закона, с которым Парламент вынужден считаться.
После поступления закона Президенту и до его подписания Президент вправе направить закон на проверку в Конституционный Суд на предмет его соответствия Конституции.
Президент имеет две недели, для того чтобы принять решение относительно закона:
1)он вправе его подписать;
2)он вправе не подписывать закон и на протяжении двух недель не возвращать в Парламент, однако закон считается подписанным; закон не может считаться подписанным и вступившим в силу, если он в отведенные две недели не мог быть возвращен в Парламент в связи
сокончанием сессии;
3)он вправе возвратить закон в Палату представителей со своими возражениями, которые должны быть рассмотрены не позднее 30 дней.
Дальнейшая судьба закона зависит от того, наберут ли палаты квалифицированное большинство, т.е. проголосует ли за закон в прежней редакции (без учета возражений Президента) не менее 2/3 от полного состава каждой из палат или нет (после преодоления вето Президента в Палате представителей закон с возражениями Президента в пятидневный срок направляется в Совет Республики, которому отводится 20 дней для одобрения либо отклонения его. Палаты вправе большинством голосов, если не требуется квалифицированного большинства, принять закон в редакции, предложенной Президентом, т.е. с учетом его возражений).
В случае преодоления вето Президента квалифицированным большинством подписывается Президентом в пятидневный срок. Если все же Президент закон в указанный срок не подписывает, закон все равно считается принятым и вступает в силу в установленные сроки.
В ст. 100 Конституции предусматривается право Президента подписать закон, за исключением отдельных его положений, по которым есть возражения и которые возвращаются в Палату представителей для повторного голосования. Процедура преодоления возражений Президента либо согласия с ними аналогична той, которая установлена в отношении вето Президента на весь закон.
В Конституции не решен вопрос относительно ситуации, когда закон принят в соответствии со ст. 100 Конституции изначально Палатой представителей квалифицированным большинством без участия Совета Республики, а в период подписания Президентом закона у него возникли возражения. Полагаем, что и в этой ситуации у Президента есть право наложить вето или не пописывать закон и не возвращать его в Парламент и т.п.
338
Если ранее с 28 июня 2008 г. все законы до их подписания Президентом подлежали предварительной проверке Конституционным Судом на их соответствие Основному Закону, то в настоящее время в соответствии с ч. 8 и 9 ст. 100 Конституции Президент самостоятельно определяет необходимость обращения в Конституционный Суд о проверке конституционности принятого закона.
Законы подлежат немедленному опубликованию после их подписания
и вступают в силу через 10 дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок.
Закон должен быть официально опубликован, т.е. размещен в тех изданиях, которые предназначены для официального опубликования.
24.7.Парламентские слушания и другие формы контрольной деятельности
Парламент вправе проводить парламентские слушания с приглашением должностных лиц, сфера деятельности которых будет затронута при их проведении. Так, в 1998 г. проводились парламентские слушания по вопросу соблюдения прав и свобод человека.
Согласно Регламенту Палаты представителей парламентские слушания – форма деятельности Палаты представителей, состоящая в заслушивании сообщений и мнений депутатов Палаты представителей, представителей государственных органов и общественных объединений, экспертов и специалистов по конкретной проблеме или иному вопросу, относящемуся к компетенции Палаты представителей.
Парламентские слушания проводятся по решению Палаты представителей. Предложения с указанием темы и обоснованием необходимости проведения парламентских слушаний вносятся в письменной форме субъектами права законодательной инициативы, Советом Палаты представителей, постоянными комиссиями, депутатскими группами.
Вопрос о проведении парламентских слушаний выносится для рассмотрения Палатой представителей на ближайшее пленарное заседание. Инициатор предложения о проведении парламентских слушаний обосновывает в Палате представителей необходимость их проведения. При рассмотрении данного вопроса Совет Палаты представителей излагает свое мнение.
Решение о проведении парламентских слушаний принимается в форме постановления. В постановлении о проведении парламентских слушаний указываются дата, время, место, тема, форма (открытые или закрытые), а также органы Палаты представителей, на которые возлагаются организация и проведение парламентских слушаний.
339
Состав приглашенных на парламентские слушания определяется органами, организующими эти слушания.
Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности, для которых отводятся специальные места в зале заседаний Палаты представителей. Представители средств массовой информации на закрытые парламентские слушания не допускаются.
Парламентские слушания ведет Председатель Палаты представителей или его заместитель либо по решению Совета Палаты представителей председатель постоянной комиссии, к ведению которой относятся рассматриваемые вопросы. Если организация и проведение парламентских слушаний возложены на несколько комиссий, то ведение парламентских слушаний может быть поручено председателю либо заместителю председателя постоянной комиссии – головной по рассматриваемому вопросу.
Председательствующий предоставляет слово для выступления депутатам Палаты представителей и приглашенным, организует обсуждение, выступает с сообщениями.
Парламентские слушания начинаются вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения парламентских слушаний, составе участников. Затем предоставляется слово докладчику по обсуждаемому вопросу. Докладчику могут быть заданы вопросы как в устной, так и в письменной форме. После ответа докладчика на вопросы выступают участвующие в парламентских слушаниях депутаты Палаты представителей и приглашенные. Время для докладов и выступлений предоставляется в порядке, предусмотренном Регламентом, если Палатой представителей не будет принято иное решение.
Приглашенные и присутствующие на парламентских слушаниях лица обязаны соблюдать порядок парламентских слушаний. Председательствующий вправе удалить нарушителя из зала заседаний.
Парламентские слушания могут заканчиваться выработкой рекомендаций по обсуждаемому вопросу. По рекомендациям, выработанным в ходе парламентских слушаний, принимается постановление Палаты представителей.
Парламентские слушания протоколируются и стенографируются Секретариатом Палаты представителей. Протокол парламентских слушаний подписывается председательствующим. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут публиковаться и передаваться в средства массовой информации. Материалы закрытых парламентских слушаний предназначаются только для их участников.
340