Конституционное право. Учебник

РАЗДЕЛ VI

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Глава 19 Избирательная система.

Избирательное право

19.1.Понятие избирательной системы и избирательного права

Термин «избирательная система» используют в двух смыслах – широком и узком. В широком смысле избирательная система – это урегулированный правовыми и иными нормами весь порядок выборов. В узком – это способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов на выборах.

Избирательное право имеет два назначения: объективное и субъективное. Объективное избирательное право – это совокупность конститу- ционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие при проведении выборов. Следовательно, избирательная система (в широком смысле) и избирательное право (в объективном значении) практически совпадают, схожи по своему содержанию.

Субъективное избирательное право – это совокупность конкретных прав гражданина на участие в выборах. В этом значении избирательное право граждан подразделяют на активное избирательное право, т.е. право избирать, и пассивное избирательное право, т.е. право избираться, быть избранным.

Значение избирательной системы и избирательного права заключается в том, что формирование представительных (выборных) органов, участие в этом процессе граждан осуществляется на легальной, юридической основе, по единым в рамках страны принципам и правилам, учитывающим требования важнейших международных документов, направленных на обеспечение свободных, демократических выборов.

В результате единой демократической процедуры формируются (избираются) государственные органы (Парламент, Президент, местные Советы депутатов). Именно в результате народного волеизъявления (ст. 3 Конституции) выборные представительные органы получают

232

легальную основу для осуществления своих полномочий. Эти органы государства становятся легитимными.

В отличие от процедуры назначения должностных лиц выборы в максимальной степени (наряду с референдумом) позволяют народу (избирателям) реализовать свое право на управление делами государства.

Легитимные выборные органы формируют другие легитимные властные структуры (Правительство, суды и др.).

Результаты выборов содействуют выявлению отношения граждан к проводившемуся или предлагаемому новому курсу политической и экономической жизни; они позволяют определить наиболее достойных для управления лиц, если же они не обеспечивают исполнение ожиданий народа, то на следующих выборах (очередных или внеочередных) допустимо их переизбрание, замена более подготовленными кандидатами.

Значение выборов состоит в том, что они представляют собой легальную форму борьбы за власть. Закрепляя ее, государство вполне обоснованно считает недопустимым насильственный захват власти и поэтому устанавливает ответственность за такие действия.

Выборы должны быть периодичными, проводиться в установленные сроки. Закрепление данного требования в законе является обязательным.

Достоинством Конституции Республики Беларусь является то, что в ней в отличие от основных законов некоторых других стран есть специальная глава, посвященная избирательной системе. Согласитесь, что очень многое, в том числе и направление практики, зависит от конституционных норм, которые по существу предопределяют развитие избирательного законодательства.

Реализация установленных в международно-правовых актах и нормах Конституции принципов свободных и честных выборов во многом зависит от применяемой в стране избирательной системы.

Нормы Конституции здесь достаточно гибки: они позволяют в законе определить избирательную систему мажоритарную или пропорциональную. При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что выбор этот не может быть произвольным, что в основе его должны лежать объективные факторы, реальные условия гражданского общества и уровень развития его политической системы, сложившиеся традиции.

Обе системы имеют свои преимущества и недостатки. В контексте обсуждаемой темы необходимо отметить, что предпочтительнее совершенствовать ту систему, которая уже прижилась, обеспечивать более строгий контроль за проведением выборов по той системе, которая уже апробирована, устранив имевшие место недостатки. Любая новая система выборов при ее внедрении, наоборот, может привести к появлению нарушений законодательства, которые ранее даже не были известны.

233

Вредакции Конституции, принятой на референдуме, вопросы назначения выборов разделены: о выборах в Парламент решение принимает Президент, о выборах Президента – Парламент. В принципе, это позволяет в большей мере исключить случаи необоснованного, т.е. помимо установленных сроков, нахождения у власти.

19.2.Конституционные принципы избирательной системы и их взаимосвязь

Впринятом 29 июня 1990 г. на Копенгагенском совещании конференции по человеческому измерению СБСЕ документе предусмотрено, что «... воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических

иподлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства».

Только при условии проведения свободных и честных выборов можно говорить о том, что воля народа как единственного источника власти

иполученные результаты голосования полностью совпадают. Задача обеспечения свободных и честных выборов всегда стояла и стоит на первом месте во всех государствах, в том числе и с устойчивыми демократическими традициями.

Опыт, по крайней мере стран молодой демократии, свидетельствует о том, что часто оценки выборов в качестве свободных и честных зависят от того, удалось победить на выборах или нет. Это, кстати, нередко касается и референдумов, когда участники процесса практически повторяют ходы друг друга, а после проигрыша усиливают свои упреки в адрес победивших. У нас редки случаи, когда проигравшая сторона обвиняла бы прежде всего себя.

Всвязи с тем что оценка проведения такого важнейшего демократического мероприятия, как выборы, часто имеет преимущественно субъективный характер, необходимо не только создать надежную, хорошо продуманную систему законодательства, гарантирующую права и свободы участников избирательного процесса, делающих большинство его стадий прозрачными, за исключением, естественно, самого голосования, которое должно быть тайным, и отдельных важных решений, принятие которых путем тайного голосования способствует более полному и свободному волеизъявлению, но также установить действенный контроль за ходом выборов и проверку их конституционности.

Анализ Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, ряда других документов, а также Декларации о критериях свободных и справедливых выборов,

234

принятой Советом Межпарламентского союза в марте 1994 г., свидетельствует, что выборы должны основываться на таких общепризнанных принципах, как всеобщие, свободные, равные, прямые выборы при тайном голосовании.

ВКонституции Республики Беларусь эти важнейшие демократические, фундаментальные принципы выборов, включая и свободный их характер, закреплены. Сейчас важно, чтобы они были наполнены нормами, которые наиболее точно соответствуют нынешнему пониманию демократии, а практика проведения выборов полностью отвечала требованиям законодательства.

Принципы избирательной системы – это основные руководящие начала, соблюдение которых делает выборы легальными (законными).

Вданном случае мы имеем дело с принципами субъективного избирательного права. Граждане Республики Беларусь участвуют в выборах на основе всеобщего, свободного, равного, прямого (в сочетании с косвенным) избирательного права при тайном голосовании.

Выборы депутатов и других лиц, избираемых на государственные должности народом, являются всеобщими: право избирать имеют граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет.

Ввыборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными; лица, содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы.

Возрастной ценз депутатов и других лиц, избираемых на государственные должности, определяется соответствующими законами, если иное не предусмотрено Конституцией. Любое прямое или косвенное ограничение избирательных прав граждан в других случаях является недопустимым и наказывается согласно закону.

Вст. 64 Конституции закреплено всеобщее избирательное право, которым обладают совершеннолетние граждане нашей республики, за исключением тех, в отношении которых Конституцией предусмотрены отдельные оговорки.

Признано, что право участвовать в голосовании (активное избирательное право) и быть выдвинутым кандидатом на выборную государственную должность имеет лицо, если, по крайней мере, именно в этот день оно достигло 18 лет.

Признание лица по суду недееспособным ведет к неучастию его в выборах.

Гражданской дееспособностью является дееспособность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (ст. 20 Гражданского кодекса).

Гражданским законодательством допускается эмансипация (ст. 26 Гражданского кодекса), т.е. объявление несовершеннолетнего полностью

235

дееспособным, однако, несмотря на приобретение дееспособности в полном объеме, это не означает возникновения у такого лица избирательного права.

Гражданин может быть признан судом недееспособным, если он вследствие психического расстройства (душевной болезни или слабоумия) не может понимать значения своих действий или руководить ими. Над таким лицом устанавливается опека.

Ограничение дееспособности гражданина вследствие злоупотребления спиртными напитками, наркотическими средствами либо психотропными веществами и установление попечительства не влечет ограничение избирательных прав, в частности права избирать.

В выборах также не участвуют лица, которым приговором суда определена такая мера наказания, как лишение свободы, иные виды уголовного наказания в соответствии с комментируемой статьей Конституции таких последствий не влекут. Анализ Уголовного кодекса позволяет сделать вывод, что не только штраф, исправительные работы и т.п., но и арест (содержание осужденного в условиях строгой изоляции на срок от одного до трех месяцев) не дает оснований для ограничения для участия в выборах, так как непосредственно лишением свободы как видом уголовного наказания это не является (ст. 48, 54, 57 и др. Уголовного кодекса).

Ранее участия в голосовании не принимали те лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, была избрана такая мера пресечения, как содержание под стражей. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу эта мера пресечения применяется лишь в отношении лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за которое законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет. Санкцию на заключение под стражу дает прокурор или его заместитель. Следует также иметь в виду, что на стадии предварительного расследования заключение под стражу может применяться прокурором или его заместителем, а на стадии судебного разбирательства – судом. Сейчас эти лица участвуют в голосовании.

Административный арест не является основанием для ограничения права гражданина на участие в голосовании.

Норма ст. 64 Конституции предусматривает, что возрастной ценз не только депутатов, но и других лиц, избираемых на государственные должности, определяется соответствующими законами, если иное не предусмотрено Конституцией. Это позволяет учитывать в каждом случае особенности занятия той или иной должности, например должности Главы государства, члена Совета Республики, судьи, в том числе

236

по административным делам, народного заседателя и др. (см. также комментарий к ст. 38 Конституции).

Внашей стране нет ограничений по признаку пола, расы, языка, социального и имущественного положения, профессии, политических убеждений, отношения к религии. Вполне демократичными представляются требования о достижении 18-летнего возраста (для избрания

вПалату представителей – возраста 21 года), наличии гражданства, о дееспособности, ограничении тех, кто находится в местах лишения свободы.

ВРеспублике Беларусь нет ценза оседлости, который существует во многих странах, за исключением избрания Президента, а также членов Совета Республики. На практике даже в развитых странах доля избирателей, не внесенных в избирательные списки и не допущенных к выборам по этой причине, составляет от 6 до 8% от числа избирателей.

ВРеспублике Беларусь не лишают избирательных прав лиц, объявленных банкротами (хотя по примеру некоторых стран это следовало бы делать).

Выборы являются свободными: избиратель лично решает, участвовать ли ему в выборах и за кого голосовать. Подготовка и проведение выборов проводятся открыто и гласно (ст. 65 Конституции).

Традиционно ранее среди основополагающих принципов избирательного права не указывался такой принцип, как свободные выборы. Полагаем, что пока еще у значительного круга лиц существует узкое понимание данного принципа. Иногда содержание этого принципа сводится лишь к праву избирателя делать выбор: участвовать или не участвовать в выборах. Однако это не совсем верно. Если придерживаться такой позиции, можно сделать вывод, что в тех западных странах, где устанавливается наказание за неучастие в выборах, нарушается принцип свободы выборов и, наоборот, «вершиной» свободы является порядок, при котором граждане, имеющие право голоса, должны сами заявить о себе как об избирателях, т.е. зарегистрироваться в качестве таковых. Безусловно, этот принцип необходимо рассматривать шире. Свобода выборов должна быть обеспечена всей системой демократических отношений, основными участниками которых являются избиратели, кандидаты на выборные должности, органы, принимающие решения о проведении выборов и их организующие, СМИ, политические партии и т.д.

Следует отметить, что понятие «свободные выборы» не разъясняется

вмеждународных документах. Однако из смысла этого понятия ясно, что эти выборы должны проводиться в нормальных условиях, при отсутствии насилия со стороны каких-либо как государственных, так

237

иобщественных органов и объединений, при наличии широкого ряда основных прав человека.

Международные документы о правах человека к числу таких признаков свободного выражения воли человека относят право на свободу мнения, свободу слова, свободу информации, свободу собраний и ассоциаций, право на независимую судебную процедуру и право на защиту от дискриминации. Эти компоненты можно найти в ныне действующей Конституции Республики Беларусь.

Вст. 33 Конституции отражено, что каждому гражданину гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение. Никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или отказу от них. В этой же статье, раскрывая право на свободу информации, законодатель предусмотрел запрет на монополизацию средств массовой информации государством, общественными объединениями или отдельными гражданами, на осуществление цензуры.

Конституция предоставила право гражданину на свободу собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования (ст. 35), а также на свободу объединений (ст. 36).

Участвовать или не участвовать в выборах, за кого голосовать избиратель, т.е. лицо, обладающее правом голоса, определяет самостоятельно. По нашему законодательству это полностью его добровольное дело. В зарубежных странах широкое распространение получил абсентеизм (отсутствие), т.е. добровольное неучастие избирателей в выборах. Высокая степень неучастия избирателей в выборах снижает авторитет сформированного органа, его представительства, дает почву для споров о легитимности.

Чтобы оказать влияние на активность избирателей, в некоторых государствах предусматривается обязательность участия в голосовании (обязательный вотум). Предусматривается электронное голосование.

Законодательством обычно предусматриваются допустимые формы

иметоды агитации для того, чтобы обеспечить равные возможности для всех кандидатов. Здесь до мельчайших подробностей регламентируется весь процесс, в том числе количество используемого транспорта, размеры плакатов, нагрудных знаков, досок объявлений, пользование залами, клубами, общественными помещениями для встреч с избирателями. Определяется время возможного посещения избирателей на дому. Митинги не должны мешать спокойствию граждан, движению автотранспорта и др. В законодательстве подробно регламентируется порядок пользования СМИ. Конечно, здесь сложно влиять на негосударственные средства массовой информации.

С учетом этих требований Избирательный кодекс закрепляет принцип гласности при проведении выборов. Это проявляется не только

238

в обязанности избирательных комиссий информировать граждан о своей работе и иных решениях, которые происходят в связи с их организацией, но и в их праве присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, а в день голосования – в помещениях для голосования депутатов, представителей политических партий, трудовых коллективов, доверенных лиц кандидатов и др.

Свободный характер выборов во многом зависит от того, насколько их подготовка и проведение основываются на открытости и гласности. Свободным и честным выборам может способствовать повышение правовой культуры избирателей. Эффективность избирательного процесса будет тогда наибольшей, когда избиратель будет делать осознанный выбор. Важнейшими слагаемыми являются ответственность избирателя (желание разобраться, понять значимость выборов) и компетентность (умение сопоставить программу кандидата со своими представлениями

иинтересами). Уровень ответственности может быть обусловлен пониманием участия в выборах как гражданского долга и пониманием участия и места в системе власти того органа, куда проводятся выборы.

Очень важно определить отношение к опубликованию различного рода рейтингов кандидатов на выборные должности. Ранее уже отмечалось, что в преддверии выборов они не должны публиковаться. В Избирательном кодексе (ст. 46) установлен в течение последних пять дней до выборов (референдума) запрет на опубликование опросов общественного мнения, связанных с выборами (референдумом), прогнозом их результатов. В этих целях Избирательным кодексом предусматривается ряд мер. Так, подготовка и проведение выборов Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, членов Совета Республики, депутатов местных Советов депутатов, референдума, отзыва депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, депутата местного Совета депутатов осуществляются открыто и гласно. Соответствующие комиссии, местные представительные, исполнительные и распорядительные органы информируют граждан о своей работе по подготовке

ипроведению выборов, референдума, об отзыве депутата Палаты представителей, члена Совета Республики, депутата местного Совета депутатов, об образовании избирательных округов, о составе, месте нахождения и времени работы комиссий, списках граждан, имеющих право участвовать в выборах, референдуме, голосовании об отзыве депутата, кандидатах, результатах голосования, выборов, референдума, отзыва.

При проведении выборов, референдума, отзыве депутата, члена Совета Республики имеют право присутствовать наблюдатели (ст. 13 Избирательного кодекса).

239

Выборы являются равными: избиратели имеют равное количество голосов. Кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях (ст. 66 Конституции).

Равенство выборов является одним из важнейших демократических принципов. В этих целях обеспечивается единая норма представительства, согласно которой создаются равные по численности избирательные округа.

Численность избирателей в избирательном округе определяется исходя из числа граждан, обладающих избирательным правом, проживающих на территории, входящей в избирательный округ при проведении последних выборов (референдума). Избирательные округа образуются с примерно равной численностью избирателей: отклонение числа избирателей в избирательном округе от средней численности избирателей, приходящихся на избирательный округ по Республике Беларусь (а в избирательном округе по выборам депутатов соответствующего местного Совета депутатов – от средней численности избирателей, приходящихся на избирательный округ по выборам в данный местный Совет депутатов), как правило, не может превышать 10%. При образовании избирательных округов по выборам депутатов областного, Минского городского Совета депутатов допускается отклонение числа избирателей от средней численности избирателей в избирательном округе свыше 10%, но не более 20% (ст. 15 Избирательного кодекса).

Принцип «Каждый избиратель имеет одинаковое число голосов» (обычно один голос) обеспечивается тем, что он включается только в один список для голосования. Каждый избиратель (участник референдума) голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Бюллетень для голосования выдается избирателю под роспись членом участковой комиссии после предъявления паспорта или заменяющего его удостоверения личности.

Обеспечению справедливости избирательной кампании, в данном случае имеется в виду осознанность гражданами своего выбора, будет способствовать установлению механизма, при котором уменьшается вероятность участия в качестве кандидатов на государственные должности случайных лиц. Этому может способствовать и установление избирательного залога. Трудно разобраться избирателю в программах кандидатов, когда по округу баллотируется 20–30 кандидатов, задача усложняется, когда выборы в Парламент и местные Советы совпадают. Сейчас в соответствии с законодательством действует трехзвенная система местных Советов. Полагаем, что следовало бы вернуться к вопросу о функционировании двух звеньев местных Советов. Это только усили-

240