Конституционное право. Учебник
.pdf22.5.Основания, порядок отставки Президента, досрочного прекращения его полномочий, смещения с должности
Согласно ст. 87 Конституции Президент может в любое время подать в отставку, которая принимается Палатой представителей. В данном случае проявление такой инициативы перед Палатой должно исходить от Президента. Закон не определяет форму обращения – письменную или устную. Для принятия решения достаточно большинства голосов от полного состава Палаты.
Досрочное прекращение полномочий Президента допускается лишь при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять обязанности Президента. В конституционном законодательстве не определено понятие «стойкая неспособность осуществлять обязанности». Видимо, речь должна идти не столько о характере заболевания, сколько о том, что оно препятствует выполнению обязанностей по управлению делами государства (есть примеры, когда президенты были прикованы к инвалидной коляске, но эффективно управляли делами государства).
Заключение о стойкой неспособности выполнять обязанности должна дать специально созданная палатами комиссия, иными словами, инициатива о создании комиссии должна исходить от палат. На основе ее заключения палаты вправе большинством – не менее 2/3 от полного состава принять решение о прекращении полномочий Президента. В законодательстве не указано, в течение какого срока должно быть принято решение.
Смещение Президента с должности Всебелорусским народным собранием допускается в случае систематического или грубого нарушения Президентом Конституции либо совершения Президентом государственной измены или иного тяжкого преступления. С точки зрения Уголовного кодекса (ст. 12) к тяжким преступлениям относятся умышленные преступления, за которые законом предусмотрено максимальное наказание в виде лишения свободы на срок не свыше 12 лет. Государственная измена относится к категории особо тяжких преступлений.
Для смещения с должности ст. 88 Конституции установлена достаточно сложная процедура, что объяснимо с точки зрения статуса Главы государства. Предусмотрены следующие шаги.
Предложение о выдвижении обвинения Президенту и смещении его с должности вносится ВНС по инициативе не менее 1/3 от полного состава Палаты представителей или не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Расследование обвинения организуется ВНС.
Решение ВНС о смещении Президента с должности принимается после получения заключения Конституционного Суда о наличии фактов
321
систематического или грубого нарушения Президентом Конституции в случае, если Президент обвиняется в таком нарушении Конституции.
Решение ВНС о смещении Президента с должности считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава ВНС.
Непринятие ВНС решения о смещении Президента с должности в течение двух месяцев со дня внесения предложения о выдвижении обвинения означает отклонение обвинения. Предложение о выдвижении обвинения Президенту и смещении его с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.
Вслучае смещения Президента в связи с совершением преступления дело по существу обвинения рассматривается Верховным Судом.
Таким образом, если должность Президента оказалась вакантной, т.е. имеет место факт отставки, досрочное прекращение полномочий, смещение с должности (следует также иметь в виду и смерть Президента (ст. 13 Закона «О Президенте Республики Беларусь»), то не ранее 30 дней
ине позднее 70 дней со дня открытия вакансии проводятся внеочередные выборы Главы государства.
Вслучае вакансии должности Президента или невозможности выполнения им своих обязанностей его полномочия до принесения присяги вновь избранным Президентом переходят к Председателю Совета Республики.
Вслучае гибели Президента в результате покушения на его жизнь, совершения акта терроризма, военной агрессии, вследствие иных дей-
ствий насильственного характера:
заседания Совета Безопасности проводятся под руководством
Председателя Совета Республики; незамедлительно на основании решения Совета Безопасности в
установленном порядке на территории Республики Беларусь вводится
чрезвычайное или военное положение; государственные органы и должностные лица действуют в соот-
ветствии с решениями Совета Безопасности.
22.6.Защита неприкосновенности, чести и достоинства Президента
Вст. 89 Конституции зафиксировано, что Президент обладает неприкосновенностью, а его честь и достоинство охраняются законом.
Эти гарантии распространяются на Президента, прекратившего исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспо-
322
собности по состоянию здоровья осуществлять обязанности Президента.
Президент, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к ответственности за действия, совершенные в связи с осуществлением им президентских полномочий.
Статус Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, устанавливается законом.
Статьями 366–368 Уголовного кодекса установлена уголовная ответственность:
за насилие или угрозу в отношении Президента Республики Беларусь, повреждение его имущества или его близких – ограничение свободы на срок до пяти лет или лишение свободы до восьми лет;
за клевету в отношении Президента, содержащуюся в публичном выступлении, либо печатном или публично демонстрирующемся произведении, либо в средствах массовой информации, либо в информации, размещенной в глобальной компьютерной сети интернет, предусмотрен штраф или исправительные работы на срок до двух лет, или ограничение свободы на срок до четырех лет, или лишение свободы до пяти лет. За то же действие, совершенное лицом, ранее судимым за клевету или оскорбление, либо соединенное с обвинением в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, следует наказание в виде ограничения свободы на срок до пяти лет или лишение свободы до шести лет;
за оскорбление Президента также предусмотрен штраф, исправительные работы, арест, ограничение свободы до двух лет или лишение свободы на тот же срок. Если же лицо ранее было судимо за оскорбление или клевету либо речь идет об оскорблении, соединенном с обвинением
всовершении тяжкого или особо тяжкого преступления, то это влечет штраф, исправительные работы, ограничение свободы на срок до трех лет или лишение свободы на тот же срок.
Глава 23 Всебелорусское народное собрание
Особое внимание привлекают изменения и дополнения белорусской Конституции, касающиеся ВНС. Его статус принципиально отличается от статуса проводимых ранее (начиная с 1996 г.) 1 раз в пять лет Всебелорусских народных собраний: ВНС являлось органом с совещательными полномочиями. Рекомендуемые в его резолюциях решения реализовывались посредством издания актов Главы государства, Правительства, принятия законов. Делегаты ранее проводимых ВНС не имели постоянного
323
статуса. Сейчас ситуация принципиально меняется. В соответствии со ст. 89-1 ВНС становится высшим представительным органом народа Республики Беларусь (как сказано в Конституции – высшим представительным органом народовластия). Оно определяет стратегические направления развития общества и государства, обеспечивающие незыблемость конституционного строя, преемственность поколений и гражданское согласие.
Исходя из положений Конституции о статусе ВНС, следует вывод, что ВНС является не только высшим коллегиальным представительным, но и высшим нормотворческим органом, так как его акты по юридической силе выше даже законов. В этой связи важно обеспечить наиболее высокую степень легитимности при формировании ВНС и его функционировании, уделить особое внимание повышению его авторитета среди граждан.
В ст. 89-2 Конституции определено, что в состав ВНС входят делегаты. Делегаты ВНС в силу сохранения за ними по общему правилу полномочий в течение срока избрания, составляющего пять лет, должны быть наделены не меньшим объемом прав и обязанностей, чем члены Парламента, включая право на обращения, предложения, запросы, прием должностными лицами, наказы и их исполнение, проявление нормотворческой инициативы, отзыв, особенности привлечения к ответственности, досрочного прекращения полномочий и др.
Согласно ст. 89-2 Конституции делегатами ВНС являются:
Президент Республики Беларусь;
Президент Республики Беларусь, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки;
представители законодательной, исполнительной и судебной власти;
представители местных Советов депутатов;
представители гражданского общества.
Представители местных Советов депутатов и гражданского общества на ВНС избираются от каждой области и г. Минска в порядке, определяемом Законом «О Всебелорусском народном собрании» (далее – Закон о ВНС).
Предельная численность делегатов ВНС составляет 1200 человек. В Законе о ВНС конкретизирован ряд конституционных норм о порядке формирования ВНС. Так, согласно ст. 10 Закона о ВНС делегатами ВНС от местных Советов депутатов являются:
представители местных Советов депутатов от каждой области, которые избираются областными Советами депутатов из числа депутатов местных Советов депутатов областного, базового и первичного терри-
324
ториальных уровней в порядке, установленном регламентами местных Советов депутатов, с учетом требований настоящего Закона, Избирательного кодекса Республики Беларусь и иных законов. Нормы представительства местных Советов депутатов от каждой области определяются Центральной избирательной комиссией пропорционально численности избирателей, проживающих на территории соответствующей области;
депутаты Минского городского Совета депутатов.
Предельная численность делегатов ВНС от местных Советов депутатов составляет 350 человек.
Закон также определяет, что делегатами ВНС от гражданского общества являются представители субъектов гражданского общества, участвующих в выборах делегатов ВНС. Условия и порядок участия субъектов гражданского общества в выборах делегатов ВНС определяются настоящим Законом, Избирательным кодексом Республики Беларусь, законом, закрепляющим основы гражданского общества, и иными законами. Предельная численность делегатов ВНС от гражданского общества составляет 400 человек. От каждого субъекта гражданского общества, участвующего в выборах делегатов ВНС, избирается равное количество делегатов, определяемое Центральной избирательной комиссией исходя из количества субъектов гражданского общества, участвующих в выборах делегатов ВНС, и установленной ч. 3 ст. 11 Закона предельной численности делегатов ВНС от гражданского общества. При этом обеспечивается представительство от каждой области и г. Минска. Делегаты ВНС от гражданского общества избираются высшими органами субъектов гражданского общества из числа членов этих субъектов (членов организаций, входящих в состав субъекта гражданского общества). Порядок выдвижения и избрания делегатов ВНС от гражданского общества определяется уставами субъектов гражданского общества с учетом требований настоящего Закона, Избирательного кодекса Республики Беларусь и иных законов (ст. 11 Закона «О Всебелорусском народном собрании»; см. также Закон «Об основах гражданского общества»).
Срок полномочий ВНС составляет пять лет.
Всебелорусское народное собрание созывается на первое заседание Центральной избирательной комиссией не позднее 60 дней после выборов депутатов.
Делегат ВНС принимает участие в работе ВНС без отрыва от трудовой (служебной) деятельности.
Коллегиальным органом, обеспечивающим в порядке, установленном Законом о ВНС, оперативное решение вопросов, входящих в компетенцию ВНС, является Президиум.
325
Председатель ВНС, его заместители и иные члены Президиума избираются ВНС тайным голосованием.
Сам термин «делегаты» предполагает, что этих лиц кто-то делегирует
всостав ВНС. Вместе с тем действующий Президент и Президент, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки, входят в состав ВНС ex officio, т.е. приобретают статус делегатов по должности – делегатов от народа. В силу этих и иных причин они не должны приобретать статус делегата посредством избрания каким-либо органом
всостав ВНС.
Заседания ВНС проводятся не реже 1 раза в год. В Конституции указана общая максимальная численность делегатов – не более 1200 человек, но конкретный порядок формирования ВНС должен быть оговорен в Законе о ВНС. С учетом предложенной численности делегатов можно утверждать о расширении народного представительства в ВНС как органе государственной власти.
Всебелорусское народное собрание:
1)утверждает основные направления внутренней и внешней политики, военную доктрину, концепцию национальной безопасности;
2)утверждает программы социально-экономического развития Республики Беларусь;
3)заслушивает Премьер-министра о выполнении программ соци- ально-экономического развития Республики Беларусь;
4)предлагает изменения и дополнения в Конституцию;
5)предлагает проведение республиканских референдумов;
6)вправе рассматривать вопрос о легитимности выборов;
7)принимает решение о смещении Президента с должности в случае систематического или грубого нарушения им Конституции либо совершения государственной измены или иного тяжкого преступления;
8)вправе ввести на территории Республики Беларусь чрезвычайное или военное положение при наличии оснований, предусмотренных Конституцией, и в случае бездействия Президента по этим вопросам; введение чрезвычайного или военного положения рассматривается ВНС по инициативе Президиума ВНС или Совета Республики;
9)по предложению Президента, предварительно согласованному с
Президиумом ВНС:
избирает Председателя, заместителя Председателя и судей Конституционного Суда и освобождает их от должности по основаниям,
предусмотренным законом; избирает Председателя, заместителей Председателя и судей Вер-
ховного Суда и освобождает их от должности по основаниям, предусмотренным законом;
326
избирает Председателя и членов Центральной избирательной комиссии и освобождает их от должности по основаниям, предусмотренным законом;
10)по предложению Президента принимает решение о возможности направления военнослужащих, сотрудников военизированных организаций, иных лиц за пределы Республики Беларусь для участия
вобеспечении коллективной безопасности и деятельности по поддержанию международного мира и безопасности;
11)устанавливает государственные праздники и праздничные дни;
12)награждает Президента государственными наградами, а также предлагает лиц для награждения государственными наградами;
13)дает обязательные для исполнения поручения государственным органам и должностным лицам, получает информацию от государственных органов и должностных лиц, осуществляет иные установленные Конституцией и законом полномочия, необходимые для реализации возложенных на него конституционных функций.
Решения ВНС являются обязательными для исполнения и могут отменять правовые акты, иные решения государственных органов и должностных лиц, противоречащие интересам национальной безопасности, за исключением актов судебных органов. Таким образом, в актах ВНС воплощается суверенная воля народа. На наш взгляд, тем самым укрепляется народный суверенитет, углубляются отношения между народом и государством, на важность которых справедливо обратил внимание Б.С. Эбзеев1. Многое будет зависеть от трактовки того, что следует понимать под интересами национальной безопасности. Не исключаем широкий подход к определению данного понятия. При необходимости ВНС может принимать решения по вопросам политической, экономической, научно-технологической, социальной, демографической, информационной, экологической, военной безопасности.
Таким образом, ст. 89-5 Конституции позволяет трактовать национальную безопасность более широко с учетом подходов, закрепленных
вКонцепции национальной безопасности Республики Беларусь. Дифференциация целей ограничения прав и свобод, которая предусмотрена
вст. 23 Конституции, где упомянута национальная безопасность наряду с общественным порядком, правами и свободами иных лиц, обеспечением здоровья и нравственности населения, обусловлена иными обстоятельствами. Между ст. 89-5 и ст. 23 Конституции, на наш взгляд, нет противоречий.
1 Эбзеев, Б.С. Народный суверенитет // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013. С. 196–201.
327
Следует признать, что в процессе обсуждения проекта изменений Конституции, предлагаемых на республиканский референдум, положения о ВНС вызвали значительное число споров, высказывались различные мнения – от отрицания его необходимости до полной поддержки идеи о функционировании ВНС. Ставились вопросы о том, насколько необходимо включать в его состав представителей исполнительной
исудебной ветвей власти. Предполагается, что представителей этих ветвей власти в составе ВНС будет значительно меньше, чем от Парламента, органов местного самоуправления. Кроме того, такой нестандартный подход, как создание и функционирование ВНС в системе государственной власти, расширяет демократические основы, обеспечивает более широкое участие граждан в управлении делами государства.
Традиционно в литературе принято говорить только о трех ветвях власти – законодательной, исполнительной и судебной, подчеркивать (вполне обоснованно) заслуги Дж. Локка и Ш. Монтескье в развитии теории разделения властей. Но Дж. Локк и Ш. Монтескье обращали внимание на важность другого аспекта – взаимодействие властей. Ш. Монтескье писал: «Необходимое течение вещей заставляет все власти действовать согласованно, что нередко упускается из виду»1.
Вэтом плане участие в работе ВНС представителей исполнительной
исудебной ветвей власти не нарушает концепцию разделения властей (концепцию разделения труда), но, наоборот, повышает их ответственность за разумность (конституционную законность) принимаемых решений. Никто не посягает на самостоятельность судов при разрешении конкретных споров.
Подчеркнем главное: Ш. Монтескье основное внимание уделял многообразию законов во всех сферах общества и их «духу» в разных видах деятельности. Поэтому, как отмечает Ю.А. Тихомиров, в настоящее время речь идет о верховенстве права и закона в обществе и государстве, означающем соизмерение всех действий органов, организаций и граждан с правовыми принципами и нормами2. Анализируя позиции Ш. Монтескье, он делает логичный вывод, что новый «дух» законов, о котором говорит Ш. Монтескье, – это «... введение стабильного «человеческого измерения» всех институтов общества, государства и мирового сообщества. Его идея о разделении властей живет, но нуждается в модификациях. А вот идея «духа» законов и нынешнего верховенства права требует повышенного внимания»3.
1Монтескье, Ш. О духе законов / Ш. Монтескье. СПб.: Издание Л.Ф. Пантелеева, 1900.
С.165.
2 Тихомиров, Ю.А. О новом «Духе законов» или… прощай, Монтескье? / Ю.А. Тихомиров // Сравнительное Конституционное обозрение. 2011. № 2 (81). С. 103.
3 Там же.
328
Право ВНС заслушать отчет Премьер-министра о выполнении соци- ально-экономического развития Республики Беларусь (п. 3 ст. 89-3 Конституции), право ВНС отменять правовые акты Правительства, если они противоречат национальным интересам, право Президента отменять любые акты Правительства (п. 25 ст. 84) отражают новую парадигму властных отношений в системе координат: Президент, ВНС, Правительство. Возможны разногласия между Президентом и ВНС, когда, например, ВНС решит отменить акт Правительства, хотя Президент полагает постановление Правительства вполне приемлемым и с точки зрения соответствия закону, и с точки зрения целесообразности его действия. В то же время конституционные полномочия ВНС позволяют ему отменить акт Президента об отмене акта Правительства, т.е. восстановить действие акта Совета Министров, если идет речь о национальной безопасности. Конечно, это крайние ситуации, но потенциально они возможны в условиях напряженного конфликта интересов. Их необходимо избегать. В литературе обращается внимание на различные механизмы (процедуры) разрешения конфликта, указывается на согласительные, судебные и иные процедуры.
Глава 24 Национальное собрание Республики
Беларусь
24.1.Понятие, структура и предназначение Парламента
Слово «парламент» происходит от французского parler – говорить, т.е. это место, где представители народа обсуждают наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни.
Согласно ст. 90 Конституции Парламентом является Национальное собрание Республики Беларусь – представительный и законодательный орган государства.
Представительным Парламент является потому, что избирается народом и с учетом позиции избирателей, выраженной на выборах, представляет различные слои населения. Парламент как представительный орган выражает интересы всех граждан.
В составе Палаты представителей 110 депутатов, избираемых непосредственно гражданами, в составе Совета Республики – 64 члена. Членом Совета Республики пожизненно с его согласия является Президент Республики Беларусь, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае отставки. Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным
329
голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и Минска. Таким образом, избирается по восемь членов Совета Республики, а еще восемь назначаются Президентом Республики Беларусь.
Заметим, что количественный состав белорусского Парламента менялся: 485 человек в 1986 г., 360 – в 1990 г., 260 – в 1994 г., 174 – в 1996 г. Такое численное представительство является оптимальным и вполне сопоставимо с представительством граждан в зарубежных парламентах.
Формирование Парламента обычно осуществляется путем прямых выборов, однако нередко принцип выборности дополняется и назначением части парламентариев Главой государства.
Парламент является также законодательным органом. В настоящее время в Конституции не указывается, что он – единственный или высший законодательный орган. Это можно объяснить тем, что в Конституции закреплен и реализован принцип разделения властей. Кроме Парламента правом издания законодательных актов обладает и Глава государства.
Парламент является двухпалатным органом. Каждая из палат обладает собственным предметом ведения, хотя отдельные вопросы, рассмотрение которых начато в одной из палат, могут быть переданы для разрешения в другую палату. Наиболее характерный пример – рассмотрение законопроектов: принятый в Палате представителей закон поступает для рассмотрения в Совет Республики (принято считать палату, где начинается законодательный процесс, нижней, а где заканчивается – верхней). Однако по ряду вопросов инициатором изначально может быть верхняя палата – Совет Республики, например реализация ею права законодательной инициативы (ст. 99 Конституции).
Парламент призван осуществлять три основные функции —законо- творческую, контрольную и распорядительную. Их объем зависит от формы правления, активности самих парламентариев, правовой и политической основы.
Реализуя законотворческую функцию, Парламент как коллегиальный представительный орган принимает законы, которые должны выражать волю народа. Посредством принятия программных и иных законов, например о бюджете, Парламент участвует в управлении делами государства.
Контрольная функция реализуется в формах и пределах, предусмотренных Конституцией, и обладает юридической основой для того, чтобы быть эффективной по отношению не только к Правительству и иным органам исполнительной власти, но и к местным органам самоуправления (см. последующие разделы).
В отличие от вышеуказанных функций, которые потенциально вполне соответствуют западному уровню парламентской демократии, рас-
330