Конституционное право. Учебник

ровать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (п. 1 ст. 3).

Вюридической литературе под местным управлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления1. Согласно ст. 2 Закона от 04.01.2010 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местное самоуправление в Республике Беларусь – форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения (исходя из интересов населения и особенностей развития администра- тивно-территориальных единиц) на основе собственной материальнофинансовой базы и привлеченных средств.

Таким образом, местное управление обычно реализуется через органы, которые назначаются вышестоящими властными структурами.

Внекоторых государствах назначение отдельных должностных лиц, осуществляющих местное управление, производится Президентом или Правительством.

Вотличие от местного управления местное самоуправление представляет собой деятельность населения местной административной единицы для самостоятельного решения как непосредственно, так и через избираемые им органы вопросов местного значения (ст. 1 названного Закона).

Высказываются различные точки зрения относительно понятия местного самоуправления: одни авторы утверждают, что оно является частью деятельности государства, другие полагают, что это общественная деятельность граждан в рамках той или иной территории.

Считаем, что органы местного самоуправления часто сочетают в себе функции государственного руководства и общественного самоуправления. Это подтверждается, в частности, наделением органов местного самоуправления обширными властными полномочиями, подкрепляемыми силой государственного принуждения.

Местное самоуправление является важнейшим элементом существования и развития государства, в котором обеспечивается реальное народовластие. Развитие местного самоуправления способствует решению социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения данной администра- тивно-территориальной единицы.

1Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 1996.

С.697.

391

В силу того что местное самоуправление является формой организации граждан для решения стоящих перед ним задач, оно способствует приближению власти к населению с учетом существующих местных условий и особенностей. Можно утверждать, что местное самоуправление является властью, создаваемой населением.

29.2.Система местного самоуправления и управления

Систему местного самоуправления и управления определяют Конституция, Закон от 04.01.2010 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и некоторые другие нормативные акты. Согласно ст. 117 Конституции местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное самоуправление осуществляется в границах администра- тивно-территориальных единиц: сельсовета, поселка, города, района, области.

Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов – представительные органы государственной власти на территории соответствующих административно-территори- альных единиц. Местные Советы призваны обеспечивать согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Единую систему местных Советов депутатов в Республике Беларусь составляют сельские, поселковые, районные в городах (в настоящее время упразднены), городские, районные, областные Советы депутатов. Единство системы местных Советов обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории.

В нашей республике установлены три территориальных уровня местных Советов: первичный, базовый и областной. Классификация Советов по уровням позволяет в законодательстве более четко определять полномочия Советов, имеющих различное название.

К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения) Советы; к базовому – городские (городов областного подчинения), районные Советы; к областному – областные Советы. Минский городской Совет обладает правами базового и областного Советов.

392

Всоответствии с Конституцией местные Советы депутатов избираются гражданами соответствующих административно-территориальных единиц сроком на пять лет. В случае роспуска местного Совета депутатов вновь избранный состав этого Совета депутатов осуществляет свои полномочия до начала полномочий местных Советов депутатов, избранных в единый день голосования.

Советы самостоятельно образуют свои органы, определяют их структуру и полномочия, устанавливают расходы на их содержание в соответствии с Законом от 04.01.2010 г. и иными актами законодательства Республики Беларусь.

Вобластных (Минском городском), районном, городском (города областного подчинения) Советах создаются президиумы. Работу городского (города районного подчинения), поселкового и сельского Советов организует председатель соответствующего Совета.

Всостав президиума Совета входит председатель Совета, его заместитель (заместители), председатели постоянных комиссий Совета. По решению Совета в состав президиума могут входить иные депутаты Совета. Председатели постоянных комиссий, входящие в состав президиума, исполняют свои обязанности, не порывая с основной служебной или производственной деятельностью.

Основной формой деятельности президиума Совета является заседание. Заседания президиума Совета проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в квартал.

Председатель Совета избирается из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования и исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва.

Председатель сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) Совета одновременно по должности является председателем соответствующего исполнительного комитета.

Председатель Совета считается избранным, если за него проголосовало более 1/2 от числа избранных депутатов соответствующего Совета.

Всвоей деятельности председатель Совета подотчетен Совету, его избравшему, и может быть освобожден от должности только Советом. Порядок освобождения или досрочного сложения полномочий председателя Совета определяется регламентом Совета.

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Советов, а также организации и контроля за выполнением решений Советов и вышестоящих государственных органов на сессиях Советов из числа депутатов Советов избираются постоянные комиссии. В сельских Советах постоянные комиссии, за исключением мандатных, могут не образовываться. Порядок избрания и деятельности постоянных комиссий определяется регламентом Совета.

393

Для работы в комиссиях могут привлекаться в порядке, определенном регламентом Совета, консультанты и эксперты с правом совещательного голоса.

Рекомендации постоянных комиссий подлежат рассмотрению соответствующими государственными органами, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, органами территориального общественного самоуправления. О результатах рассмотрения рекомендаций и принятых мерах сообщается комиссии в месячный срок.

Система местных органов управления состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет, обладающий правами юридического лица.

Взамен упраздненных районных в городах Советов депутатов и их органов образованы местные администрации, являющиеся правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов.

Всоответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении

вРеспублике Беларусь» исполнительные комитеты первичного, базового и областного уровней входят в систему органов исполнительной власти, являются органами местного управления.

Всостав исполнительного комитета помимо его председателя входят заместители (заместитель) председателя исполкома, управляющий делами – в сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения), районных в городах исполнительных комитетов – секретарь и члены исполнительного комитета.

Две ветви власти участвуют в формировании исполнительных комитетов (см. Указ Президента Республики Беларусь от 22.02.2011 г. № 66 «О некоторых вопросах местного управления и самоуправления»). Так, председатель областного исполнительного комитета назначается Президентом Республики Беларусь и утверждается областным Советом. Кандидатура на эту должность считается утвержденной, если за нее проголосовало большинство депутатов от числа избранных. Если Совет депутатов не утвердил кандидатуру, Президент в том же порядке вносит другую кандидатуру. При повторном отказе областного, Минского городского Совета депутатов утвердить кандидатуру, назначенную на должность председателя исполнительного комитета, решение Президента, принятое по этой или иной кандидатуре, является окончательным. Законодательством предусматриваются основания для освобождения председателя исполнительного комитета от должности. Назначение председателя исполнительного комитета на должность и освобождение его от должности оформляется Указом Президента.

394

Кандидатуры заместителей председателя исполнительного комитета, управляющего делами и персональный состав исполнительного комитета председатель областного исполнительного комитета должен согласовать с Президентом, после чего он вправе произвести соответствующие назначения.

Назначение на должность и освобождение от должности председателей районных (городских) исполнительных комитетов и представление их кандидатур на утверждение районных (городских) Советов депутатов осуществляется председателем областного исполнительного комитета. Он же принимает окончательное решение о назначении председателей районных (городских) исполнительных комитетов в случае повторного отказа соответствующих Советов депутатов утвердить предложенные кандидатуры.

Утверждение в должности заместителей, управляющего делами и персонального состава исполнительного комитета производится председателем районного, городского исполнительного комитета по согласованию с областным исполнительным комитетом.

В Минске руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем Минского городского исполнительного комитета. Аналогично руководители соответствующих местных администраций назначаются и освобождаются от должности председателем городского исполнительного комитета.

Указом Президента утверждается Примерная структура областного, Минского городского (городского областного подчинения), районного исполнительных комитетов. Соответствующим Указом предусмотрена примерная структура руководства областного, Минского городского исполнительного комитета, количество управлений и отделов, других служб этих исполнительных комитетом, а также городских (городов районного подчинения) и районных исполнительных комитетов.

Примерная структура местных администраций в районах городов также утверждается Указом Президента. Примерной структурой предусмотрен численный состав руководства местных администраций, количество управлений и отделов в администрациях районов Минска и районов других городов, где они образованы.

Исполнительный комитет осуществляет свои полномочия в соответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и иными актами законодательства Республики Беларусь.

Областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства, исполнительные комитеты первичного и базового уровней – Президенту и вышестоящим исполнительным и распорядительным

395

органам. Исполнительный комитет ответствен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета. Эти решения подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета.

Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже 1 раза

вмесяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее 2/3 членов от установленного состава исполнительного комитета.

Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже 1 раза

вгод докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

29.3.Полномочия органов местного самоуправления

Неотъемлемым признаком местного самоуправления и управления является закрепление законодательством за органами местного самоуправления и управления самостоятельных полномочий.

Основные правомочия органов местного самоуправления и управления закреплены в Конституции и Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Эти органы обладают широкими правами и обязанностями в сфере экономических, социальных отношений, бюджета, финансов, охраны общественного порядка и др.

Важнейшим полномочием органов местного самоуправления (в данном случае местных Советов депутатов) является утверждение программы социально-экономического развития. С учетом особенностей компетенции местных Советов различных уровней (первичного, базового, областного) они также вправе утверждать программы жилищного строительства, благоустройства, дорожного строительства, коммунальнобытового и социально-культурного обслуживания населения, охраны природы. На них возлагается организация, контроль и утверждение отчетов о выполнении этих программ.

В области бюджета и финансов местные Советы депутатов утверждают и исполняют бюджеты, утверждают отчеты об их исполнении; устанавливают в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Местные Советы депутатов определяют в пределах, установленных Законом, порядок управления и распоряжения коммунальной собствен-

396

ностью. Они определяют правовой режим имущества, входящего в коммунальную собственность соответствующего административного территориального образования. К компетенции Советов депутатов базового уровня относится дача согласия на размещение и развитие на территории Совета предприятий, хозяйственных организаций и учреждений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующего ад- министративно-территориального образования; рассмотрение планов

ипрограмм размещения, развития и специализации предприятий (объединений) и социально-культурных учреждений различных форм собственности, дача по ним заключений и в необходимых случаях внесение предложений в соответствующие органы управления и др.

Вобласти земельных отношений, использования природных ресурсов местные Советы депутатов осуществляют распоряжение и контроль за использованием земель, их недр, вод, лесов, охотничьих и рыболовных угодий, других природных ресурсов, находящихся в ведении Советов.

Право распоряжения землей и другими природными ресурсами местные Советы осуществляют путем предоставления их в установленном законом порядке во владение и пользование предприятиями и гражданами.

Местные Советы депутатов осуществляют управление учреждениями здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения

идругими находящимися в их ведении учреждениями и организациями. Местные Советы депутатов обладают и иными полномочиями.

ВКонституции, законах, актах Президента определяются также полномочия исполнительных и распорядительных органов, органов территориального общественного самоуправления.

Важной гарантией нормального функционирования местного управления и самоуправления является регламентация взаимоотношений с другими государственными органами.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, которые имеют обязательную силу на соответствующей территории.

ВКонституции и Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» предусмотрен порядок отмены решений органов местного управления и самоуправления.

Вышестоящие представительные органы вправе отменить решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

397

Решения местных Советов депутатов, исполнительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке.

Акты органов местного управления и самоуправления, имеющие нормативный характер, могут быть проверены Конституционным Судом на предмет соответствия их Конституции, актам, обладающим более высокой юридической силой. В общий суд, хозяйственный суд граждане, субъекты хозяйствования могут обжаловать лишь акты, имеющие правоприменительный характер, которыми ограничиваются и нарушаются права, свободы и законные интересы граждан.

Исполнительный комитет:

разрабатывает и вносит для утверждения в Совет схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан;

разрабатывает и вносит для утверждения в Совет проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их выполнении.

В процессе исполнения местного бюджета исполнительные комитеты вправе вносить в соответствующий Совет свои предложения об изменениях по доходам и расходам этого бюджета.

Областные и Минский городской исполнительные комитеты представляют в республиканский орган государственного управления в области финансов консолидированные бюджеты на очередной финансовый (бюджетный) год и отчеты об исполнении бюджетов за предыдущий финансовый (бюджетный) год в порядке и сроки, установленные этим органом;

обеспечивает на соответствующей территории соблюдение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции;

организует получение доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению, принимает решения о выпуске местных ценных бумаг и проведении аукционов;

распоряжается коммунальной собственностью административнотерриториальной единицы в порядке, установленном Советом;

принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности; в порядке, определенном соответствующим Советом,

398

утверждает режим работы таких предприятий, организаций, учреждений

иобъединений, а также согласовывает режим работы других предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от форм собственности, расположенных на подведомственной ему территории, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь; дает согласие на размещение на подведомственной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административнотерриториальной единицы;

заключает договоры с юридическими и физическими лицами;

кооперирует с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений, организует их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории;

осуществляет в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, контроль на подведомственной ему территории за использованием коммунальной собственности;

отменяет в пределах своей компетенции решения руководителей иных органов местного управления, принятые с нарушением законодательства Республики Беларусь или противоречащие решениям Совета

иисполнительного комитета;

образует по вопросам своей деятельности комиссии, определяет их полномочия и руководит их деятельностью;

принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, а также в вышестоящих органах государственного управления и иных государственных органах;

решает иные вопросы в соответствии с законодательством.

Исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация с правами юридического лица. Местные администрации входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления.

В состав местной администрации входят глава местной администрации, его заместители и члены местной администрации. Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке. Заместитель (заместители) главы местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также сотрудники местной администрации назначаются на должность и освобождаются от должности главой местной администрации.

Заседания местной администрации проводятся ее главой по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц и считаются правомочными,

399

если в них принимает участие не менее 2/3 членов от установленного состава местной администрации.

Решения местной администрации принимаются простым большинством голосов от установленного состава местной администрации.

Структура и штатная численность местной администрации утверждаются городским исполнительным комитетом.

Местная администрация:

обеспечивает на соответствующей территории соблюдение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и выполнение решений вышестоящих исполнительных комитетов и Советов, принятых в пределах их компетенции;

разрабатывает и вносит на рассмотрение городского исполнительного комитета схему управления территорией и ее развития, предложения о структуре и штатной численности местной администрации;

распоряжается коммунальной собственностью города в пределах полномочий, предоставленных соответствующим городским Советом;

организует получение бюджетных и иных доходов и осуществляет контроль за их целевым использованием;

кооперирует с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений, организует их долевое участие

всоциальном и экономическом развитии территории;

вносит на рассмотрение Советов и их органов, исполнительных комитетов предложения по всем вопросам местного значения и участвует в их рассмотрении;

организует в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, контроль за охраной атмосферного воздуха, вод, лесов, недр, растительного и животного мира, а также за использованием коммунальной собственности;

организует работу органов территориального общественного самоуправления, созывает собрания, в том числе собрания уполномоченных представителей граждан соответствующей территории (далее – собрание уполномоченных), обеспечивает выполнение их решений;

рассматривает обращения граждан;

решает иные вопросы в соответствии с законодательством. Особое значение в развитии местного самоуправления имеют такие

формы непосредственной демократии, как местные референдумы. Путем местного референдума могут решаться наиболее важные во-

просы местного значения, затрагивающие интересы населения. Участие в референдумах основывается на демократических принципах избирательного права: они должны проводиться путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. На местный референдум могут выно-

400