Конституционное право. Учебник
.pdfситься вопросы, которые находятся в ведении соответствующего местного Совета депутатов. Порядок проведения местных референдумов определяется Избирательным кодексом Республики Беларусь.
К сожалению, в Республике Беларусь местные референдумы не проводились.
Вто же время в Беларуси сложилась определенная практика проведения собраний (сходов) граждан по месту жительства, которые могут созываться по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами территориального общественного самоуправления. На них обсуждаются вопросы государственного и местного значения.
Согласно Закону «О республиканских и местных собраниях» в республиканских и местных собраниях могут принимать участие граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет и постоянно проживающие
вРеспублике Беларусь на соответствующей территории, в порядке, установленном настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Беларусь.
Вместных собраниях не могут принимать участия лица, признанные судом недееспособными вследствие психического расстройства (душевной болезни или слабоумия), лица, содержащиеся по приговору суда
вместах лишения свободы, находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения, а также лица, в отношении которых в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, избрана мера пресечения в виде содержания под стражей.
Местные собрания правомочны, если в них принимают участие не менее 25% граждан, достигших 18 лет и постоянно проживающих на соответствующей территории, или не менее 2/3 уполномоченных участвовать в местном собрании.
Участники собраний вправе обсуждать вопросы республиканского и местного значения, вносить по ним предложения или принимать рекомендации по вопросам государственной и общественной жизни в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.
Местные собрания вправе обращаться с предложениями к Президенту Республики Беларусь, в Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, другие государственные органы, а также общественные объединения и иные организации.
Местные собрания могут проводиться на территории администра- тивно-территориальной единицы или ее части (микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т.п.); созываются по мере необходимости местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами или органами территориального общественного самоуправления. Местные собрания могут
401
созываться также по инициативе не менее 10% граждан, постоянно проживающих на соответствующей территории.
Для подготовки проведения местного собрания местным Советом депутатов, исполнительными и распорядительными органами, органами территориального общественного самоуправления или гражданами может создаваться инициативная группа или образовываться организационный комитет.
Нормы представительства и порядок избрания уполномоченных для участия в местном собрании, а также председателя организационного комитета (инициативной группы) устанавливаются инициатором собрания.
Решение о созыве местного собрания, нормах представительства
ипорядке избрания уполномоченных для участия в местном собрании оформляется протоколом заседания организационного комитета или инициативной группы и доводится до сведения граждан, проживающих на соответствующей территории, не позднее чем за 15 дней до проведения местного собрания с указанием времени, места его проведения
ивопросов, выносимых для обсуждения.
Участниками местного собрания являются граждане Республики Беларусь, достигшие 18 лет и постоянно проживающие в Республике Беларусь на соответствующей территории, либо уполномоченные для участия в местном собрании, избранные в порядке, установленном инициатором собрания. С правом совещательного голоса в собрании могут участвовать представители государственных органов, предприятий, организаций и учреждений.
Местное собрание открывает и ведет председатель организационного комитета (инициативной группы), являющийся председателем собрания. Для ведения протокола собрания избираются секретарь собрания и счетная комиссия. Повестка дня и регламент работы утверждаются местным собранием.
Решения местного собрания принимаются простым большинством голосов его участников. Порядок голосования устанавливается собранием, при этом голосование может быть открытым или тайным.
Решения местного собрания оформляются протоколом. К протоколу собрания прилагается список его участников.
Собрание вправе обращаться в государственные органы, на предприятия, в организации, учреждения и объединения, которые обязаны в установленном порядке рассмотреть эти обращения и о принятых по ним решениях информировать граждан, проживающих на соответствующей территории.
К компетенции местного собрания относится:
402
рассмотрение вопросов, отнесенных к ведению органов местного управления и самоуправления, внесение по ним предложений, в том числе по установлению местных налогов и сборов;
обсуждение проектов решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов по вопросам местного значения в экономической, социальной и культурной областях;
оценка деятельности органов местного управления и самоуправления;
внесение предложений по вопросам повестки дня сессий местных Советов депутатов, заседаний местных исполнительных и распорядительных органов;
рассмотрение предложений о наименовании и переименовании населенных пунктов и их составных частей и принятие по ним рекомендаций;
обсуждение мер по укреплению (охране) общественного порядка;
рассмотрение проектов планов развития и застройки соответствующих территорий, рационального использования природных ресурсов;
принятие решений об учреждении и упразднении органов территориального общественного самоуправления, избрании членов и утверждении уставов этих органов;
избрание уполномоченных участвовать в республиканском собрании;
обсуждение других вопросов, в том числе республиканского значения, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории.
На основе добровольного волеизъявления граждан могут создаваться другие органы территориального общественного самоуправления, которые осуществляют свою деятельность в тесной связи с местными Советами, исполнительными и распорядительными органами, депутатами, трудовыми коллективами, общественными объединениями.
Территориальное общественное самоуправление – самоорганизация граждан на добровольной основе по месту их жительства на части территории административно-территориальной единицы (территорий микрорайонов, жилищных комплексов, кварталов, улиц, дворов, поселков, сел и т.п.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления (единоличные либо в формах советов, комитетов и других формах). На соответствующей части административно-территориальной единицы может быть создан только один орган территориального общественного самоуправления.
Орган территориального общественного самоуправления может наделяться правами юридического лица, являясь при этом некоммерческой
403
организацией, подотчетен в своей деятельности собранию, его учредившему либо избравшему, и соответствующему Совету.
Всостав органов территориального общественного самоуправления избираются лица, достигшие 18 лет и постоянно проживающие на данной территории. Кандидаты в органы территориального общественного самоуправления могут выдвигаться жителями соответствующей территории, а также представительными и исполнительными органами данной административно-территориальной единицы.
Учреждение органа территориального общественного самоуправления, избрание его членов и утверждение устава осуществляются на собрании. Порядок избрания и работы единоличных органов территориального общественного самоуправления (старост, старейшин и др.) определяется положением, утверждаемым Советом соответствующей административно-территориальной единицы.
Члены органа территориального общественного самоуправления избираются открытым или тайным голосованием.
Вуставе органа территориального общественного самоуправления указываются название, цели, задачи и предмет деятельности органа территориального общественного самоуправления, территория его деятельности, формы и порядок участия жителей в работе органа территориального общественного самоуправления, порядок формирования его органов, срок полномочий органа территориального общественного самоуправления, который не должен превышать срока полномочий Совета соответствующей административно-территориальной единицы, источники и порядок формирования собственности органа территориального общественного самоуправления, порядок распоряжения его имуществом, а также должны содержаться иные сведения, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.
Орган территориального общественного самоуправления регистрируется в соответствующем исполнительном комитете (местной администрации).
Для регистрации органа территориального общественного самоуправления в месячный срок со дня его учреждения в осуществляющий регист-
рацию орган подаются:
заявление, оформленное в установленном порядке; устав;
решение инициативной группы или организационного комитета
опроведении собрания по учреждению органа территориального обще-
ственного самоуправления; протокол собрания;
общий список участников собрания с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, места жительства, гражданства;
404
иные документы, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.
Орган территориального общественного самоуправления вправе:
вносить на рассмотрение Совета и его органов, исполнительных комитетов и местных администраций предложения по всем вопросам местного значения;
участвовать по приглашению государственных органов в рассмотрении ими вопросов местного значения;
созывать собрания на соответствующей территории для обсуждения вопросов местного значения;
аккумулировать в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, заработанные средства, добровольные взносы
ипожертвования граждан и юридических лиц и направлять их на развитие социальной инфраструктуры территории, проведение культурнопросветительных, оздоровительных мероприятий;
принимать от Советов, исполнительных и распорядительных органов, иных юридических лиц во владение и пользование строения, помещения, игровые и спортивные площадки, клубы, иные объекты социально-культурного назначения, историко-культурные ценности;
вносить на рассмотрение Совета, исполнительного комитета
иместной администрации предложения по вопросам организации деятельности и размещения предприятий торговли, общественного питания, бытового обслуживания, учреждений здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, других объектов социальной сферы, а также определения режима их работы.
Совет может делегировать органу территориального общественного самоуправления отдельные полномочия по осуществлению самоуправления на соответствующей территории, за исключением полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Совета.
Ликвидация органа территориального общественного самоуправления осуществляется в связи с истечением срока, на который он был создан, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь. В случае систематического нарушения органом территориального общественного самоуправления законодательства Республики Беларусь Совет, исполнительный комитет, местная администрация могут приостанавливать его деятельность. Решение о досрочном прекращении полномочий органа территориального общественного самоуправления принимается Советом соответствующей административно-территориальной единицы или собранием граждан.
405
29.4.О некоторых направлениях дальнейшего развития местного самоуправления в Республике Беларусь
Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко неоднократно отмечал, что мощные местные Советы депутатов наряду с молодежными, профсоюзными организациями должны стать основой гражданского общества Беларуси1.
Для этого Республика Беларусь располагает необходимой законодательной базой: в Конституции Республики Беларусь есть соответствующий раздел; имеется ряд статей, касающихся организации органов местного самоуправления; действуют, как уже отмечалось, Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», иные законодательные акты, посвященные функционированию системы местного самоуправления. Тот факт, что местное самоуправление выделено в Конституции в самостоятельный раздел, свидетельствует об организационной обособленности этого звена государственного механизма управления общественными делами.
Местное самоуправление является одной из основ развития демократии в Республике Беларусь. Это подтверждается упоминанием местного самоуправления в актах текущего законодательства (имеется почти 1600 таких актов законодательства республиканского уровня, а всего упоминания встречаются в 23 548 актах).
Конституция и Закон «О местном управления и самоуправлении в Республике Беларусь» предусматривают, что местное самоуправление осуществляется:
через систему местных Советов (от областного до сельского);
через систему коллегиальных и единоличных органов территориального общественного самоуправления;
через местные собрания, местные референдумы, инициативы граждан по принятию решений Советов;
через участие граждан в финансировании и (или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели и иные формы участия граждан в государственных и общественных делах.
Понятие «местное самоуправление» в широком значении охватывает два вида органов: 1) местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий (как правило) решения по наиболее важным местным вопросам; 2) исполнительный орган, призванный выполнять
1 Режим доступа: https://news.tut.by/society/21889.html (дата доступа: 15.09.2018).
406
прежде всего решения представительного органа и осуществлять оперативное управление.
Основным звеном местного самоуправления являются местные Советы депутатов – представительные органы государственной власти на территории соответствующих административно-территориальных единиц.
ВБеларуси существует 1309 местных Совета депутатов, в том числе семь Советов регионального уровня (области и Минск), 128 Советов базового уровня (районы и города областного подчинения) и 1274 Совета первичного уровня (сельсоветы, поселки, города районного подчинения). Наше законодательство ушло от показного широкого представительства, когда, например, областной Совет депутатов (а в области могло насчитываться около 1 млн избирателей) состоял из 300 депутатов1. Произошло сокращение депутатского корпуса, однако национальное законодательство все-таки предусматривает более широкое представительство населения в составе местных коллегиальных представительных органов (Советов депутатов) по сравнению со многими зарубежными странами. Например, в областном Совете насчитывается от 40 до 60 депутатов; столько же депутатов и в Минском городском Совете; в районном, городском Совете (города областного подчинения) – от 25 до 40 депутатов; в городском Совете (город районного подчинения) – от 15 до 25 депутатов; в поселковом, сельском Совете – от 5 до 11 депутатов.
Вместных представительных органах работают около 20 тыс. депутатов, из них около 14 тыс. – депутаты Советов первичного уровня. Это депутаты, наиболее приближенные к населению.
Важным звеном местной демократии являются органы территориального общественного самоуправления (далее – ОТОС). В середине 2018 г. в Республике Беларусь их число составляло 32 277. При этом коллегиальных ОТОС – 8532, а единоличных ОТОС (обычно это старосты) – 23 695. Эти две ветви местного самоуправления (коллегиальные и единоличные ОТОС) дополняют друг друга, работают во взаимодействии для решения вопросов местного населения. Они наделены широкими полномочиями.
Вст. 121 Конституции Республики Беларусь определена исключительная компетенция местных Советов депутатов: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчета об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью, назначение местных референдумов.
1 Парламенты не каждой страны состоят из такого числа депутатов.
407
Эти положения развиваются в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», в частности, согласно ст. 17, помимо указанных полномочий они утверждают прогнозы социально-экономи- ческого развития соответствующей административно-территориальной единицы, региональные программы, концепции, планы мероприятий по вопросам жилищного строительства, благоустройства соответствующей территории, дорожного строительства, коммунально-бытового и социального обслуживания граждан, социальной поддержки детей, молодежи, ветеранов, инвалидов, пожилых людей и иных категорий граждан в соответствии с законодательными актами, поддержки малого предпринимательства, здравоохранения, образования, развития физической культуры и спорта, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, улучшения условий и охраны труда, обеспечения радиационной безопасности, охраны историко-культурного наследия и по другим вопросам местного значения; осуществляют контроль за выполнением этих программ, концепций (планов мероприятий) и утверждают отчеты об их исполнении.
Каждый Совет принимает программы социально-экономического развития региона, района или города.
Как видим, объем полномочий местных Советов депутатов свидетельствует об их высоком статусе в системе местных органов власти, так как они принимают или утверждают основополагающие документы для развития соответствующей административно-территориальной единицы. Зарубежный опыт также показывает, что посредством принятия решений об утверждении программ социально-экономического развития, о бюджете и отчете о его исполнении, об установлении местных налогов, определении режима коммунальной собственности можно активно воздействовать на исполнительную власть в интересах проживающего на соответствующей территории населения.
На базе коммунальной собственности находится около 25 тыс. объектов социальной инфраструктуры (учреждения здравоохранения, образования, культуры, спорта, объекты производственного назначения). Республика Беларусь, согласно ст. 8 Конституции, признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им отечественного законодательства. Это создает хороший правовой фундамент для реализации в нашем законодательстве если не всех нор Европейской хартии местного самоуправления, то содержащихся в ней принципов.
Если сопоставить нормы местного самоуправления Европейской хартии с нормами национального законодательства о местном самоуправлении, то существенных различий мы не обнаружим. Различия
408
заключается лишь в некотором «повороте» текущего законодательства
иактивизации работы самих Советов депутатов.
Вст. 12 Европейской хартии местного самоуправления предъявляется требование к государствам, претендующим на присоединение к ней. Это требование состоит в том, что нормы национального законодательства своим содержанием должны быть связаны с содержанием не менее 20 пунктов ч. I Хартии, причем 10 из них – соответствовать следующим статьям.
Статья 2 (о признании принципа местного самоуправления) Принцип местного самоуправления признан во внутреннем законо-
дательстве Республики Беларусь, в том числе в Конституции Республики Беларусь, где имеется самостоятельный раздел V «Местное управление и самоуправление» (ст. 117–124).
Статья 3 п. 1, 2 (о понятии местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения)
Данное положение реализовано в Конституции Республики Беларусь
иЗаконе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», иных законодательных актах.
Статья 4 п. 1, 2, 4 (об установлении основных полномочий органов местного самоуправления Конституцией или законом)
Основные полномочия органов местного самоуправления установлены Конституцией Республики Беларусь и Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.
Статья 5 (о защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление)
Вст. 17 Закона Республики Беларусь от 05.05.1998 г. № 154-З (в ред. от 31 декабря 2014 г.) «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» закреплены полномочия граждан в сфере административно-территориального устройства. Граждане вправе высказывать мнения по вопросам административно-территориального устройства; вносить в государственные органы предложения об образовании, объединении и упразднении административно-территориальных
409
и территориальных единиц, установлении и изменении их границ, установлении и переносе административных центров и по иным вопросам административно-территориального устройства; участвовать в рассмотрении вопросов административно-территориального устройства, затрагивающих их права и законные интересы, посредством обращения в государственные органы (организации), участия в местных референдумах, собраниях, иных форм прямого участия в государственных и общественных делах, а также через общественные объединения в соответствии с законодательством; осуществлять иные права, предусмотренные законодательством.
Статья 7 п. 1 (о свободном осуществлении мандата местными выборными лицами)
Закон Республики Беларусь от 27.03.1992 г. № 1547-XII (в ред. от 31 декабря 2014 г.) «О статусе депутата местного Совета депутатов» обеспечивает свободное осуществление мандата местными выборными лицами. Этот Закон предусматривает гарантии деятельности указанных лиц, а также исчерпывающий перечень основания для досрочного прекращения полномочий депутата Совета.
Статья 8 п. 2 (об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления)
Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует только цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Решения, принятые органами местного самоуправления в рамках своей компетенции, могут быть отменены или признаны неконституционными лишь по причине противоречия Конституции и закону. Административный контроль за целесообразностью осуществляется вышестоящими органами власти лишь в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. (На протяжении длительного периода времени законодательство предусматривало возможность отмены решений нижестоящих Советов и исполнительных органов вышестоящими, причем отмены не только из-за несоответствия законодательству, но и по своему усмотрению).
Статья 9 п. 1–3 (о финансовых ресурсах органов местного самоуправления)
Органы местного самоуправления имеют право на обладание собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. Часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления пополняется за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления
410