Конституционное право. Учебник

РАЗДЕЛ V

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Глава 18 Административно-территориальное

устройство Республики Беларусь: понятие и принципы. Административно-территориальные единицы. Концепция государственных органов

18.1.Понятие и принципы административнотерриториального устройства

ВКонституции Республики Беларусь определено, что естественным условием существования и пространственным пределом самоуправления народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь является территория Республики Беларусь (ст. 9). Территория Беларуси едина и неотчуждаема. Более того, согласно Избирательному кодексу вопросы, которые могут вызвать нарушения территориальной целостности Республики Беларусь, не могут быть вынесены на референдум (ст. 112). В ст. 9 Основного Закона сейчас нет перечисления администра- тивно-территориальных единиц, а указано, что административно-тер- риториальное устройство определяется законом.

Вцелях решения вопросов административно-территориального устройства, дальнейшего развития конституционных норм о территориальной организации нашего государства издан ряд нормативных актов. Среди них следует назвать Закон от 05.05.1998 г. «Об административнотерриториальном делении и порядке решения вопросов административ- но-территориального устройства Республики Беларусь», Указ Президента Республики Беларусь от 29.09.1998 г. № 468 «Об утверждении Положения о порядке решения вопросов, связанных с объединением одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 05.08.1998 г. № 1238, которым утвержден ряд нормативных актов, направленных на реализацию вышеуказанного Закона,

221

в том числе Порядок учета и регистрации административно-территори- альных единиц Республики Беларусь, Порядок наименования и переименования предприятий, учреждений, организаций, железнодорожных станций, аэропортов и других объектов, расположенных на территории Республики Беларусь, а также физико-географических объектов, Положение о Топонимической комиссии при Совете Министров.

Обычно любое государство имеет административно-территориальное устройство. Разумное деление территории страны позволяет осуществлять эффективное управление, обеспечивать гражданам доступность к местной власти, развивать хозяйственные связи, строить систему органов местного управления и самоуправления.

Административно-территориальное устройство белорусского государства – это деление территории Республики Беларусь на определенные части в целях эффективной организации государственного управления

иместного самоуправления, обеспечения законности и правопорядка, реализации прав, свобод и законных интересов граждан Республики Беларусь (ст. 13 вышеназванного Закона).

Законом определены основные принципы административно-терри- ториального деления. Оно основывается на следующих принципах:

единство и неотчуждаемость территории Республики Беларусь как естественного условия существования и пространственного предела самоопределения народа, основы его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь;

сочетание общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории;

сочетание единой государственной власти Республики Беларусь, осуществление которой основано на принципе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, с местным самоуправлением;

осуществление местными Советами депутатов, исполнительными

ираспорядительными органами своих полномочий в пределах границ соответствующих административно-территориальных единиц;

равномерность, сбалансированность и комплексность развития административно-территориальных единиц, взаимосвязи администра- тивно-территориального устройства и социально-экономического районирования;

включение в состав территорий более крупных административнотерриториальных единиц территорий менее крупных административнотерриториальных единиц;

примерное равенство размеров территории и численности населения административно-территориальных единиц одного вида;

222

многообразие правовых статусов административно-территориаль- ных и территориальных единиц в соответствии с их назначением, местными особенностями, уровнем социально-экономического развития

идругими факторами;

гласность и учет общественного мнения при решении вопросов административно-территориального устройства (ст. 2).

18.2.Виды и характеристика административно-территориальных единиц Республики Беларусь.

Их отличие от территориальных единиц

Административно-территориальными единицами Республики Беларусь

являются территории, в пространственных пределах которых в порядке, предусмотренном законодательством, создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

К административно-территориальным единицам в Республике Беларусь относятся области, районы, сельсоветы, а также города и поселки городского типа, в которых созданы местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.

В целях определения пространственных пределов компетенции местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов для каждой административно-территориальной единицы устанавливаются наименование, границы и административный центр, в котором располагаются эти органы.

Территории городов в целях оптимальной организации исполнения решений, связанных с удовлетворением социально-культурных и бытовых потребностей граждан, охраной правопорядка и соблюдением законности, при необходимости делятся на районы, не являющиеся самостоятельными административно-территориальными единицами.

Территория Республики Беларусь делится на территорию столицы Республики Беларусь и территории областей как административно-тер- риториальных единиц. Территория области делится на территории районов и городов областного подчинения как административно-тер- риториальных единиц. Территория района делится на территории сельсоветов, поселков городского типа, городов районного подчинения, являющихся административно-территориальными единицами, а также поселков городского типа и городов районного подчинения, являющихся территориальными единицами.

Территории населенных пунктов, не являющихся административ- но-территориальными единицами, входящие вместе с другими

223

территориями в пространственные пределы сельсоветов, составляют их территорию.

Компетенция республиканских органов государственного управления

иместных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов в пределах соответствующих административно-территориальных единиц определяется законодательством Республики Беларусь.

Законом предусмотрено, что административно-территориальная

итерриториальная единица в связи с необходимостью установления особого режима государственного управления, обусловленного требованиями национальной безопасности, экологическими и иными требованиями, может объявляться закрытой.

Порядок объявления административно-территориальной и территориальной единицы закрытой и особенности управления ею определяются законодательством Республики Беларусь.

ВЗаконе дано определение населенных пунктов. Населенный пункт – компактно заселенная часть территории Республики Беларусь, место постоянного жительства граждан, имеющее необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан жилые и иные здания и сооружения, собственное наименование и установленные в соответствующем порядке территориальные пределы.

К числу населенных пунктов относятся города, поселки городского типа и сельские населенные пункты.

ВРеспублике Беларусь устанавливается три категории городов:

город Минск – столица Республики Беларусь;

города областного подчинения;

города районного подчинения.

Населенные пункты, в которых находятся местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, являются центрами соответствующих административно-территориальных единиц.

Установлены критерии отнесения населенных пунктов к категориям. Населенные пункты Республики Беларусь относятся к определенным

категориям в зависимости:

от численности проживающего населения;

уровня развития и специализации производственной и социальнокультурной инфраструктуры;

государственных функций, осуществляемых на соответствующей территории.

К категории городов относятся:

город Минск – столица Республики Беларусь. Статус города Минска определяется законом;

города областного подчинения – населенные пункты с численностью населения не менее 50 тыс. человек, являющиеся административными

224

и крупными экономическими и культурными центрами с развитой производственной и социальной инфраструктурой.

Вотдельных случаях к категории городов областного подчинения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения менее 50 тыс. человек, являющиеся административными и крупными экономическими и культурными центрами, имеющими важное промышленное, историческое значение, перспективы дальнейшего развития и роста численности населения; города районного подчинения – населенные пункты с численностью населения свыше 6 тыс. человек, имеющие промышленные предприятия, сеть учреждений социальнокультурного и бытового назначения, с перспективами дальнейшего развития и роста численности населения.

К категории поселков городского типа относятся:

городские поселки – населенные пункты с численностью населения свыше 2 тыс. человек, имеющие промышленные и коммунальные предприятия, социально-культурные учреждения, предприятия торгов-

ли, общественного питания, бытового обслуживания; курортные поселки – населенные пункты с численностью населе-

ния не менее 2 тыс. человек, на территории которых расположены санатории, дома отдыха, пансионаты, другие оздоровительные учреждения, предприятия торговли, общественного питания и бытового обслужива-

ния населения, культурно-просветительные учреждения; рабочие поселки – населенные пункты с численностью населения

не менее 500 человек, расположенные при промышленных предприятиях, электростанциях, стройках, железнодорожных станциях и других объектах.

Все остальные населенные пункты (деревни, поселки и др.) относятся к категории сельских населенных пунктов.

Наряду с административно-территориальными единицами предусмотрено создание территориальных единиц Республики Беларусь.

Территориальными единицами Республики Беларусь являются населенные пункты, в которых не создаются местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, а также территории специального режима использования (заповедники, национальные парки, заказники, территории исторических памятников и памятников природы, территории оборонного назначения и др.).

Порядок образования, реорганизации, ликвидации, использования, учета и регистрации территориальных единиц определяется Законом от 05.05.1998 г. «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» и иными актами законодательства Республики Беларусь.

ВРеспублике Беларусь ведутся учет и регистрация административнотерриториальных единиц.

225

18.3.Компетенция государственных органов в области административнотерриториального устройства

Законом определена компетенция государственных органов в области административно-территориального устройства. Основные, наиболее важные вопросы в этой области решает Глава государства. Так, согласно ст. 8 Закона от 05.05.1998 г. Президент Республики Беларусь по представлению Совета Министров Республики Беларусь и с учетом мнения местных Советов депутатов:

образует и упраздняет области и районы, устанавливает и переносит их административные центры, устанавливает и изменяет границы Минска, областей и районов;

присваивает наименования (переименовывает) областям, районам, городам областного подчинения и их районам, а также районам Минска;

принимает решения по спорам между областными Советами депутатов, связанным с вопросами административно-территориального устройства;

относит населенные пункты к категориям городов областного подчинения, устанавливает и изменяет их границы, образует, изменяет

иупраздняет районы в городах;

принимает решения о передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов Минска и городов областного подчинения;

объединяет с учетом мнения населения и с согласия местных Советов депутатов одноименные административно-территориальные единицы, имеющие общий административный центр, в одну. Порядок ликвидации (реорганизации) местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов соответствующих административнотерриториальных единиц определяется Президентом Республики Беларусь.

В соответствии со ст. 9 данного Закона Совет Министров Республики Беларусь:

представляет Президенту Республики Беларусь предложения по вопросам административно-территориального устройства для принятия соответствующих решений;

устанавливает порядок учета и регистрации административнотерриториальных и территориальных единиц Республики Беларусь;

осуществляет контроль за учетом и регистрацией административ- но-территориальных и территориальных единиц;

226

определяет порядок наименования и переименования предприятий, организаций, учреждений, железнодорожных станций, аэропортов

идругих объектов, расположенных на территории Республики Беларусь, а также физико-географических объектов, осуществляет контроль за его соблюдением;

дает согласие областным Советам депутатов на отнесение населенных пунктов к категории городов районного подчинения;

создает Топонимическую комиссию при Совете Министров Республики Беларусь, утверждает положение о ней и организует ее работу (ст. 9).

Определенными полномочиями наделены и местные Советы депутатов. Статьей 10 Закона предусмотрено, что областные Советы депутатов с учетом мнения соответствующих нижестоящих Советов депутатов:

вносят в Совет Министров предложения об изменении границ области, образовании и упразднении районов в области и изменении их границ, установлении и перенесении их административных центров, отнесении населенных пунктов к категории городов областного подчинения, образовании и упразднении районов в городах областного подчинения и изменении их границ, передаче поселков городского типа

исельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов областного подчинения, о наименовании (переименовании) областей, районов, городов областного подчинения и их районов, изменении границ городов областного подчинения, а также по межобластным спорам, связанным с административно-территориальным устройством;

по согласованию с Советом Министров относят населенные пункты к категории городов районного подчинения;

устанавливают и изменяют границы городов районного подчинения и поселков городского типа, решают вопросы о передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов районного подчинения;

относят поселки городского типа к иным категориям населенных пунктов, установленным настоящим Законом; образуют, упраздняют

ипреобразуют сельсоветы, устанавливают их границы, присваивают наименования (переименовывают) городам районного подчинения, поселкам городского типа, сельсоветам.

Областные исполнительные и распорядительные органы по представлению районных и городских исполнительных и распорядительных органов осуществляют учет существующих и регистрацию образуемых в границах областей административно-территориальных и территориальных единиц, а также исключают их из учетных данных.

227

К ведению районных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов отнесено:

внесение в областные Советы депутатов предложений об изменении границ районов и сельсоветов, отнесении населенных пунктов

ккатегориям городов районного подчинения, поселков городского типа, о наименовании (переименовании) городов районного подчинения, поселков городского типа, сельсоветов;

отнесение населенных пунктов к категории сельских населенных пунктов;

установление границ, упразднение и преобразование сельских населенных пунктов и присвоение им наименования (переименование);

установление и перенос административно-территориальных центров сельсоветов.

Районные исполнительные и распорядительные органы представляют областным исполнительным и распорядительным органам данные по учету и регистрации административно-территориальных и территориальных единиц (ст. 11 Закона от 05.05.1998 г.).

Городские Советы депутатов:

вносят в областные Советы депутатов предложения об отнесении населенных пунктов к категории городов областного подчинения;

вносят в областные Советы депутатов, а Минский городской Совет депутатов – в Совет Министров Республики Беларусь предложения об изменении границ города, образовании и упразднении районов в городах и изменении их границ, передаче поселков городского типа, сельских населенных пунктов в административное подчинение городских Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

Городские исполнительные и распорядительные органы представляют в вышестоящие исполнительные и распорядительные органы данные по учету и регистрации административно-территориальных единиц (ст. 12 Закона).

Поселковые и сельские Советы депутатов вносят в районные Советы депутатов предложения об отнесении населенных пунктов к категориям городов районного подчинения и сельских населенных пунктов, о наименовании (переименовании) сельсоветов, сельских населенных пунктов, установлении их границ, установлении и переносе административных центров сельсоветов (ст. 14 Закона).

18.4.Порядок переименования административно-территориальных единиц и изменения их границ

Особо регулируется порядок объединения одноименных администра- тивно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр.

228

Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 29.09.1998 г. № 469 решение об объединении одноименных административно-тер- риториальных единиц, имеющих общий административный центр, принимается Президентом Республики Беларусь по представлению Совета Министров Республики Беларусь с учетом мнения населения и с согласия местных Советов депутатов (далее – Советы депутатов) объединяемых административно-территориальных единиц.

При объединении одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр, Совет депутатов, депутаты которого вводятся в состав Совета депутатов объединенной административно-территориальной единицы, ликвидируется. При этом Совету депутатов объединенной административно-территориальной единицы передаются полномочия ликвидируемого Совета депутатов.

При объединении одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр и Советы депутатов первичного и базового территориальных уровней, депутаты Совета депутатов первичного территориального уровня вводятся в состав Совета депутатов базового территориального уровня и участвуют в его работе с правом совещательного голоса, а по вопросам, затрагивающим интересы населения территориальной единицы, от которой они были избраны, – с правом решающего голоса.

При объединении одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр и Советы депутатов одного территориального уровня, депутаты ликвидируемого Совета депутатов продолжают работу в Совете депутатов объединенной адми- нистративно-территориальной единицы на равных правах.

В связи с объединением одноименных административно-территори- альных единиц, имеющих общий административный центр и Советы депутатов одного территориального уровня, исполнительные и распорядительные органы этих единиц ликвидируются и вместо них образуются исполнительные и распорядительные органы объединенной адми- нистративно-территориальной единицы. Если объединяемые одноименные административно-территориальные единицы имеют общий административный центр и Советы депутатов первичного и базового территориальных уровней, то исполнительные и распорядительные органы первичного территориального уровня ликвидируются. В структуре исполнительных и распорядительных органов объединенной адми- нистративно-территориальной единицы создаются соответствующие подразделения по обеспечению деятельности объединенной админи- стративно-территориальной единицы.

Ликвидация Совета депутатов, исполнительных и распорядительных органов, предусмотренная п. 2 и 3 Положения, утвержденного Указом

229

Президента Республики Беларусь от 29.09.1998 г., осуществляется ликвидационной комиссией, создаваемой в двухнедельный срок со дня вступления в силу Указа Президента Республики Беларусь об объединении одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр:

областным исполнительным комитетом – при объединении адми- нистративно-территориальных единиц, имеющих Советы депутатов базового либо базового и первичного территориальных уровней;

районным исполнительным комитетом – при объединении адми- нистративно-территориальных единиц, имеющих Советы депутатов первичного территориального уровня.

Ликвидационная комиссия устанавливает порядок и сроки проведения ликвидации Совета депутатов, исполнительных и распорядительных органов; в десятидневный срок с момента ее создания информирует об этом государственные органы, осуществляющие в соответствии с законодательством учет существующих и регистрацию образуемых адми- нистративно-территориальных и территориальных единиц; публикует сообщение о предстоящей ликвидации в местной печати.

Ликвидационная комиссия производит оценку имущества ликвидируемых Совета депутатов, исполнительных и распорядительных органов,

втом числе средств внебюджетных и валютных фондов и передает его по ликвидационному балансу исполнительному и распорядительному органу объединенной административно-территориальной единицы.

Иное имущество, принадлежащее на праве собственности упраздняемым административно-территориальным единицам, передается

всобственность объединенной административно-территориальной единицы.

Вопросы трудоустройства работников ликвидируемых Совета депутатов (его аппарата), исполнительных и распорядительных органов решаются ликвидационной комиссией в установленном законодательством порядке.

Налоги, сборы и иные платежи, подлежащие внесению в бюджет упраздняемых административно-территориальных единиц, зачисляются в бюджет объединенной административно-территориальной единицы со дня вступления в силу Указа Президента Республики Беларусь об объединении одноименных административно-территориальных единиц, имеющих общий административный центр.

При формировании бюджета объединенной административно-тер- риториальной единицы финансирование входящих в ее состав территориальных единиц, имевших до объединения статус административнотерриториальных единиц, может определяться в его расходной части отдельной строкой.

230