Земельное право. Учебное пособие

§ 1. Понятие и функции ответственности за нарушения земельного законодательства

Объективная сторона земельного правонарушения — противоправное поведения, причинение или угроза причинения вреда, причинная связь между поведением и наступлением негативных последствий.

Субъектом правонарушения могут выступают как граждане, так и должностные и юридические лица.

Субъективная сторона — виновность лица совершившего правонарушение. Две формы вины возможны при нарушении земельного законодательства: умысел и неосторожность.

Умышленно могут совершаться такие правонарушения как порча земли, включая уничтожение плодородного слоя, самовольное снятие и перемещение плодородного слоя земли. При умышленной форме вины виновное лицо осознает, что своими действиями нарушает закон, желает этого (прямой умысел) или сознательно допускает это (косвенный умысел).

Земельные правонарушения могут совершаться с прямым умыслом. Например, самовольное снятие и перемещение плодородного слоя земли с корыстной заинтересованностью. Косвенный умысел возможен при совершении такого правонарушения, как порча и уничтожение плодородного слоя земли.

Небрежная форма вины при нарушениях земельного законодательства выражается в виде халатного, небрежного поведения, проявляется чаще всего в бездействии. Виновное лицо осознает, что нарушает земельное законодательство, но относится к этому безразлично, либо надеется избежать вредных последствий. Небрежная форма вины возможна при совершении таких правонарушений как невыполнение требований по охране земель, не соблюдение правил использования удобрений, ядохимикатов в сельскохозяйственном производстве.

Земельные правонарушения можно разграничить на виды. В зависимости от вида ответственности, предусмотренного за нарушение законодательства, выделяют уголовные

161

Глава 9. Ответственность за нарушения земельного законодательства

иадминистративные правонарушения, гражданско-правовые

идисциплинарные правонарушения.

§2. Виды ответственности за нарушения земельного законодательства

Вотдельной главе ЗК РФ перечислены виды ответственности за нарушения земельного законодательства. Согласно ст. 74 ЗК РФ лица виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность, в порядке установленном законодательством.

Привлечение лица к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный им вред. При совершении некоторых правонарушений возможно и прекращение права на земельный участок (ст. 45–47 ЗК РФ, 284–286 ГК РФ).

Согласно ст. 75 ЗК РФ должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей ор-

объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами

источными водами.

§3. Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства

Непосредственно за нарушения земельного законодательства ответственность предусмотрена в ст. 254 УК РФ, помещенной в главе «Экологические преступления».

162

§ 3. Уголовная ответственность за нарушения земельного законодательства

Уголовно наказуемым деянием признается порча земли — это отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Под отравлением имеется в виду насыщение почвы ядохимикатами или ядовитыми (токсичными) продуктами хозяйственной деятельности, в результате которого земля становится опасной для здоровья людей, животных, насекомых, растений и иных организмов и пользование ею может вызвать их гибель.

Под загрязнением следует понимать физическое, химическое, биологическое изменение ее качества, превышающее установленные нормативы вредного воздействия и создающее угрозу здоровью человека, состоянию растительного и животного мира.

Киной порче земли можно отнести действия, приводящие

кизменению качества земли вследствие возникновения в ней опасных химических соединений в результате применения удобрений или ядохимикатов с нарушением установленных правил, размножение опасных биологических организмов, вредителей, уничтожение полезной почвенной фауны.39

Перечисленные последствия могут наступить лишь при осуществлении тех видов хозяйственной деятельности, которые указаны в статье: хранение, использование и транспортировка. Если порча земли была допущена при производстве работ, то действия квалифицируются по ст. 246 УК РФ, устанавливающей ответственность за нарушение экологических требований при производстве работ.

39 См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (Под ред. В.М. Лебедева) — 7-е изд., переработ. и доп. — М.: Юрайт-издат., 2007.

163

Глава 9. Ответственность за нарушения земельного законодательства

В диспозиции статьи перечислены и вещества, при нарушении правил обращения с которыми может произойти порча земли, — это удобрения, стимуляторы роста растений,

ядохимикаты и иные опасные химические или биологические вещества. В статье не указаны радиоактивные вещества. При нарушении правил обращения с ними действия квалифицируются по ст. 247 УК РФ, предусматривающей ответственность за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов, включая радиоактивные.

Состав ст. 254 УК РФ является материальным, т.е. требуется причинение вреда здоровью человека или окружающей среде. Разъяснения по применению ст. 254 УК РФ содержатся в постановлении Пленума Верховного суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения». Под вредом, причиненным здоровью человека, предлагается понимать негативные последствия, выразившиеся в расстройстве здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособности, причинении тяжкого, средней тяжести или легкого вреда одному или нескольким лицам.

Квалифицирующими признаками порчи являются совершение действий в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, либо повлекшие смерть человека по неосторожности.

Уголовная ответственность непосредственно за нарушение земельного законодательства предусмотрена и в ст. 170 УК РФ «Регистрация незаконных сделок с землей». В указанной статье ответственность устанавливается не только за заведомо незаконную регистрацию сделок с землей, но и искажение сведений государственного кадастра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю. Субъектом ответственности может являться только должностное лицо, которое с использованием служебного положения из корыстной или иной личной заинтересованности совершает указанные

164

§ 4. Административная ответственность за нарушения земельного законодательства

действия. Статья помещена в главе «Преступления в сфере экономической деятельности».

§ 4. Административная ответственность за нарушения земельного законодательства

Административная ответственность за нарушение земельного законодательства предусматривается в нескольких главах КоАП РФ, в зависимости от объекта посягательства.

Вгл. 7 КоАП РФ «Административные правонарушения

вобласти охраны собственности» предусмотрена ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1); уничтожение специальных знаков (ст. 7.2); самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8); самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9); самовольную переуступку права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10); незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст. 7.16).

Самовольное занятие земельного участка в ст. 7.1 КоАП РФ определено как использование его без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Вст. 26 ЗК РФ определены документы о правах на земельные участки. Это документы, предусмотренные Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также договоры аренды, субаренды и безвозмездного срочного пользования, заключенные на срок менее одного года, в отношении которых не требуется государственная регистрация.

Земельный кодекс РФ не определяет правоустанавливающие документы на земельные участки. Правоустанавли-

165

Глава 9. Ответственность за нарушения земельного законодательства

вающими документами на недвижимое имущество являются те, на основании которых возникло право на это имущество: гражданско-правовые договоры; акты органов управления; решения суда и др. Следует иметь в виду, что права на земельные участки возникают с момента их государственной регистрации, а следовательно, для установления права на земельный участок необходимо свидетельство о государственной регистрации.

Не является самовольным занятием земельного участка, использование его арендатором здания, строения и сооружения. В п. 2 ст. 652 ГК РФ установлено, что если в договоре аренды здания, строения и сооружения не определен вид права на земельный участок, арендатору переходит на срок аренды здания или сооружения право пользования земельным участком, которая занятым эти объектами и необходимым для их использования.

При применении п. 1 ст. 35 ЗК РФ, в случае перехода права на здания, строения, сооружения, расположенные на чужом земельном участке, права на земельный участок возникают с момента государственной регистрации права на здание, строение и сооружение. А, следовательно, документом, устанавливающим право на земельный участок, будет являться правоустанавливающий документ на здание, строение

исооружение.

ВКоАП РФ содержатся статьи, устанавливающие ответ-

ственность за самовольное занятие отдельных категорий или видов земель. В ст. 7.8 КоАП РФ определена ответственность за самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны санитарной охраны источников питьевого

ихозяйственно-бытового водоснабжения. Учитывая, что самовольное занятие этих земель может оказать негативное воздействие на водные объекты, устанавливаются более высокие размеры штрафных санкций.

Вст. 7.9 КоАП РФ установлена ответственность за самовольное занятие лесного участка. В ст. 5 Лесного кодекса РФ

166

§ 4. Административная ответственность за нарушения земельного законодательства

определено, что использование леса осуществляется исходя из понятия леса как экологической системы и природного ресурса. Таким образом, при самовольном занятии лесного участка происходит и самовольное занятие земель лесного фонда.

К ответственности могут быть привлечены не только лица, самовольно занявшие земельные участки, но и лица, самовольно переуступившие право пользования земельными участками. Ответственность за это правонарушение предусмотрена в ст. 7.10 КоАП РФ. Распоряжаться земельными участками могут только их собственники. Если правами на земельный участок распорядились лица, использующие их на правах пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, сервитуте, безвозмездном срочном пользовании, то действия квалифицируются как самовольная переуступка права пользования земельными участками, если права на земельный участок были переданы с нарушением требований п. 1 ст. 35 ЗК РФ. К ответственности за указанное правонарушение могут быть привлечены и арендаторы земельных участков, если они распорядились правами и обязанностями с нарушением требований, содержащихся

вп. 5, 9 ст. 22 ЗК РФ.

Вст. 7.16 КоАП РФ предусматривается ответственность

за незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения. К землям историкокультурного назначения относятся земли, на которых размещаются объекты культурного наследия народов Российской Федерации (памятники истории и культуры); достопримечательные места; военные и гражданские захоронения. Изъятие указанных земель и использование их не в соответствии с целевым назначением не допускается.40

Режим использования данных земель определяется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) наро-

40 Пункт 1 ст. 99 ЗК РФ.

167

Глава 9. Ответственность за нарушения земельного законодательства

дов Российской Федерации». В п. 2 ст. 35 Закона установлено, что проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

К административной ответственности привлекаются

илица, виновные в уничтожении межевых знаков границ земельных участков, т.е. специальных знаков, обозначающих границы земельного участка (ст. 7.2 КоАП РФ).

Вгл. 8 КоАП РФ предусматривается ответственность за правонарушения в сфере охраны окружающей среды. Непосредственно за нарушения земельного законодательства ответственность установлена в ст. 8.6–8.8 КоАП РФ.

Административно наказуемым правонарушением является порча земли, под которой понимается самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы; уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ст. 8.6 КоАП РФ).

Снятие и перемещение плодородного слоя почвы может осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении

ирациональном использовании плодородного слоя почвы»

иприказом Минприроды РФ и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. № 525/67 «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы». Снятие и перемещение плодородного слоя возможно при наличии утвержденного

168

§ 4. Административная ответственность за нарушения земельного законодательства

проекта рекультивации земельного участка. Несоблюдение этих требований квалифицируется как самовольное и подлежит административному наказанию.

ВКодексе об административных правонарушениях РФ не определено, в результате каких действий может произойти уничтожение плодородного слоя почвы. Указанные последствия могут наступить как в результате загрязнения земель, т.е. нарушение правил обращения с химическими и биологическими веществами, отходами производства и потребления, так и в результате нарушения правил снятия и хранения плодородного слоя земли. Действия квалифицируются как уничтожение плодородного слоя в тех случаях, когда восстановить его не представляется возможным.

Порча земли как административное правонарушение включает и порчу земли, произошедшую в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. В диспозиции статьи не уточняется, какими веществами может быть допущена порча. Следовательно, это любые опасные химические и биологические вещества, а также отходы производства

ипотребления.

Вгл. 8 КоАП РФ предусмотрена ответственность и за

невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, строительных, мелиоративных и иных работ. Как указывалось выше, действующим законодательством определен порядок снятия и хранения плодородного слоя земли. Согласно п. 6 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного

169

Глава 9. Ответственность за нарушения земельного законодательства

слоя почвы устанавливаются органами управления, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Органы управления, предоставившие землю и давшие разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, определяют сроки проведения рекультивации.

В ст. 8.8 КоАП РФ предусмотрена ответственность за ис-

пользование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

Целевое назначение земельных участков определяется

взависимости от того, к какой категории они относятся. Категории перечислены в ст. 7 ЗК РФ, а их целевое назначение определено в ст. 77–103 ЗК РФ. В ст. 8 ЗК РФ установлен порядок перевода земель из одной категории в другую и изменения целевого назначения. Таким образом, использование земельного участка не в соответствии с той категорией, в которую он включен, квалифицируется как использования его не

всоответствии с целевым назначением.

Кадминистративной ответственности могут быть привлечены лица, которые не используют земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом. Федеральными законами определяются сроки, когда неиспользование земельного участка может явиться основанием прекращения права на него. Например, в подп. 4 п. 1 ст. 45

170