Земельное право. Учебное пособие

§ 3. Функции управления в сфере использования и охраны земель

объекты использования атомной энергии, объекты обороны

ибезопасности и т.д.);

3)с размещением объектов инженерной, транспортной

исоциальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов (для земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам

июридическим лицам);

4)с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет.

Порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Положением «О резервировании земель для государственных или муниципальных нужд», утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд».

Решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование. Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта РФ или муниципальных нужд принимается

141

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

Решение о резервировании земель принимается в соответствии с документами территориального планирования, решениями об утверждении границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, государственными программами геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, утвержденные в установленном порядке.

Оно должно содержать:

•цели и сроки резервирования земель;

•реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется резервирование земель;

•ограничения прав на зарезервированные земельные участки, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ, необходимые для достижения целей резервирования земель;

•сведения о месте и времени ознакомления заинтересованных лиц со схемой резервируемых земель, а также перечнем кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.

Обязательным приложением к решению о резервировании земель является схема резервируемых земель, а также перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель.

§4. Полномочия субъектов РФ

вобласти земельных отношений

Полномочия субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений определены в ст. 10 ЗК РФ. К ним относятся:

142

§ 4. Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений

резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.

Как определено в п. 2 ст. 10 ЗК РФ субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.

Следует обратить внимание на то, что согласно нормам ЗК РФ управление и распоряжение субъекты РФ осуществляют лишь в отношении земель, находящихся в их собственности.

Вст. 10 ЗК РФ не определяется, какие именно полномочия осуществляют субъекты РФ в сфере управления земельными ресурсами, находящимися в их собственности.

Всфере управления земельными ресурсами органами управления осуществляются следующие полномочия: ведение кадастра недвижимости, кадастровый учет земель, государственный контроль за охраной и использованием земель, перевод земель из одной категории в другую, мониторинг земель, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок

сними, территориальное планирование использования земель, кадастровая оценка земель.

Некоторые из полномочий вправе осуществлять только федеральные органы управления. Это кадастровый учет объектов недвижимости, ведение кадастра недвижимости, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок

сними, государственный контроль за охраной и использованием земель. К полномочиям же субъектов РФ отнесено: перевод земель из одной категории в другую, ведение мониторинга земель, территориальное планирование использования земель, утверждение кадастровой оценки земель.

Мониторинг земель, территориальное планирование использования земель осуществляется и на региональном уровне — органами управления субъектов РФ.

143

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

Процедура осуществления территориального планирования

устанавливается нормами Градостроительного кодекса РФ. Как определено в п. 2 ст. 14 Градостроительного кодек-

са РФ, подготовка схемы территориального планирования субъекта РФ может осуществляться применительно ко всей территории субъекта РФ или к ее частям, т.е. территориальное планирование осуществляется не только на землях, являющихся собственностью субъекта РФ. Территориальное планирование осуществляется на всей территории субъекта РФ, за исключением земель, находящихся в федеральной или муниципальной собственности.

Сравнивая нормы Градостроительного кодекса РФ, предусматривающие содержание карт (схем) территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, можно определить, что во всех перечисленных документах отображаются границы муниципальных образований, границы земель различных категорий, а также границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства соответственно федерального, регионального или местного значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности федеральной, субъекта РФ или муниципальных образований, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

В целях обеспечения сопоставимости карт (схем), недопущения наложения земельных участков, использование которых планируется для различных целей Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, до утверждения проектов карт (схем) требуется их согласование с компетентными органами управления. Так, проекты схемы территориального планирования субъекта РФ до их утверждения подлежит обязательному согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной вла-

144

§ 4. Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений

сти субъектов РФ, имеющих общую границу с субъектом РФ, обеспечившим подготовку проекта схемы территориального планирования, и органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлены предложения по территориальному планированию.

Схема территориального планирования субъекта РФ,

втом числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Стерриториальным планированием связано такое полномочие органов управления как резервирование земель. Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для нужд субъекта РФ, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных нужд территорий.

Так как органы управления субъектов РФ не вправе устанавливать зоны планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения на землях, являющихся федеральной и муниципальной собственностью, то и решение о резервировании может быть принято только

вотношении земель, находящихся в собственности субъекта РФ, или частной собственности, или в отношении которых государственная собственность не разграничена.

На всей территории субъекта РФ независимо от формы собственности на землю осуществляется мониторинг земель. В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть региональным, который осуществляется в соответствии с региональными программами.

В ЗК РФ закрепляется принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования

145

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

всоответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Достаточно часто возникают объективные причины, требующие перевода земель из одной категории в другую. Например, земли сельскохозяйственного назначения нередко используются для размещения промышленных объектов, объектов транспорта, связи, обороны и иного специального назначения. В этом случае в соответствии со ст. 8 ЗК РФ требуется решение компетентного органа управления о переводе их в иные категории земель. Органами исполнительной власти субъектов РФ решение о переводе земель из одной категории

вдругую выносится в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности.

Анализируя федеральные нормативные правовые акты, не удалось определить ни одного полномочия, которое бы органы управления субъектов РФ осуществляли в отношении земель, находящихся в их собственности.

Полномочия в сфере управления земельными ресурсами указанными органами управления осуществляются либо на всей территории субъекта РФ, либо в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ, частной собственности, или на которые государственная собственность не разграничена.

Полномочия субъектов РФ в сфере управления земельными ресурсами определяются не только федеральными нормативными правовыми актами, но и нормативными правовыми актами, принятыми субъектами РФ.

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ, позволяет установить, что в них дублируются полномочия, установленные федеральными нормативными правовыми актами. Например, в ст. 2 Закона Саратовской области от 21 мая 2004 г. № 23-ЗСО «О земле» предусмотрено, что к полномочиям Правительства области по регулированию земельных

146

§ 4. Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений

отношений в Саратовской области относятся: перевод земель из одной категории в другую; определение органа, осуществляющего управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности области; установление порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности области; установление публичных сервитутов; утверждение областных целевых программ по рациональному использованию земель, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями; иные полномочия в соответствии с законодательством. При сравнительном анализе норм федерального законодательства

инорм Закона Саратовской области «О земле» устанавливается точное их соответствие. Таким образом, субъект РФ в своем нормативном правовом акте продублировал полномочия, установленные федеральным законодательством, не устанавливая никаких иных. Законом Саратовской области «О земле» определены полномочия в сфере земельных отношений, которые субъект РФ передает органам местного самоуправления. Нормы Закона субъекта РФ полностью соответствуют федеральному законодательству, в частности Федеральному закону от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Федеральное законодательство предоставляет право субъектам РФ не только передавать какие-то полномочия, но

инаоборот, полномочия предоставленные федеральным законодательство органам местного самоуправления, законами субъектов РФ могут передавать субъектам РФ. Федеральным законом «О Введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» полномочиями по распоряжению земельными участками, на которые государственная собственность не разграничена, наделяются органы местного самоуправления районов и городских округов. Однако полномочие по распоряжению земельными участками, государственная собственность

147

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ законами соответствующих субъектов РФ должно быть передано исполнительным органам государственной власти субъектов РФ.

§5. Полномочия органов местного самоуправления

вобласти земельных отношений

Местное самоуправление в РФ составляет одну из основ конституционного строя, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. И, именно в силу данной специфики, органы местного самоуправления лучше знакомы с динамикой местного рынка земельной недвижимости, интересами проживающего на данной территории населения, и могут обеспечить эти интересы, создав необходимые гарантии для инвестиций. За ними должен остаться и выбор способа первичной приватизации земельных участков: несмотря на то, что аукционы и инвестиционные конкурсы по продаже земельных участков или прав аренды этих земельных участков наиболее привлекательны с точки зрения публичности их проведения и гласности результатов, нельзя навязывать органам местного самоуправления такие мероприятия в качестве единственного способа получения прав на земельные участки. Например,

вопределенных случаях для обеспечения комплексного развития поселения более эффективным будет прямое заключение с инвестором договора купли-продажи или аренды земельного участка, в том числе с предоставлением инвестору ряда льгот

вслучае успешного освоения этого земельного участка. Правовыми основами деятельности органов местного

самоуправления в сфере управления земельными ресурсами является Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих

148

§5. Полномочия органов местного самоуправления

вобласти земельных отношений

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местное самоуправление может осуществляться на территории поселения (сельского или городского), муниципального района, городского округа.

Полномочия управления органы местного самоуправления осуществляют в отношении земель, находящихся в их собственности. В соответствии со ст. 11 ЗК РФ к полномочиям

органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся: резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских

исельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Квопросам местного значения поселения в области использования и охраны земель относятся: установление, изменение

иотмена местных налогов и сборов поселения, владение,

пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля над использованием

149

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

земель поселения, осуществление муниципального лесного контроля и надзора.

Квопросам местного значения муниципального района в области использования и охраны земель относятся: установление, изменениеиотменаместныхналоговисборовмуниципального района, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование

иизъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

Квопросам местного значения городского округа в области использования и охраны земель относятся: установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городского округа, владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах

150