Земельное право. Учебное пособие

§ 3. Основания возникновения и прекращения земельных правоотношений. Содержание земельных правоотношений

приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам.

§3. Основания возникновения

ипрекращения земельных правоотношений. Содержание земельных правоотношений

Основаниями возникновения и прекращения земельных правоотношений являются юридические факты, с которыми закон связывает определенные юридические последствия. Как правило, для возникновения земельных правоотношений необходима совокупность юридических фактов, т.е. юридический состав. Например, при приобретении права на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственником здания, строения и сооружения необходимо решение о предоставлении земельного участка, заключение договоров купли-продажи или аренды, регистрация права на земельный участок.

Юридические факты делятся на события и действия. События протекают помимо воли человека. К событиям, с которыми связано возникновение и прекращение земельных правоотношений, могут быть отнесены смерть, рождение, пожар и т.д.

Действия — это волевые акты, результат поведения людей, с которыми закон связывает возникновение и прекращение земельных правоотношений. Действия подразделяются на правомерные и неправомерные. Правомерными признаются действия, не противоречащие закону. Неправомерными являются действия, совершенные с нарушением требованием законодательства, например, использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением либо способами, влекущими снижение плодородия земель и ухудшение экологической обстановки.

31

Глава 2. Земельные правоотношения

Правомерные действия делятся на юридические акты и поступки. Юридические акты — это правомерные действия, которые совершаются с целью возникновения или прекращения прав на земельные участки. Ими являются административные акты, судебные решения и сделки.

В гражданско-правовой литературе юридические поступки определяются как правомерные действия, которые не имеет специальной направленности на возникновение гражданских правоотношений. К ним относятся, например, обнаружение клада, находка. Перечисленные юридические поступки не могут являться основаниями возникновения или прекращения земельных правоотношений.

Основания прекращения прав на земельные участки предлагают разграничивать на безусловные, независящие от воли субъектов земельных отношений, и основания, при которых прекращение правоотношений зависит от волеизъявления субъектов. Основаниями безусловного прекращения земельных правоотношений являются такие как: истечение срока пользования земельным участком, смерть гражданина. Ко второй группе оснований относятся следующие основания: совершение сделок с земельными участками, отказ от права на земельный участок, совершение земельного правонарушения и др.9

Содержание земельных правоотношений определяется правами и обязанностями, которыми наделяются субъекты земельных отношений. Права и обязанности субъектов земельных отношений перечислены ст. 40–42 ЗК РФ. Они различаются в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.

32

Глава 3. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие источников земельного права, их система

Источники земельного права — это нормативные правовые акты, принятые компетентными органами государственной власти и местного самоуправления, регулирующие отношения, возникающие при использовании земли и управлении земельными ресурсами.

В соответствии со ст. 2 ЗК РФ земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ, решениями Правительства РФ.

На основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий также могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.

Земельным кодексом РФ источником земельного права признается международный договор. В соответствии со

33

Глава 3. Источники земельного права

ст. 4 ЗК РФ, если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ЗК РФ, применяются правила международного договора.

Таким образом, система земельного законодательства включает Конституцию РФ, международные договоры, нормативные правовые акты, к которым относятся федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства РФ, акты органов федеральной исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

§ 2. Федеральные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения

Основным нормативным правовым актом, определяющим конституционные основы регулирования земельных отношений, является Конституция РФ. В юридической литературе предлагается разграничение норм Конституции РФ на две группы: непосредственно, регулирующие земельные отношения, и опосредованно, участвующие в их регулировании. К первой группе норм относятся: ст. 9, устанавливающая, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на определенной территории, а также предусматривающая формы собственности на земельные участки и иные природные ресурсы; ст. 36, провозглашающая частную собственность на земельные участки и предусматривающая свободное распоряжение ими, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц; ст. 42, закрепляющая права каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58, устанавливающая обязанность каждого сохранять природу, бережно относится к ее богатствам; ст. 72, относящая зе-

34

§ 2. Федеральные нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения

мельное законодательство к совместному ведению Федерации и ее субъектов.10

Ко второй группе относятся нормы о человеке, его правах, их защите; об обязанности каждого платить налоги

исборы; государственном устройстве России (например, ст. 2, 17, 18, 45, 48).

Кодифицированным актом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс РФ, принятый 25 октября 2001 г., определяющий основные положения в сфере земельных отношений.

Более детально те или иные виды земельных отношений регулируютсяспециальныминормативныеправовымиактами, в том числе и других отраслей права. Например, Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» и др.

Вст. 9 ЗК РФ определена исключительная компетенция РФ в сфере земельных отношений. Только федеральными нормативными правовыми актами устанавливаются основы федеральной политики в области регулирования земельных отношений; ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничения оборотоспособности земельных участков; порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд. В ст. 9 ЗК РФ содержится не исчерпывающий перечень полномочий РФ. К полномочиям РФ Конституцией РФ, ЗК РФ, федеральными законами могут быть отнесены

ииные.

10 См.: Земельное право: Учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2009. — С. 30.

35

Глава 3. Источники земельного права

§ 3. Нормативное правовое регулирование земельных отношений

субъектами РФ

В соответствии с ч. «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ земельное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Соответствующая норма содержится и в п. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ, устанавливающая, что земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

А, следовательно, согласно п. 2 ст. 76 Конституции субъекты РФ вправе принимать свои законы и иные подзаконные нормативные правовые акты. Законодательное закрепление этих норм обосновывается тем, что при регулировании земельных отношений должны учитываться природно-климатические, экологические, экономические и иные особенности региона, с учетом которых должно применяться федеральное законодательство.

Нормы Конституции РФ не определяют компетенцию субъектов РФ в сфере земельных отношений. Для установления их полномочий необходимо использовать нормы ЗК РФ, которыми определены отношения, регулируемые исключительно федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Отдельные виды земельных отношений могут одновременно регулироваться и федеральным законодательством, и законами субъектов РФ. В частности, это касается определения категорий работников, имеющих право на служебные земельные наделы (п. 2 ст. 24 ЗК РФ); проведения землеустройства (п. 7 ст. 69 ЗК РФ); условий предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81 ЗК РФ); оснований возникновения прав у участников

36

§ 3. Нормативное правовое регулирование земельных отношений субъектами РФ

земельных отношений на земли промышленности и иного специального назначения (п. 1 ст. 87 ЗК РФ).

Вст. 2 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» установлено, что правовое регулирование отношений, возникающих при проведении землеустройства, осуществляется Федеральным законом от 18 июня 2001 г.

№78-ФЗ «О землеустройстве», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Встатьях данного Закона отсылки сделаны к федеральным нормативным правовым актам, которыми, например, должен быть установлен порядок осуществления контроля за проведением землеустройства, проведения территориального землеустройства. Лишь в ст. 19, содержащей перечень землеустроительной документации, упоминается о полномочиях субъектов РФ, которые вправе определять виды землеустроительной документации.

Анализ норм ЗК РФ позволяет установить, что нормативными правовыми актами субъектов могут регулироваться от-

ношения, возникающие при использовании земель, находящихся в собственности субъектов РФ. Например, законами субъектов РФ определяются процедура и критерии предоставления земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством, уполномочивается на распоряжение этими участками специальный орган управления;11 устанавливаются максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно;12 предусматривается порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки ее внесения;13 порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения и порядок их использования.14

11Пункт 1 ст. 34 ЗК РФ.

12Пункт 2 ст. 33 ЗК РФ.

13Пункт 3 ст. 65 ЗК РФ.

14Пункт 4 ст. 94 ЗК РФ.

37

Глава 3. Источники земельного права

Законами субъектов РФ устанавливаются также предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства;15 определяются случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам.16 Эти отношения регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ независимо от того, какой является форма собственности на земельный участок.

Примером законотворческой деятельности субъектов РФ является Закон Саратовской области от 21 мая 2004 г. № 23-ЗСО «О земле», в котором содержатся нормы, регулирующие земельные отношения в соответствии с требованиями ЗК РФ и иными федеральными законами. Законом Саратовской области «О земле» определяется максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории одного муниципального района, которые могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Площадь указанных земель не может превышать 30% общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент предоставления и (или) приобретения таких земельных участков (ст. 11 Закона Саратовской области «О земле»). В соответствии с п. 3 ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ст. 5.2 Закона области установлен минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий: для использования пашни — 3 года; для использования сенокосов и пастбищ — 1 год; для использования многолетних насаждений — 3 года. Согласно п. 2 ст. 28 ЗК РФ определены случаи бесплатного предоставления земельных участков (ст. 5 Закона Саратовской области «О земле»).

15Пункт 1 ст. 33 ЗК РФ.

16Пункт 2 ст. 28 ЗК РФ.

38

§4. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления

всфере регулирования земельных отношений

§4. Нормативные правовые акты органов

местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений

Отношения, возникающие в сфере использования земель, могут регулироваться и нормативными правовыми

актами, принимаемыми органами местного самоуправления

(п. 4 ст. 2 ЗК).

Нормативными правовыми актами органов местного самоуправлениямогутрегулироватьсяотношения,возникающие при использовании земель, находящихся в муниципальной собственности. Например, определяются критерии и процедура предоставления земель, находящихся в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством;17 максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно;18 порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий местного значения.19 Независимо от формы собственности на земельные участки нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в частности устанавливаются публичные сервитуты (п. 2 ст. 23 ЗК РФ); предельные размеры земельных участков, предоставляемых в собственность гражданам для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства.20

В ЗК РФ предусмотрено, что к полномочиям органов местного самоуправления относится установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования

и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований (п. 1 ст. 11 ЗК РФ). Соответствующие нормы содержатся и в Градостроительном кодексе РФ. Налоговый кодекс РФ предоставляет право пред-

17Пункт 1 ст. 34 ЗК РФ.

18Пункт 2 ст. 33 ЗК РФ.

19Пункт 4 ст. 94 ЗК РФ.

20Пункт 1 ст. 33 ЗК РФ.

39

Глава 3. Источники земельного права

ставительным органам муниципальных образований определять налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налога, а также устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая размер не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

40