Земельное право. Учебное пособие

§ 2. Система органов управления земельными ресурсами

ношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, обеспечивает Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, входящая в структуру вышеуказанного министерства;

3) Министерство экономического развития РФ — является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики

инормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии.

Непосредственно функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество

исделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

Функции по управлению федеральным имуществом, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений осуществляет Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

•обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на за-

121

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

ключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах);

•принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или направляет в установленном порядке в Министерство экономического развития РФ для внесения

вПравительство РФ предложения о проведении торгов

вформе конкурса и об условиях конкурса;

•заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов;

•осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом;

•принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в фе-

деральной собственности.

Кроме указанных органов управления земельными ресурсами представленную систему могут дополнять и иные государственные органы исполнительной власти, которые так же при взаимодействии с рассмотренными органами управления, в пределах своей компетенции, осуществляют регулирование деятельности в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов на современном этапе развития России как правового государства.

§ 3. Функции управления в сфере использования и охраны земель

Мониторинг земель. Рассматривая функции государственного управления земельными ресурсами, государственный мониторинг земель выделяют, как одно из

122

§ 3. Функции управления в сфере использования и охраны земель

средств информационного обеспечения государственного регулирования земельных отношений. Мониторинг земель является составной частью государственного мониторинга окружающей среды. Его объектами являются все земли

вРоссийской Федерации.

Всоответствии со ст. 67 Земельного кодекса РФ, мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Согласно Положению об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846, его задачами являются:

• своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

• информационное обеспечение государственного земельного контроля использования и охраны земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

• обеспечение граждан информацией о состоянии земель.

Взависимости от целей и территории наблюдения мониторинг подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) (государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения осуществляет Министерство сельского хозяйства РФ).

Выделяют следующие виды мониторинга:

• федеральный мониторинг, охватывает всю территорию Российской Федерации;

123

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

•региональный мониторинг, охватывает территории, ограниченные физико-географическими, экономическими, административными и иными границами;

•локальный мониторинг, ведется на территориальных объектах ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользований и элементарных

структур, ландшафтно-экологических комплексов. Мониторинг осуществляется во взаимодействии с други-

ми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления на основе следующих принципов:

•достоверность и точность данных, их соответствие фактическому состоянию и использованию земельных ресурсов;

•единство методов и технологий, согласованность ведения мониторинга земель, его экономичность и эффективность;

•взаимная совместимость и сопоставимость разнородных данных, централизованное руководство по единой методике в масштабе России;

•наглядность и доступность сведений.34

Государственный мониторинг земель включает в себя:

1) сбор информации о состоянии земель в Российской

Федерации, ее обработку и хранение;

2)непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

3)анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Получение информации при осуществлении мониторинга может проводиться с использованием:

• дистанционного зондирования (съемки и наблюдения

скосмических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

34 См.: Земельное право России / С.А. Боголюбов. — М.: Норма, 2009. — С. 66–67.

124

§3. Функции управления в сфере использования и охраны земель

•сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

•наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

•соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

1)базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);

2)периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период — раз в 3 года и более);

3)оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).

Надлежащее развитие законодательства об осуществлении государственного мониторинга земель должно определять порядок проведения земельного мониторинга на всей территории РФ в современных условиях, совместно с другими федеральными, региональными и локальными программами мониторинга окружающей среды, что по нашему мнению, будет способствовать реализации обеспечения экологического равновесия, предотвращению крупномасштабных экологических катастроф и ликвидации их последствий.

Землеустройство. Землеустройство представляет собой важное звено организационно-правового механизма управлением использованием и охраной земель. Оно тесно связано

сведением мониторинга земель и кадастра недвижимости, поэтому многие нормативные правовые акты, содержащие нормы, касающиеся мониторинга и ведения кадастра, имеют отношение и к нему.35

Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации

35 См.: Земельное право России / С.А. Боголюбов. — М.: Норма, 2009. — С. 70–71.

125

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири

иДальнего Востока Российской Федерации. При оценке места

ироли землеустройства важно учитывать что, «это не просто отвод и определение границ земельного участка, а решающий фактор радикального изменения к земле как к национальному богатству путем введения многообразия форм собственности

исистемы организации использования земли».36

Правовыми основами проведения землеустройства являются ст. 68, 69 Земельного кодекса РФ, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации (утв. постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 214), Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (утв. постановлением Правительства РФ от 11 июня 2002 г. № 514) и другие нормативные правовые акты.

Изучение состояния земель проводится в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии

ивключает в себя следующие виды работ:

•почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;

•оценка качества земель;

•инвентаризация земель.

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти,

36 Управление земельными ресурсами: Учебное пособие. — 2-е изд. — СПб.: Питер, 2006. — С. 167.

126

§ 3. Функции управления в сфере использования и охраны земель

органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.

Основаниями проведения землеустройства являются:

1)решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

2)договоры о проведении землеустройства;

3)судебные решения.

Землеустройство может носить обязательный и добровольный характер.

В обязательном порядке землеустройство проводится

вслучаях:

•изменения границ объектов землеустройства;

•выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

•проведения мероприятий по восстановлению и кон-

сервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Разновидностью землеустройства является внутрихозяйственное землеустройство. Оно проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых

127

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири

иДальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири

иДальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.

При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ:

1)организация рационального использования гражданами

июридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни;

2)разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению

иконсервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения

отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

В результате проведения мероприятий по землеустройству создаются фонды землеустроительной документации. К видам землеустроительной документации относятся:

•генеральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;

•карты (планы) объектов землеустройства;

•проекты внутрихозяйственного землеустройства;

•проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления,

128

§ 3. Функции управления в сфере использования и охраны земель

заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;

•материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;

•тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Информация о Документах государственного фонда данных, перечне услуг по информационному обеспечению, порядке и условиях доступа к ним носит открытый характер и предоставляется по запросу заинтересованных лиц.

Контроль за проведением землеустройства осуществляет

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (подп. 5.1.12 п. 5 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (утв. постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457)).

По нашему мнению, функция землеустройства должна регулироваться нормами исключительно федерального законодательства и ее осуществление должно проходить под контролем государственных органов.

Кадастровый учет земельных участков. Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», в соответствии с которым, все объекты, подлежащие учету у нас в стране, будут объединены в единый кадастр объектов недвижимости. Переход от прежней системы учета будет происходить постепенно, завершить создание государственного кадастра недвижимости планируется в конце 2011 г. Положение закона о создании единой федеральной информационной системы, в которую войдут государственный кадастр недвижимости и единый государственный реестр прав на недвижимое

129

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

имущество и сделок с ним на электронных носителях, начнет действовать с 1 января 2012 г.

Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных сведений, предусмотренных законом. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется на основе принципов единства технологии его ведения на всей территории РФ, обеспечения общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в нем сведений, сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах.

Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории РФ государственный учетный номер. В целях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы.

Геодезической основой государственного кадастра недвижимости являются государственная геодезическая сеть и создаваемые в установленном Правительством РФ порядке геодезические сети специального назначения (опорные межевые сети).

Государственный кадастр недвижимости состоит из следующих разделов:

1) реестр объектов недвижимости — документ, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой

130