Земельное право. Учебное пособие

§ 1. Понятие земельного права и его система

воду их использования, осуществляется прежде всего в целях обеспечения охраны и рационального использования земель, сохранения и восстановления их плодородия, в отличие от регулирования отношений по использованию иного недвижимого имущества, когда целью является защита прав и законных интересов правообладателей.

Систему земельного права составляют правовые институты, объединяемые в общую и особенную части. В общую часть земельного права включаются правовые институты, содержащие нормы, регулирующие отношения по использованию любых земельных участков, независимо от того, для какой цели они предоставлены. Институтами общей части земельного права являются, например: право собственности и иные права на землю, кадастровый учет объектов недвижимости, землеустройство, контроль за охраной и использованием земель и другие.

В особенную часть земельного права включаются правовые институты, содержащие нормы, определяющие режим использования земель различных категорий. К ним относятся: правовой режим использования земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности и иного специального назначения; особо охраняемых территорий и объектов; лесного и водного фондов.

Земельное право — самостоятельная отрасль права и самостоятельная отрасль законодательства. Земельное право в определенной степени носит комплексный характер, так как включает нормы, регулирующие имущественные отношения, отношения в сфере управления земельными ресурсами, платы за землю и др.

Земельное право как наука — это совокупность доктрин, концепций, содержащих анализ земельно-правовых норм, устанавливающих соотношение норм земельного законодательства с нормами иных отраслей права и практики их применения. Анализ земельного законодательства позволяет выявить коллизии норм права, пробелы в регулировании земельных отноше-

11

Глава 1. Земельное право в системе российского права

ний. На основе проведенного анализа определяются тенденции и перспективы развития земельного законодательства.

Земельное право является самостоятельной учебной дисциплиной, в рамках которой изучаются доктрины и концепции земельного права, проводится анализ земельного законодательства и практики его применения.

§ 2. Предмет земельного права

Предмет земельного права — это земельные отношения, возникающие по поводу использования и охраны земли, как природного объекта и природного ресурса, так и недвижимого имущества.

Земельные отношения существуют в сложной системе общественных отношений и не изолированы от иных видов отношений. При использовании земель одновременно возникают отношения и по поводу использования тех объектов, которые находятся над и под их поверхностью. Невозможно, например, пользоваться недрами для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений, не используя земельные участки. Пользование зданиями, строениями и сооружениями также невозможно без использования земельных участков. В приведенных случаях земля используется как недвижимое имущество, и возникающие отношения являются имущественными.

При использовании земель должны соблюдаться требования рационального использования и охраны. Эти требования реализуются не только посредством возложения соответствующих обязанностей на правообладателей земельных участков, но и выполнения определенных полномочий органами государственного управления и местного самоуправления, например, проведение землеустройства, мониторинга, осуществление контроля за использованием и охраной земель, кадастрового учета и других, поэтому земельные отношения связаны с отношениями в сфере управления.

12

§ 3. Методы правового регулирования земельных отношений

Земля — объект окружающей среды, связанный с иными природными объектами — лесами, недрами, водными объектами, а следовательно, при использовании земли должны соблюдаться требования лесного, водного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды.

Таким образом, предметом земельного права является комплекс имущественных и управленческих отношений.1

§ 3. Методы правового регулирования земельных отношений

Методы правового регулирования — это система средств

испособов воздействия на участников общественных отношений, позволяющих обеспечить их соответствующее поведение. В теории права выделяют два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. Особенность регулирования земельных отношений заключается в сочетании этих методов.

Императивный метод применяется в сфере управления использованием и охраной земель. Участники этих отношений не равноправны, их отношения строятся на основе «власти

иподчинения». Императивный метод применяется при осуществлении полномочий органами управления, например, при предоставлении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, проведении землеустройства и т.д.

Диспозитивный метод предполагает, что участники земельных отношений наделены равными правами. Данный метод применим при регулировании отношений в сфере собственности. Собственник земельного участка вправе распоряжаться им по своему усмотрению, совершать любые

1 См.: Земельное право: учебник / Под ред. С.А. Боголюбова. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2009. — С. 6.

13

Глава 1. Земельное право в системе российского права

гражданско-правовые сделки: продавать, дарить, передавать в аренду, залог и др.

Многогранный характер земельных отношений, обусловленный особыми свойствами земли, одновременно являющейся и природным объектом, и природным ресурсом, и недвижимым имуществом, предопределяет соотношение указанных методов. Наиболее ярко это проявляется при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Права на земельные участки возникают на основании решения компетентного органа управления и заключаемого в соответствии с ним гражданскоправового договора купли-продажи или аренды.

§4. Разграничение норм земельного права с иными отраслями права

Земельное право — комплексная отрасль права. При использовании земельных участков возникают как имущественные отношения, так и отношения в сфере управления земельными ресурсами.

Имущественные отношения, возникающие при использовании земли, являются одновременно предметом и гражданского права, а отношения в сфере управления — предметом административного и муниципального права. В связи с этим возникает вопрос о разграничении норм земельного права с иными отраслями права.

Земельные участки как объекты недвижимого имущества включены в гражданский оборот, а, следовательно, могут быть предметом гражданско-правовых сделок. В земельном законодательстве установлены некоторые особенности совершения сделок с земельными участками с учетом того, что земля — природный объект и природный ресурс. Порядок же совершения сделок, существенные условия гражданско-правового договора и его форма определяются нормами гражданского законодательства.

14

§ 4. Разграничение норм земельного права с иными отраслями права

Земельный кодекс не предусматривает особенностей использования земельных участков, находящихся в общей собственности. Для того, чтобы определить режим использования этих земельных участков необходимо воспользоваться соответствующими нормами ГК РФ.

Отношения, возникающие при залоге земельных участков, регулируются Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее — ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»). В ЗК РФ и других земельно-правовых нормативных актах отсутствуют нормы, регулирующие данные отношения. Например, в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», указано, что залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)».

Внекоторых случаях одни и те же отношения одновременно регулируются и земельным и гражданским законодательством. Например, отношения, возникающие при совершении купли-продажи земельных участков и объектов недвижимости, находящихся на них, регулируются п. 1, 4 ст. 35 ЗК РФ, ст. 552 ГК РФ.

Вп. 1 ст. 1 ЗК РФ закрепляется принцип разграничения

действия норм гражданского и земельного законодательства

вчасти регулирования отношений по использованию земель, а в п. 3 ст. 3 ЗК РФ предусмотрено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, т.е. специальными федеральными законами.

Вюридической литературе высказывается мнение о том, что «нормы гражданского законодательства неприменимы

вслучаях, когда земельные отношения, хоты бы и родственные

15

Глава 1. Земельное право в системе российского права

по своему характеру с гражданскими, урегулированы непосредственно и достаточно определенно нормами земельного законодательства».2

Как отмечает И.А. Иконицкая, нормы гражданского законодательства применительно к регулированию земельных отношений носят общей характер. В земельном законодательстве отражается специфика правового регулирования земельных отношений, вытекающая из того, что земля является не только объектом недвижимости, но и важнейшем природным ресурсом и средством производства.3

При регулировании отношений в сфере управления земельными ресурсами, нормы земельного законодательства соотносятся с нормами административного и муниципального

права. Если в нормативных правовых актах, определяющих порядок организации деятельности государственных органов управления и органов местного самоуправления, лишь перечисляются их полномочия, то земельно-правовые нормативные акты, такие как, например, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» определяют полномочия органов управления, которыми они наделяются при ведении кадастра объектов недвижимости и осуществлении кадастрового учета земель.

Права на земельные участки могут возникнуть как на основании гражданско-правовых сделок, так и на основании актов органов управления. Именно земельным законодательством определяется, как осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, органами государственного управления и местного самоуправления.

Земля — это не только недвижимое имущество, но и природный объект, поэтому нормы земельного права соотносятся

16

§5. Принципы земельного права и законодательства

снормами природоресурсного и экологического права. Использование таких природных объектов как леса, недра невозможно без использования земли, поэтому правовой режим земель, занятых лесами, предоставленных для добычи полезных ископаемых, определяется как нормами земельного, так соответственно нормами лесного законодательства и законодательства о недрах.

При использовании земельных участков должны соблюдаться требования экологического законодательства, так как земля, являясь природным объектом, находится в экологической взаимосвязи с иными объектами окружающей природной среды. Экологические требования при использовании земель содержатся в эколого-правовых нормативных актах, например, Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — ФЗ «Об охране окружающей среды»).

§5. Принципы земельного права и законодательства

Принципы земельного права и законодательства — это основополагающие начала, отражающие особенности регулирования земельных отношений.4

Основные принципы земельного законодательства определены в ст. 1 ЗК РФ.

Первый из них — учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ,

17

Глава 1. Земельное право в системе российского права

иодновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Данный принцип основан на положении, закрепленном в ст. 9 Конституции РФ, устанавливающем, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Регулирование земельных отношений с учетом данного принципа осуществляется таким образом, что в первую очередь учитывается значение земли как природного объекта и природного ресурса, а поэтому нормы земельного законодательства прежде всего имеют целью обеспечить рациональное использование

иохрану этого объекта.

Принцип учета значения земли как основы жизни и деятельности человека лежит в основе разграничения гражданского и земельного законодательства. Не отрицая значения земли как недвижимого имущества, земельное законодательство учитывает ее особенности как природного объекта и природного ресурса.

С этим принципом связан следующий принцип — приори-

тетной охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Являясь природным объектом, земля находится во взаимосвязи с иными природными объектами, изменение ее состояния может привести к негативному воздействию на иные природные объекты. Например, загрязнение земель в водоохранных зонах водных объектов может привести к загрязнению водного объекта. Для предотвращения негативного воздействия на водный объект в указанных зонах устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность, запрещающий те ее виды, которые могут

18

§ 5. Принципы земельного права и законодательства

привести к загрязнению или засорению водного объекта (ст. 65 ВК РФ).

Сохранение окружающей среды необходимо для создания благоприятных условий для жизни и деятельности человека, поэтому следующим принципом является приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности,которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

Реализация данного принципа обеспечивается такими требованиями земельного и экологического законодательства как соблюдение экологических требований при выборе земельного участка (п. 2 ст. 31 ЗК РФ), соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (ст. 22 ФЗ «Об охране окружающей среды»).

В качестве гарантии соблюдения это принципа можно рассматривать принцип участия граждан, общественных органи-

заций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством. В отдельных нормах ЗК РФ содержатся требования о необходимости учета мнения граждан при решении вопросов, связанных с использованием земли. Например, в п. 2 ст. 23 ЗК РФ содержится требование о том, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний. В п. 3 ст. 31 ЗК РФ предусмотрено, что граждане, общественные организации (объеди-

19

Глава 1. Земельное право в системе российского права

нения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления вправе участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предоставлением этих земельных участков для строительства. Органы местного самоуправления городских или сельских населенных пунктов информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Недостатком этих норм является то, что не определяются формы участия указанных лиц и правовые последствия для случаев, когда органами управления не соблюдено требование об информировании населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства либо не учтено мнение граждан об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, их предоставлении для целей, связанных со строительством.

К принципам, обеспечивающим охрану земли как природного объекта и природного ресурса, относится принцип

сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается.

Данный принцип реализуется в нормах Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Закон определяет исключительные случаи, когда вышеуказанные земли могут быть переведены в иные категории земель.

Перечисленные выше принципы имеют своей целью обеспечить охрану и рациональное использование земли как природного объекта и природного ресурса.

20