Земельное право. Учебное пособие

§ 1. Понятие и значение правового института управления земельными ресурсами РФ

управления, использования и охраны земельных ресурсов. Без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее развитие данной области земельных отношений становится невозможным не только для функционирования отдельных правовых институтов управления, но и общества в целом.

Как и любое другое, земельное законодательство в сфере правового института управления земельными ресурсами должно обладать определенной динамикой и стабильностью, но одновременно адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, предлагая к использованию инновационные правовые нормы. Вся совокупность действующих на сегодняшний день правовых актов в сфере управления использования и охраны земель оказалась расчлененной, изолированной от других отраслей права, логически не связанной не только между собой в рамках земельного законодательства, но и с актами других отраслей права таких, например, как гражданское административное муниципальное и других. Данные факты отрицательно сказались на ходе современной земельной реформы, значительно осложнили деятельность органов по управлению земельными ресурсами на местах, но и органов государственной власти, местного самоуправления, судов и граждан.

Общеизвестно, что за последние годы сначала на союзном, а затем на уровне бывших союзных республик, и, прежде всего в РСФСР, были предприняты попытки разработки ряда законопроектов, регулирующих земельные отношения (два из этих законопроектов были приняты — Основы земельного законодательства Союза ССР и республик 1990 г. и Земельный кодекс РСФСР 1991 г. ). Одни законопроекты готовились министерствами и ведомствами (или по их заказу), другие — инициативно: учеными и практиками, депутатами и чиновниками. Однако во всех случаях это делалось без должного обоснования их необходимости, задач, структуры, оценки их согласованности между собой и с действующими законодательными актами, без проработки иных ключевых вопросов.

111

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

В то же время ряд важнейших отношений был и остается за рамками надлежащего правового регулирования. Это можно объяснить отсутствием согласованных планов законопроектных работ, отчасти удовлетворенными ведомственными или авторскимиамбициями,которыеусугубляютсянедостаточным пониманием и неадекватной оценкой происходящих в экономике процессов и особенностями их отражения в правовом регулировании сферы управления земельными ресурсами.

Проведенный анализ действующего до 2001 г. земельного законодательства показал, что для современных условий многие правовые нормы процесса государственного управления земельными ресурсами устарели, содержали определенные противоречия, а по другим аспектам развития земельных отношений практика требовала новых правовых норм по данному вопросу. В первую очередь, необходимо было урегулировать следующие моменты: порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; механизм передачи земельных участков в собственность; порядок выкупа земель для государственных и муниципальных нужд; механизм защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности за землю; механизмы сделок с землей; ограничения на совершение этих сделок; порядок изменения целевого назначения земель; механизм продажи права землепользования (аренды земли); особенности и условия залога сельскохозяйственных земель и др.

Необходимость формирования земельного законодательства, которое бы отвечало современным реалиям, определялась в первую очередь причинами политического, экономического и идеологического характера построения демократического государства. Действовавшее до 2001 г. земельное законодательство нельзя было признать эффективным инструментом для стабильного правового регулирования института управления земельными ресурсами в современных условиях, так как принятый в 1991 г. специальный законодательный акт земельного законодательства — ЗК РСФСР — морально устарел и не мог

112

§ 1. Понятие и значение правового института управления земельными ресурсами РФ

далее играть роль кодификационного законодательного акта. После его принятия практика применения земельного законодательства, включая ключевые вопросы изменения целевого назначения земель, предоставления и продажи земельных участков, в основном переместилась на уровень органов местного самоуправления, что привело во многих случаях к разрушению сложившейся структуры земельного фонда РФ.

При сохранении принципа деления земель по их целевому назначению необходимо было пересмотреть соотношение земель различного целевого назначения. Земельное законодательство, несмотря на изменение экономических условий, по-прежнему основывалось на приоритете земель сельскохозяйственного назначения, оставляя недостаточно урегулированными отношения по использованию земель промышленности, транспорта, иного специального назначения, земель населенных пунктов. Такой подход противоречил потребностям практики и активному развитию земельных отношений именно в городах, где выше спрос на земельные участки, а их стоимость значительно превышает стоимость аналогичных участков на землях сельскохозяйственного назначения и земельный рынок формируется более активно. Кроме того, оборот земельных участков

вгородах был объективно обусловлен потребностями в необходимых инвестициях в земельные участки как объект недвижимого имущества. Поэтому возникла необходимость разработки специальных нормативных актов, регулирующих особенности правового режима земель различного целевого назначения, в первую очередь земель населенных пунктов и промышленности.

На наш взгляд, целью формирования нового земельного законодательства в сфере управления использования и охраны земельных ресурсов должна выступать разработка эффективного правового механизма управления земельными ресурсами

визменившихся экономических, политических и правовых условиях развития российского государства.

113

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

Именно ЗК РФ, наряду с другими нормативными правовыми актами земельного законодательства, должен отражать особенности процесса государственного и муниципального управления земельными ресурсами, совершения отдельных сделок с земельными участками и установить и регламентировать основные правила поведения участников процесса управления в сфере использования и охраны земель.

Динамика развития законодательства в сфере оборота недвижимого имущества и надлежащего функционирования рынка земли показывает, что специальные нормы правового института управления земельными ресурсами, не должны быть сосредоточены только в Земельном кодексе РФ. Необходим весь спектр нормативных правовых актов, включающий в себя другие законы, указы, постановления, ведомственные нормативные акты, законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые должны отражать инновационные тенденции развития современного национального законодательства.

По нашему мнению, только на такой базе можно выстроить достаточно полное и разветвленное земельное законодательство и усовершенствовать правовой процесс государственного управления земельными ресурсами страны.

На наш взгляд, правовое обеспечение развития института государственного и муниципального управления земельными ресурсами в России должно осуществляться по следующим направлениям:

•инновационное развитие национального законодательства, регулирующего отношения собственности на землю;

•закрепление государственных гарантий конституционных прав граждан на землю;

•принятие законодательных актов, детально регламентирующих правовой механизм эффективного процесса управления земельными ресурсами;

114

§ 1. Понятие и значение правового института управления земельными ресурсами РФ

•выработка единых подходов в сфере правоприменения земельного и гражданского законодательства, регулирующего оборот земли и другой недвижимости;

•надлежащее правовое обеспечение принципов рационального использования и охраны земель — как в сельско-

хозяйственной, так и иных сферах общественной жизни. Земельное законодательство о государственном управлении земельными ресурсами следует развивать на базе конституционных положений, а в части правового регулирования рынка земли — на базе Гражданского кодекса РФ путем раскрытия норм гражданского права с учетом специфики земель-

ных отношений.

Большое значение в обеспечении рационального использования и охраны земель, государственного регулирования земельных отношений, развитии различных организационноправовых форм хозяйствования на земле приобретают нормы, в которых устанавливается суверенитет земельного законодательства. Повышается ответственность землепользователей за нарушение режима использования земельных участков.

Современные земельные отношения в России не должны ограничиваться только созданием новых собственников, наделением юридических лиц землей. Более важно и сложно сегодня организовать эффективное использование земельных ресурсов путем совершенствования правового процесса государственного управления ими.

Практика показывает, что успешное решение проблем земельных преобразований невозможно без соответствующей системы государственных органов управления в области регулирования земельных отношений.

Важным направлением нормативно-творческой работы является разработка комментариев к федеральным законам с целью обеспечения единообразного понимания норм земельного законодательства.

Определяющими для дальнейшего развития земельных отношений служат общие положения о праве собственности,

115

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

закрепленные в ст. 35 Конституции РФ. К числу проблем, связанных с правом собственности, по-прежнему относятся ограничения, установленные в ряде субъектов РФ, по передаче в частную собственность земельных участков в городах.

Говоря о государственном управлении земельными ресурсами, нельзя не упомянуть о том, что отсутствует современная правовая основа деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление земельными ресурсами, и его территориальных органов.32

Пробелы правового регулирования в процессе управления земельными ресурсами, связанные с вышеупомянутыми проблемами, существенно тормозят проведение современной земельной реформы в жизнь, лишают нормального функционирования земельного рынка, ведут к нарушениям в области конституционных прав граждан и юридических лиц на землю.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в нынешнем земельном законодательстве наметилась тенденция к отражению специфики надлежащего правового регулирования процессом управления земельными ресурсами.

На наш взгляд, земля — это не только объект недвижимости, но и важнейший природный ресурс, который необходимо использовать с величайшей осторожностью, что обусловливает как возможные ограничения земельного оборота и подчинения его определенным правилам, так и установление жестких норм, регулирующих использование этого вида недвижимости.

Кроме государственного существует рыночное регулирование земельных отношений. Государственное регулирование обеспечивает организационно-правовой базис, регламентирует экономические взаимоотношения субъектов земельного права. Рыночное регулирование осуществляется на основе взаимодействия спроса и предложения на землю как объ-

32 См.: Карамышева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации // Государство и право. — 1999. — № 1. — С. 51.

116

§ 1. Понятие и значение правового института управления земельными ресурсами РФ

ект недвижимости в рамках существующей правовой базы

ис учетом реальных условий рационального использования земельных участков.

Практика развитых стран показывает, что прямое организующее начало в формировании управления и регулирования земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан.

Следует учитывать принципиальные особенности сельскохозяйственного производства, в первую очередь ту, что его труженики работают на земле, которую добровольно внесли в качестве вклада (пая) в уставной (складочный) фонд. Также следует отметить, что на сегодняшний день существует проблема реализации законных прав собственников земельных долей, поскольку только 10% земельных угодий находится в собственности граждан и организаций и только эта часть земель сельскохозяйственного назначения оформлена в соответствии с требованиями законодательства и используется по назначению. Одновременно есть оставшаяся приватизированная часть земель сельскохозяйственного назначения, которая находится в долях. Примерно четвертую часть всех земельных долей можно признать безхозяйным имуществом, так как за 10 лет земельной реформы номинальные собственники не получили документов о праве собственности на землю, а если

иполучили, то не распоряжаются ею.33 Сельскохозяйственные земли должны оставаться в сель-

ском хозяйстве, нельзя их незаконно изымать из аграрного сектора экономики, они должны стать полноценным объектом рынка земли, непременно, при строжайшем соблюдении принципа целевого использования земель сельскохозяйственного назначения и надлежащей реализации контрольных и исполнительно-распорядительных функций государствен-

33 См.: Иорданов А.С. Совершенствование земельного законодательства (проблемы земельной реформы на муниципальном уровне). Материалы семинара-совещания. 20–21 апреля 2005. — М., 2005. — С. 87.

117

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

ного управления в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов.

Таким образом, скорейшее принятие основных земельных законодательных актов по вопросам совершенствования системы процесса управления земельными ресурсами будет способствовать достаточному правовому обеспечению земельной реформы в Российской Федерации на современном этапе.

§ 2. Система органов управления земельными ресурсами

Государственным органам власти принадлежит главная роль в управлении земельными ресурсами РФ, которые составляют земли различных категорий (земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов, земли промышленности энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности

иземли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса). Органы власти организуют

иосуществляют землеустройство, территориальное планирование и градостроительное зонирование, ведение кадастра недвижимости, мониторинг земель, контроль за их охраной

ииспользованием и т.д. В связи с этим, правовой институт управления использованием и охраной земель занимает важное место в системе земельного права.

Основу современной системы органов управления земельными ресурсами (см. рис. 1) заложил Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым, в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Последующими Указами Президента РФ

118

§ 2. Система органов управления земельными ресурсами

§Й¼¹ЖФ МИЙ¹»Д¾ЖБШ А¾Е¾ДХЖФЕБ Й¾КМЙК¹ЕБ

¨É¾ÀÁ½¾ÆË ©­

¥БЖБКЛ¾ЙКЛ»З ИЙБЙЗ½ЖФО ­¾½¾Й¹ДХЖ¹Ш КДМ¿º¹ ИЗЖ¹½АЗ Й¾КМЙКЗ» Б ЦГЗДЗ¼ББ ©­ ЙМ»КН¾Й¾ИЙБЙЗ½ЗИЗДХАЗ»¹ЖБШ

­¾½¾É¹ÄÕÆ¹Ø ÊÄÌ¿º¹ ¼ÇÊ̽¹É

КЛ»¾ЖЖЗВ Й¾¼БКЛЙ¹ПББ Г¹½¹КЛЙ¹ ¥БЖБКЛЙ¾КЛ»З Á ùÉËǼɹÍÁÁ

ЦГЗЖЗЕБР¾КГЗ¼З É¹À»ÁËÁØ ©­ ­¾½¾Й¹ДХЖЗ¾¹¼¾ЖЛКЛ»ЗИЗМИЙ¹»Д¾ ЖБЧ¼ЗКМ½¹ЙКЛ»¾ЖЖФЕБЕМТ¾КЛ»ЗЕ

Рис. 1. Органы управления земельными ресурсами

от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», от 24 сентября 2007 г. № 1274

119

Глава 7. Управление в сфере использования и охраны земель

«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» сформирована следующая система органов управления земельными ресурсами:

1)Министерство природных ресурсов и экологии РФ —

осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Оно выполняет функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке

иреализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В структуре данного министерства следует выделить

Федеральную службу по надзору в сфере природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет государственный земельный контроль в пределах своих полномочий, контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

2)Министерство сельского хозяйства РФ — является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. Контроль и надзор в сфере земельных от-

120