Право Евразийского экономического союза (Право ЕАЭС). Учебник

Сближение законодательства государств-членов

интересов потребителей выступает конкуренция. Согласно основным принципам функционирования Союза, закрепленным в ст. 3 Договора о ЕАЭС, соблюдение принципов рыночной экономики и добросовестной конкуренции является неотъемлемой частью фундамента Союза.

Исходя из вышеизложенного, политика государств-членов в этой сфере должна направляться на поощрение конкуренции и борьбу с монополиями. Кроме того, целый ряд важнейших полномочий наднационального характера принадлежит ЕЭК, в первую очередь – на товарных рынках.

Основным источником регулирования вопросов конкуренции и антимонопольной политики выступает раздел XVIII Договора о ЕАЭС «Общие принципы и правила конкуренции», чьи положения детально раскрываются в приложении № 19 к Договору о ЕАЭС (Протокол об общих принципах и правилах конкуренции).

Кроме того, в этой сфере в дополнение к Договору о ЕАЭС действует специальный международный договор в рамках Союза – Соглашение о порядке защиты конфиденциальной информации и ответственности за ее разглашение при осуществлении Евразийской экономической комиссией полномочий по контролю за соблюдением единых правил конкуренции от 12 декабря 2014 г.

Наконец, Высший совет решением от 24 октября 2013 г. № 50 принял модельный закон «О конкуренции», который юридической силы не имеет, но должен стать образцом для подражания при принятии аналогичных законов государствами – членами ЕАЭС.

Согласно Договору о ЕАЭС конкуренция – это состязательность хозяйствующих субъектов на рынке, где каждый из них поодиночке не может полностью или почти полностью влиять на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Для сохранения и развития конкурентной среды на товарных рынках Договор о ЕАЭС закрепляет общие правила и принципы конкуренции, которые носят обязательный харак-

121

ГЛАВА 6

тер для всех хозяйствующих субъектов и их государств-чле- нов. В качестве конкурирующих хозяйственных субъектов выделяют не только коммерческие организации и индивидуальных предпринимателей, но и некоммерческие организации при выполнении ими деятельности, приносящей доход, а также «рядовых» физических лиц в случае получения ими дохода от своей профессиональной работы, которая требует лицензирования или государственной регистрации.

Статья 75 Договора о ЕАЭС «Общие принципы конкуренции» предполагает борьбу с монопольными объединениями путем предоставления государствам-членам условий для этого, формирования и сохранения ими конкурентной среды, возлагает иные обязанности на участников Союза в этой сфере. Иными словами, принципы конкуренции направлены и ориентированы на государства-члены.

В отличие от них ст. 76 Договора о ЕАЭС «Общие правила конкуренции» содержит условия непосредственно для хозяйствующих субъектов, в том числе и субъектов рынка из других стран при их фактической работе на рынке ЕАЭС.

Общие правила конкуренции – это, по сути, перечень запретов по совершению деяний (как действий, так и бездействия) хозяйствующими субъектами. К их числу можно отнести:

–поведение доминирующего на отдельном рынке хозяйствующего субъекта, вследствие чего происходит ущемление интересов других лиц, устранение или ограничение конкуренции, ее недопущение; известными примерами подобных действий являются навязывание необоснованных условий договора противной стороне, введение и удержание в монопольном порядке явно заниженной или, наоборот, завышенной цены на товар;

–недобросовестную конкуренцию, которая находит свое отражение в очернении иных субъектов рынка, в частности в распространении неточных, ложных или искаженных сведений о конкурентах, которые относятся к их производителям, товару, деловой репутации;

122

Сближение законодательства государств-членов

–ограничение конкуренции с помощью картельных соглашений на товарных рынках между хозяйствующими субъектами, которые приводят или могут привести к сокращению или прекращению производства товаров, повышению цен, разделению рынка на монопольные сегменты;

–ограничение конкуренции путем заключения «вертикальных» соглашений между хозяйствующими субъектами (продавцами и покупателями на предпринимательских рынках либо несколькими перекупщиками в одной товарной цепочке), которые содержат, к примеру, требования не продавать товары конкурентов;

–ограничение конкуренции с помощью заключения иных соглашений, которые, однако, сами по себе не являются запрещенными и не во всех случаях влияют отрицательно на конкуренцию; примерами выступают соглашения о совместной деятельности хозяйствующих субъектов для достижения самых разнообразных целей (стимулирование технического или экономического прогресса, совершенствование реализации товаров, повышение их конкурентоспособности);

–ограничение конкуренции, которое происходит вследствие явной и неявной координации экономической деятельности хозяйствующих субъектов со стороны граждан и организаций; как и в предшествующем случае, не всегда такая координация нарушает конкурентные правила, все зависит от конкретной ситуации.

Как и в большинстве направлений позитивной и негативной интеграции, раздел II «Допустимость соглашений и изъятия» Протокола об общих принципах и правилах конкуренции содержит исключения из общих правил конкуренции.

Соглашения хозяйствующих субъектов признаются допустимыми, если доказано отсутствие их негативного воздействия на конкурентную среду, зато есть вероятность благоприятного воздействия на благосостояние и развитие экономики. Примерами выступают соглашения о совместной деятельности, предоставляющие потребителям дополнительные выгоды при их реализации, или «вертикальные» соглашения, где

123

ГЛАВА 6

каждый хозяйствующий субъект не имеет более 20 % доли на товарном рынке.

Общие правила конкуренции защищаются уполномоченными органами государств-членов на их территориях, они же применяют штрафные санкции в случае необходимости. При фиксации нарушения на трансграничных рынках, т. е. вне сферы компетенции национальных органов по защите конкуренции, полномочия по контролю осуществляет ЕЭК как наднациональный орган ЕАЭС регулирующего характера. В этом случае уже сама Комиссия вправе без передачи полномочий участникам Союза налагать штрафные санкции на хозяйствующие субъекты

Решением Высшего совета от 19 декабря 2012 г. № 19 закреплены критерии, позволяющие установить трансграничность рынка. Главным признается расположение его географических границ. Если границы рынка выходят за территорию хотя бы одного государства-члена, то он признается трансграничным.

Согласно разделу IV «Штрафные санкции за нарушение общих правил конкуренции на трансграничных рынках, налагаемые Комиссией» Протокола об общих принципах и правилах конкуренции все решения Комиссии в этой сфере заинтересованные лица вправе обжаловать в Суд ЕАЭС. Нижний

иверхний размеры конкретных санкций также установлены в разделе IV.

Выплата штрафов осуществляется в национальной валюте государства – члена ЕАЭС, где зарегистрирован нарушитель,

инаправляются в его бюджет.

Отдельное значение при реализации антимонопольной политики в рамках ЕАЭС имеет государственное ценовое регулирование.

Как известно из постулатов экономической теории, ценообразование на соответствующую продукцию складывается из соотношения спроса и предложения совершенно свободно в условиях рыночной экономики. В то же время органы власти имеют право вводить и использовать государственное ре-

124

Сближение законодательства государств-членов

гулирование цен в исключительных случаях, например для защиты важнейших объектов потребительского спроса от спекуляции.

В соответствии с разделом VII «Введение государственного ценового регулирования на товары и услуги на территориях государств-членов» Протокола об общих принципах и правилах конкуренции устанавливается неисчерпывающий перечень подобных исключительных условий, которые нельзя в данный конкретный момент времени разрешить иным способом. В этот перечень входят соображения национальной безопасности, стихийные бедствия, чрезвычайные ситуации.

Кроме того, на отдельных территориях государств-членов в отношении некоторых видов социально значимых товаров участниками Союза только на временной основе может вводиться государственное ценовое регулирование. В течение года совокупный срок использования подобной меры не должен превышать трех месяцев. Любое продление допускается только по разрешению Комиссии.

Если другое государство-член не согласно с введением государственного ценового регулирования, то оно вправе обратиться в Комиссию с заявлением о его отмене. Заявление подлежит удовлетворению, если будет доказан негативный эффект для заявителя или его хозяйствующих субъектов (последние вынуждены покинуть этот рынок или затруднено появление новых хозяйствующих субъектов на рынке). В случае признания доводов заявителя жалобы обоснованными Комиссия постановляет решение от отмене государственного ценового регулирования.

Если государство-член не согласно с вынесенным против него решением, то вопрос о сохранении или отмене ценового регулирования подлежит разрешению в главной и последней инстанции – Высшем совете. В таком случае исполнение по существу решения Комиссии не производится до вердикта Высшего совета.

При этом нормы, установленные Протоколом об общих принципах и правилах конкуренции в отношении ограниче-

125

ГЛАВА 6

ний и меры контроля государственного ценового регулирования, не подлежат применению к целому ряду направлений,

аименно:

–вся область услуг (не допускается государственное ценовое регулирование);

–область товарных и закупочных интервенций, осуществляемых государством (в частности, когда у сельскохозяйственных производителей производятся государственные закупки урожая);

–вся сфера энергетических товаров (электрическая и тепловая энергия, природный газ, керосин для бытовых нужд), выведенная из правового регулирования евразийским правом в этой области;

–наконец, выпадают и некоторые другие потребительские товары (лекарственные препараты, этиловый спирт, табачные изделия).

Применительно к этим направлениям действует только внутригосударственное право участников Союза, которые на его основе вправе осуществлять ценовое регулирование в отношении подобных товаров и услуг.

6.10.Естественные монополии

Естественные монополии установлены в рамках тех секторов рынка, где обеспечение конкурентной среды является экономически нецелесообразным или невозможным (например, поставка энергетических ресурсов). В отношении естественных монополий по общему правилу действует особое законодательство в государствах, серьезно отличающееся от общего законодательства о конкуренции.

Сближение законодательства государств – членов ЕАЭС о естественных монополиях – это результат складывания единых рынков и необходимости выработки общих правил поведения на них.

Отправной точкой на пути формирования общих правил стал раздел XIX Договора о ЕАЭС «Естественные монополии»,

126

Сближение законодательства государств-членов

во исполнение которого составлено приложение № 20 к Договору о ЕАЭС (Протокол о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий). Таким образом, регулирование правового статуса и поведения естественных монополий в Договоре о ЕАЭС идет сразу после норм, посвященных защите конкуренции.

Естественная монополия распространяется исключительно на рынок услуг и действует, когда в силу сложившихся технологических особенностей производства и предоставления создание конкурентных условий экономически нецелесообразно или просто невозможно. Иными словами, соотношение спроса и предложения здесь не действует.

При этом ЕАЭС распространяет свое регулирование не на все естественные монополии, а только на указанные в приложении № 1 к упомянутому Протоколу. К ним относятся главным образом естественные монополии в сфере железнодорожных перевозок, электроэнергии, транспортировки нефти и нефтепродуктов, поскольку они существенно влияют на торговлю между государствами-членами и их невозможно не учитывать.

Однако даже существенное влияние не является решающим фактором. Приложение № 2 к Протоколу содержит перечень естественных монополий, подпадающих под действие исключительно конкретных внутригосударственных законодательств и выведенных из-под действия единых правил и принципов ЕАЭС. Они охватывают ряд других транспортных

иэнергетических услуг, а также водоотведение и водоснабжение (например, в России – услуги по передаче тепловой энергии, услуги общедоступной электросвязи и общедомовой почтовой связи, услуги в транспортных терминалах, портах

иаэропортах, транспортировку газа по трубопроводам, ледокольную проводку судов в акватории Северного морского пути, услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей).

Кроме того, в соответствии с п. 8 ст. 78 Договора о ЕАЭС «Сферы и субъекты естественных монополий», если ранее

127

ГЛАВА 6

был заключен двусторонний договор между государствами – членами ЕАЭС в отношении естественной монополии, то он и сохраняет свое значение, не требуя применения Договора о ЕАЭС. Только вновь заключаемые двусторонние договоры государств-членов должны соответствовать единым правилам и принципам регулирования естественных монополий на евразийском пространстве.

В то же время не позволяется участникам Союза необоснованно расширять в одностороннем порядке свое правовое регулирование естественных монополий в ущерб единообразному подходу ЕАЭС. Подобные действия возможны только после заявления заинтересованного государства в ЕЭК и принятия ею соответствующего решения.

Протокол о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий состоит из шести разделов, которым следует дать краткую характеристику.

Раздел I «Общие положения» посвящен раскрытию понятий и терминов, которые будут использоваться далее применительно ко всему Договору о ЕАЭС (например, «естественная монополия», «доступ к услугам естественных монополий», «оказание услуг»).

Раздел II «Общие принципы регулирования деятельности субъектов естественных монополий», как видно из названия, содержит основные начала, которые должны учитываться участниками Союза при разработке и внедрении своих нормативных актов в данной области.

Цель формулирования общих принципов заключается в попытке приблизить выполнение естественными монополиями своих функций к режиму, напоминающему условия нормальной рыночной конкуренции: поощрение внедрения новых технологий, сокращение издержек, учет интересов потребителей, увеличение эффекта от использования инвестиций.

Раздел III «Виды и методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий» в общем и целом преследует аналогичные цели. Наиболее правильным признается це-

128

Сближение законодательства государств-членов

новое (тарифное) регулирование, при котором либо тарифы на регулируемые услуги естественной монополии устанавливаются напрямую специально уполномоченным органом власти, либо данный орган власти разрабатывает методологию для естественной монополии по определению конкретных цен.

Выделяются различные методы тарифного регулирования: метод доходности инвестиционного капитала, метод сравнительного анализа эффективности деятельности субъектов естественных монополий, метод экономически обоснованных затрат, метод индексации.

Кроме того, при использовании подобных методов тарифного регулирования могут дополнительно применяться как обязательные, так и факультативные условия, которые учитываются государствами-членами: получение экономически обоснованной прибыли, возмещение субъектам естественных монополий экономически обоснованных затрат, конъюнктура рынка.

В то же время Протокол допускает применение других видов регулирования естественных монополий, если они закреплены в нем или национальном законодательстве госу- дарств-членов.

Раздел IV «Правила обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий» как раз и регулирует один из таких видов, устанавливая правила для потребителей. Потребителями признаются как физические, так и юридические лица.

По общему правилу все естественные монополии оказывают услуги потребителям из других государств-членов на тех же условиях, что и своим потребителям. Фактически речь идет об использовании по аналогии национального режима, однако применительно к естественным монополиям этот подход получил название принципа равенства.

Принцип равенства рассматривается как краеугольный камень для создания и функционирования единого рынка ЕАЭС в области естественных монополий и построен по образу и подобию сходных подходов в других областях общего рынка ЕАЭС.

129

ГЛАВА 6

В то же время для полного соблюдения принципа равенства требуется наличие одинаковых технических возможностей для любого заинтересованного потребителя. Фактически это соблюдается далеко не всегда, да и не всегда это возможно, поэтому в реальной жизни исключения неюридического характера из данного принципа встречаются довольно часто. Кроме того, субъект естественной монополии вправе установить для разных потребителей дифференцированные условия доступа к своим услугам, если это обосновано экономически. Запрет действует только в отношении введения дифференцированных условий для потребителей из определенного участника Союза.

Раздел V «Национальные органы государств-членов» посвящен правовому статусу уполномоченных органов власти и управления государств-членов, осуществляющих контроль, а при необходимости и регулирование работы естественных монополий.

Раздел VI «Компетенция Комиссии», как видно из названия, содержит полномочия ЕЭК. Сразу следует отметить, что они носят гораздо более ограниченный характер по сравнению с аналогичными полномочиями Комиссии в отношении контроля за соблюдением конкуренции.

Юридически обязательные решения Комиссия вправе публиковать только по одному вопросу – это расширение перечней естественных монополий в двух приложениях к Протоколу. По обращению заинтересованного государства-члена ЕЭК принимает соответствующее решение.

Во всех остальных вопросах применительно к естественным монополиям Комиссия может выносить только рекомендации. К наиболее важным из этих вопросов следует отнести: осуществление сравнительного анализа системы и практики регулирования деятельности субъектов естественных монополий в государствах-членах; оценку и предложение способов разработки, координации и реализации решений национальных органов в области регулирования естественных монополий; представление предложений по гармонизации законодательств участников Союза Высшему совету.

130