Бюджетный процесс в муниципальном образовании. Учебное пособие

Институт законодательства и правовой информации Иркутской области

Ó × Å Á Í Î - Ï ÐÀ Ê Ò È × Å Ñ Ê Î Å Ï Î Ñ Î Á È Å

Ю. В. Арбатская Н. В. Васильева М.М.Винокурова

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

ÈÐ ÊÓ ÒÑ Ê 2 0 0 8

ВВЕДЕНИЕ

Очередное издание Института законодательства и правовой информации Иркутской области в серии «Школа муниципального права» посвящено реализации бюджетного процесса в муниципальном образовании.

Реформирование бюджетного законодательства в 1990—2000 гг. способствовало обеспечению финансовой и макроэкономической стабильности в России. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации1 (далее — БК РФ) установил основы бюджетного устройства и бюджетного процесса в нашей стране.

Значимость бюджетной деятельности предопределяет необходимость ее осуществления в четко предусмотренной бюджетным законодательством Российской Федерации процессуальной форме. И этой формой является бюджетный процесс.

В ходе осуществления отдельных стадий бюджетного процесса реализуются бюджетные полномочия муниципальных образований, вытекающие из права на самостоятельный местный бюджет. Такие полномочия, как получение бюджетных доходов, исполнение расходных обязательств, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, бюджетных кредитов невозможно реализовать вне бюджетного процесса. Бюджетный процесс потерял бы всякий смысл, если бы не был наполнен этим материальным содержанием. Вместе с тем, правильно избранная процессуальная форма способствует наилучшему осуществлению материальных бюджетных прав.

Органы местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса должны не только правильно толковать и применять федеральные законы и иные правовые акты, регламентирующие вопросы бюджетного процесса в Российской Федера-

1 Бюджетный кодекс Российской Федерации: утв. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. ¹ 145-ФЗ (с послед. изм. и доп. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. ¹ 31. Ст. 3823.

3

Введение

ции, но и грамотно осуществлять собственное муниципальное регулирование отношений в области бюджетного процесса.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании должен строиться таким образом, чтобы обеспечивать возможность отслеживания прямых и обратных связей, при помощи которых на любой из стадий бюджетного процесса можно было бы провести корреляцию доходных и расходных показателей2 и тем самым обеспечить эффективность бюджетной деятельности.

В настоящее время органы местного самоуправления при реализации своих бюджетных полномочий сталкиваются с проблемами, которые вызваны прежде всего изменениями федерального бюджетного законодательства. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. ¹ 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»3 в БК РФ были внесены существенные изменения, связанные со смещением акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Ядром новой организации бюджетного процесса стала широко применяемая в мире концепция «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования», сутью которой является распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом достижения конкретных результатов и в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и

2См. подробнее: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.

3О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в ча- сти регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г.

¹63-ÔÇ (с послед. изм. и доп. от 18 окт. 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. ¹ 8. Ст. 2117.

4

Введение

в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов4.

Реформирование бюджетной классификации Российской Федерации позволило приблизить ее к требованиям международных стандартов, обеспечило необходимый объем финансовой информации на всех стадиях бюджетного процесса и гарантировало прозрачность деятельности органов государственной власти

èместного самоуправления.

Âсоответствии со ст. 1742 БК РФ выделяются бюджетные ассигнования на исполнение действующих и принимаемых обязательств. К первой группе относятся «действующие обязательства» — их объем и структура предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т. д. Ассигнования на исполнение этих обязательств подлежат обязательному включению в бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Вторую группу составляют «принимаемые обязательства» — новые программы, решения об увеличе- нии заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т. д., вклю- чение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с уче- том имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесроч- ного финансового плана.

Такое деление бюджетных ассигнований позволит:

— существенно упростить и ускорить процедуру составления

èрассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

4 См:. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. // Рос. газ. 2004. 1 июня (далее — Концепция реформирования бюджетного процесса).

5

Введение

—поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

—удлинить период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

—ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Совершенствование процедур среднесрочного планирования призвано обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограни- чений и приоритетов государственной политики. Проект бюджета, как и прогнозные документы, на основании которых он составляется, утверждаются, как плавило, на три года.

В результате совершенствования и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов, а также упорядочение процедуры составления и рассмотрения бюджета.

Учитывая важность и сложность задач, стоящих перед органами местного самоуправления при осуществлении регулирования бюджетных отношений на своей территории и реализации бюджетного процесса в муниципальном образовании, сотрудники Института законодательства и правовой информации подготовили учебное издание по бюджетному процессу в муниципальном образовании. В настоящее издание включены также модельные положения о бюджетном процессе в муниципальном районе, городском округе и поселении.

6

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА

Специфика бюджетных правоотношений предопределяет необходимость их реализации в четко обозначенной процессуальной форме. При этом правильно избранная процессуальная форма способствует наилучшему осуществлению материальных бюджетных прав. В ходе осуществления бюджетного процесса реализуются бюджетные полномочия специальных субъектов.

Легальное определение бюджетного процесса дается в ст. 6 БК РФ, согласно которому бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс подразделяется на стадии. Стадия бюджетного процесса — это совокупность действий органов государственной власти или органов местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса, характеризующаяся внутренним единством и осуществлением определенных действий в соответствии с бюджетной компетенцией каждого органа5.

Бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрена самостоятельная реализация органами местного самоуправления четырех основных стадий бюджетного процесса:

—составление проекта местного бюджета;

—рассмотрение и утверждение местного бюджета;

—исполнение местного бюджета;

—составление и утверждение бюджетной отчетности об исполнении местного бюджета.

5 Ñì.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2007. С. 288.

7

Понятие и принципы бюджетного процесса

Названные стадии бюджетного процесса из года в год повторяются в строго определенной последовательности. Вся деятельность от начала составления проекта бюджета до утверждения отчета об его исполнении составляет бюджетный цикл, который длится более двух лет.

Для временной характеристики бюджетного процесса используется также понятие «финансовый год». Финансовый год охватывает стадию исполнения бюджета. В соответствии со ст. 12 БК РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря6.

Для достижения целей бюджетной деятельности все стадии бюджетного процесса основываются на единых началах (принципах).

Прежде всего при реализации бюджетного процесса следует учитывать принципы единства бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ) и самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), в соответствии с которыми в Российской Федерации устанавливаются единые основы осуществления бюджетного процесса. Согласно ст. 7 БК РФ определение основ бюджетного процесса относится к полномочиям Российской Федерации. Так, в гл. 18, 20, 21, 24, 241, 251 БК РФ определены бюджетные полномочия участников бюджетного процесса, закреплены основы составления, рассмотрения проекта бюджета, утверждения и исполнения бюджета, составления и утверждения бюджетной от- четности.

Детальный порядок осуществления бюджетного процесса устанавливается соответствующими органами государственной власти или местного самоуправления. Так, к бюджетным полномо- чиям муниципальных образований относится установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета (ст. 9 БК РФ). При реализации данных полномочий представительные органы муниципальных образований своим решением утверждают положение о бюджетном процессе в конкретном муниципальном образовании.

Кроме того, органы местного самоуправления бюджетным

6 Установление финансового (бюджетного) года с 1 января по 31 декабря было произведено еще в СССР в 1931 г.

8

Понятие и принципы бюджетного процесса

законодательством Российской Федерации наделяются полномо- чиями самостоятельно осуществлять бюджетный процесс в отношении бюджета муниципального образования. Органы местного самоуправления, руководствуясь положениями БК РФ, Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 (далее — Федеральный закон о местном самоуправлении), законов субъекта Российской Федерации, а также положением о бюджетном процессе муниципального образования, самостоятельно составляют проект местного бюджета, рассматривают, утверждают и исполняют местный бюджет.

Вместе с тем, следует отметить, что самостоятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой области, в слу- чаях, предусмотренных федеральным законодательством, может быть ограничена. Так, в целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на оче- редной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования. Детально вопросы осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации урегулированы гл. 191 ÁÊ ÐÔ.

Значительную роль при формировании демократического государства играет закрепление в ст. 36 БК РФ принципа прозрач- ности (открытости). В бюджетном процессе принцип прозрачности (открытости) означает:

7 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (с послед. изм. и доп. от 18 окт. 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. ¹ 40. Ст. 3822.

9

Понятие и принципы бюджетного процесса

—обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению представительных органов муниципальных образований;

—обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в представительные органы муниципальных образований, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа муниципального образования, либо между представительным органом муниципального образования и местной администрацией;

—стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Реализация обозначенного принципа способствует прозрач- ности бюджетной деятельности, помогает реально и с наименьшими потерями исполнить бюджет. Органы местного самоуправления должны постоянно отчитываться о ходе исполнения бюджета перед общественностью.

Дополнительной гарантией открытости (публичности) бюджетного процесса в муниципальном образовании является проведение публичных слушаний. Публичные слушания являются формой непосредственного участия жителей муниципального образования в осуществлении местного самоуправления посредством выражения гражданами мнения по вопросам местного зна- чения, участия граждан в общественных обсуждениях, проводимых органами местного самоуправления, учета мнения жителей муниципального образования органами местного самоуправления при реализации их полномочий8. В соответствии с ч. 3 ст. 28 Федерального закона о местном самоуправлении проект местного бюджета и отчет о его исполнении должны обязательно выноситься на публичные слушания.

8 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. В.В. Игнатенко. Иркутск, 2007. С. 290.

10