Бюджетный процесс в муниципальном образовании. Учебное пособие

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

финансовый год в пределах общего объема расходов бюджета на очередной финансовый год, утвержденных в первом чтении; приложение к решению о местном бюджете, устанавливающее распределение межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год; программа предоставления муниципальных кредитов на очередной финансовый год (приложение к решению о местном бюджете); программа муниципальных заимствований на очередной финансовый год (приложение к решению о местном бюджете); программа муниципальных гарантий (приложение к решению о местном бюджете); приложение к решению о местном бюджете по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год; а также текстовые статьи проекта решения о местном бюджете.

При рассмотрении в третьем чтении проекта решения о местном бюджете утверждается ведомственная структура расходов местного бюджета. Для рассмотрения в третьем чтении проект решения о местном бюджете выносится на голосование в целом.

Сложность процесса рассмотрения и утверждения решения о местном бюджете, в том числе возникновение разногласий по проекту решения о местном бюджете между представительным органом муниципального образования и администрацией муниципального образования, влечет необходимость создания согласительной комиссии. Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании должно быть предусмотрено, что в случае возникновения разногласий по проекту решения о местном бюджете и (или) отклонения проекта местного бюджета представительным органом муниципального образования должна создаваться согласительная комиссия.

В состав согласительной комиссии должны входить представители администрации муниципального образования и представительного органа муниципального образования. Согласительная комиссия разрабатывает согласованный вариант поправок к проекту решения о местном бюджете в соответствии с высказанными при рассмотрении проекта местного бюджета предложениями и рекомендациями.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от администрации муниципального образования и от представительного органа

61

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

муниципального образования. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали обе стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным. По окончании работы согласительной комиссии администрация муниципального образования вносит на рассмотрение представительного органа муниципального образования согласованные характеристики местного бюджета. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования.

Принятое представительным органом муниципального образования решение о местном бюджете передается главе муниципального образования для подписания и опубликования. Глава муниципального образования обязан обнародовать принятое представительным органом муниципального образования решение о местном бюджете, удостоверив обнародование путем подписания. Вместе с тем, глава муниципального образования может воспользоваться правом вето, решение о местном бюджете может быть отклонено и возвращено в представительный орган муниципального образования. В случае принятия отклоненного решения о местном бюджете представительным органом местного самоуправления в прежней редакции большинством голосов, не менее 2/3 от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования обязан обнародовать отклоненное им ранее решение о местном бюджете.

При установлении сроков рассмотрения и утверждения решения о местном бюджете, необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 2 ст. 187 БК РФ порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения, определенный муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, должен предусматривать вступление в силу решения о местном бюджете с 1 января очередного финансового года.

В связи с необходимостью уточнения параметров местного бюджета при его исполнении, в положении о бюджетном про-

62

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

цессе в муниципальном образовании необходимо предусмотреть порядок внесения изменений и дополнений в решение о местном бюджете. Необходимо учитывать, что проекты решений о внесении изменений в решения о местном бюджете в представительный орган муниципального образования вносит глава муниципального образования (глава администрации муниципального образования). Одновременно с проектом указанного решения представляются такие документы и материалы, как ожидаемые итоги социально-экономического развития в текущем финансовом году и уточненный прогноз социально-экономического развития муниципального образования в плановом периоде, сведения об исполнении местного бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года, оценка ожидаемого исполнения местного бюджета в текущем финансовом году, а также пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений

âрешение о местном бюджете. Рассмотрение и утверждение проектов решений о внесении изменений в решения о местном бюджете представительным органом муниципального образования осуществляется в том же порядке, что и решения о местном бюджете.

Âтом случае, если решение о местном бюджете не вступило

âсилу с начала финансового года, в муниципальном образовании вводится временное управление местным бюджетом, которое предусматривает наделение органа, исполняющего бюджет, полномочиями осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, муниципальных контрактов, при условии, что из местного бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двенадцатой — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации и не финансировать расходы, не предусмотренные проектом решения о местном бюджете.

Ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, нормативы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федера-

63

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

ции для финансирования централизованных мероприятий, про- чие тарифы и ставки, определяемые решением о местном бюджете, порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации применяются при временном управлении местным бюджетом в размерах и порядке, которые определены предыдущим решением о местном бюджете.

Если решение о местном бюджете по каким-либо причинам не вступило в силу через три месяца после начала финансового года, в дополнение к вышеуказанным условиям орган, исполняющий бюджет, лишается права предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели, предоставлять бюджетные средства на возвратной основе, предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам, осуществлять заимствования в размере более одной восьмой объема заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал, а также формировать резервный фонд администрации муниципального образования и осуществлять расходы из этого фонда.

В течение двух недель со дня вступления в силу решения о местном бюджете администрация муниципального образования должна представить на рассмотрение и утверждение представительного органа муниципального образования проект решения о внесении изменений и дополнений в решение о местном бюджете, уточняющий показатели местного бюджета с учетом результатов исполнения местного бюджета за период временного управления местным бюджетом.

64

ГЛАВА 5. ИСПОЛНЕНИЕ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

Исполнение бюджета является важнейшей стадией бюджетного процесса, поскольку в ее рамках реализуется предназначе- ние бюджета, бюджетного дела — осуществляется поступление всех предусмотренных решением о бюджете доходов и обеспече- ние финансирования всех запланированных расходов.

Исполнение местного бюджета обеспечивается администрацией муниципального образования. При этом непосредственная организация исполнения местного бюджета возлагается на финансовый орган администрации муниципального образования.

Одним из основных принципов бюджетной системы является принцип единства кассы, который означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению местного бюджета, осуществляемых в соответствии с муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации (ст. 382 ÁÊ ÐÔ).

Фактически до 1998 г. кассовое исполнение бюджетов происходило через уполномоченные банки, которые финансировали бюджетные учреждения и мероприятия по общегосударственным, региональным и муниципальным программам, т. е. в уполномоченных банках открывались специальные бюджетные счета, через которые шли все операции по бюджету.

Однако коммерческие банки практически не справлялись с этой задачей, так как, имея своей основной целью получение прибыли, они использовали поступающие на счета бюджетные средства в коммерческих целях. Результатом этого явились кризис неплатежей, задержка выплаты зарплаты и пр.

Впоследствии государство решило аккумулировать бюджетные ресурсы и перераспределять их через специальные казна- чейские органы. При этом в ст. 215 первоначальной редакции

65

Исполнение местного бюджета

БК РФ было провозглашено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти были возложены организация исполнения и исполнение бюджетов, управление сче- тами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы наделялись функциями кассиров всех распорядителей и получа- телей бюджетных средств и осуществляли платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

На федеральном уровне были образованы органы Федерального казначейства. В настоящее время Федеральное казначейство имеет статус федеральной службы и находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. В целях управления средствами региональной или муниципальной казны и обслуживания исполнения регионального или местного бюджета были созданы региональные или муниципальные казначейства.

Вместе с тем, с целью получения достоверной информации о параметрах финансовой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления федеральные органы государственной власти были заинтересованы в исполнении региональных и местных бюджетов через Федеральное казначейство.

В результате было принято решение об осуществлении кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в том числе и местных бюджетов) Федеральным казначейством (ст. 2151 БК РФ). При этом БК РФ допускает, что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Российской Федерации необходимого для их осуществления имущества.

Таким образом, кассовое обслуживание исполнения местного бюджета может осуществляться как через Федеральное

66

Исполнение местного бюджета

казначейство, так и через соответствующие исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Для кассового обслуживания исполнения местного бюджета Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казна- чейством либо при наличии вышеуказанного соглашения органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, казначейские органы управляют бюджетными счетами, а реальная денежная масса находится в Банке России. Следует также иметь в виду, что кредитные организации могут выполнять функции Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию счетов местного бюджета в случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (ст. 156 БК РФ).

Все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации Российской Федерации. Кассовые выплаты из местного бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их представления и в пределах фактического нали- чия остатка средств на едином счете местного бюджета.

Финансовый орган администрации муниципального образования или иной уполномоченный орган осуществляют управление средствами на едином счете местного бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Органы Федерального казначейства представляют финансовым органам местной администрации муниципального образования информацию о кассовых операциях по исполнению местного бюджета29.

29 Правило о предоставлении информации Федеральным казначейством об исполнении бюджетов, закрепленное в ст. 2411 БК РФ, вступает в силу с 1 января 2009 г.

67

Исполнение местного бюджета

Учет операций по исполнению местного бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в соответствии со ст. 2201 БК РФ финансовым органом администрации муниципального образования. Порядок ведения лицевых счетов устанавливается финансовым органом администрации муниципального образования.

Одним из основных документов, на основе которого в соответствии с ч. 3 ст. 2151 БК РФ организуется исполнение бюджета, является сводная бюджетная роспись.

Сводная бюджетная роспись муниципального образования — это документ, который составляется и ведется финансовым органом местной администрации муниципального образования в соответствии с БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Сводной бюджетной росписью муниципального образования утверждаются бюджетные ассигнования, т. е. предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств (подлежащих исполнению в текущем финансовом году расходных обязательств).

Сводная бюджетная роспись составляется на основе принятого в установленном порядке решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете и утверждается руководителем финансового органа администрации муниципального образования. Детальный порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается финансовым органом администрации муниципального образования.

Как правило, в сводную бюджетную роспись муниципального образования включаются:

— роспись расходов местного бюджета на текущий финансовый год (или текущий финансовый год и плановый период). При этом указывается наименование расхода, код30 главного распорядителя средств местного бюджета, коды раздела, подраздела, целевой статьи, вида расходов, сумма расхода (при необходимости

30 Здесь и далее под кодами подразумеваются коды бюджетной классификации Российской Федерации, установленные в соответствии с положениями гл. 4 БК РФ.

68

Исполнение местного бюджета

с разбивкой на текущий финансовый год и годы планового периода);

— роспись источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета на текущий финансовый год (или текущий финансовый год и плановый период), содержащая наименование источника внутреннего финансирования дефицита, код главного администратора, роспись источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета, код источника внутреннего финансирования дефицита, а также указание суммы источника внутреннего финансирования дефицита (при необходимости с разбивкой на текущий финансовый год и годы планового периода).

При составлении росписи расходов местного бюджета особо следует учитывать, что одним из основополагающих начал бюджетной системы Российской Федерации является принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 381 ÁÊ ÐÔ).

В соответствии со ст. 217 БК РФ порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи должны быть установлены предельные сроки внесения изменений в сводную бюджетную роспись, в том числе дифференцированно по различным видам оснований. Порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи может быть предусмотрено утверждение показателей сводной бюджетной росписи по кодам расходов классификации операций сектора государственного управления, в том числе дифференцированно для разных видов расходов бюджета и (или) главных распорядителей бюджетных средств. Указанные показатели могут быть изменены в ходе исполнения бюджета при изменении показателей сводной бюджетной росписи, утвержденных в соответствии с ведомственной структурой расходов, а также по представлению главного распорядителя бюджетных средств в случае образования экономии по использованию бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг в пределах, установленных порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи.

Для надлежащего исполнения местного бюджета порядком составления и ведения сводной бюджетной росписи должно быть предусмотрено ее утверждение до начала текущего финансового года, за исключением случаев, предусмотренных ст. 190, 191 БК РФ.

С целью обеспечения проведения финансового контроля за

69

Исполнение местного бюджета

ходом исполнения бюджета в положении муниципального образования о бюджетном процессе следует предусмотреть обязанность финансового органа направлять утвержденную сводную бюджетную роспись для информирования в представительный орган муниципального образования и орган муниципального финансового контроля.

Одновременно с утверждением сводной бюджетной росписи муниципального образования финансовый орган администрации муниципального образования утверждает главным распорядителям средств местного бюджета лимиты бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). Лимиты бюджетных обязательств в части ведомственной структуры должны соответствовать показателям сводной бюджетной росписи.

Показатели сводной бюджетной росписи и утвержденные лимиты бюджетных обязательств финансовым органом муниципального образования доводятся до главных распорядителей средств местного бюджета, которые на основании полученной информации в соответствии со ст. 2191 БК РФ составляют свои

бюджетные росписи.

На основании ст. 158 БК РФ главные распорядители средств местного бюджета, наряду с распределением бюджетных ассигнований по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, распределяют между ними и лимиты бюджетных обязательств.

Бюджетные росписи распорядителей средств местного бюджета составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями и доведенными им лимитами бюджетных обязательств. Определяя бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств, следует учитывать принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с обязательным указанием цели их использования (ст. 38 БК РФ).

На основании доведенных до получателей средств местного бюджета лимитов бюджетных обязательств составляется бюджетная смета. В соответствии со ст. 221 БК РФ бюджетная сме-

70