Бюджетный процесс в муниципальном образовании. Учебное пособие

Понятие и принципы бюджетного процесса

Кроме того, для более полной реализации принципа открытости (публичности) в положении о бюджетном процессе в муниципальном образовании можно предусмотреть не только обязательное опубликование ежегодного отчета об исполнении местного бюджета, но и обязательное обнародование иных документов, составляющих бюджетную отчетность (например, ежеквартальных отчетов об исполнении местного бюджета).

В основу бюджетного процесса положен принцип ежегодности бюджета, который предполагает необходимость ежегодного принятия решения о бюджете представительным органом муниципального образования. В соответствии со ст. 5 БК РФ решение о бюджете вступает в силу с 1 января и действует до 31 декабря финансового года, т. е. охватывает стадию исполнения бюджета. Данные правила действуют даже в том случае, если в муниципальном образовании проект местного бюджета составляется на три года (очередной финансовый год и плановый период). В этом случае ежегодное принятие решения о бюджете позволяет проводить корректировку и конкретизацию показателей планового периода.

Для муниципального бюджетного процесса характерен также принцип особой последовательности вступления в бюджетную деятельность исполнительно-распорядительных органов муниципального образования и представительных органов муниципального образования. Так, составление проекта местного бюджета является сферой деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципального образования; рассматривают и утверждают решение о местном бюджете представительные органы муниципального образования; исполнение местного бюджета и составление отчета об его исполнении осуществляется исполни- тельно-распорядительными органами муниципального образования; а рассмотрение и утверждение отчета об исполнении местного бюджета — представительным органом муниципального образования. Таким образом, существует последовательность и преемственность действий исполнительно-распорядительных и представительных органов муниципального образования в рамках всего бюджетного процесса. Особая последовательность вступления в бюджетную деятельность исполнительно-распоря- дительных органов и представительных органов муниципального образования позволяет осуществлять текущий бюджетный кон-

11

Понятие и принципы бюджетного процесса

троль и является системой сдержек и противовесов в бюджетном процессе.

Вместе с тем, следует учитывать, что указанными выше органами местного самоуправления состав участников бюджетного процесса в муниципальном образовании не исчерпывается. Состав участников бюджетного процесса и их бюджетные полномо- чия определяются гл. 18 БК РФ. Участниками муниципального бюджетного процесса являются:

—представительный орган муниципального образования;

—глава муниципального образования (глава администрации муниципального образования);

—администрация муниципального образования;

—финансовый орган администрации муниципального образования;

—орган муниципального финансового контроля;

—главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

—главные администраторы и администраторы доходов бюджета;

—главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета муниципального района;

—получатели бюджетных средств9.

При реализации Концепции реформирования бюджетного процесса особую актуальность приобрел принцип приоритета среднесрочного планирования. Действующим бюджетным законодательством Российской Федерации закреплен трехлетний период (очередной финансовый год и плановый период), на который прогнозируется и планируется социально-экономическая деятельность муниципального образования.

В соответствии со ст. 173 БК РФ прогноз социально-эконо- мического развития разрабатывается, по общему правилу, на период не менее трех лет. Единственное исключение сделано для поселений, которые имеют возможность разрабатывать прогноз социально-экономического развития поселения на один год (очередной финансовый год) либо на три года (очередной финансовый год и плановый период).

9 Правовое положение перечисленных участников муниципального бюджетного процесса рассматривается в главах, посвященных отдельным стадиям бюджетного процесса.

12

Понятие и принципы бюджетного процесса

Согласно ч. 4 ст. 169 БК РФ органы местного самоуправления вправе составлять проекты местных бюджетов сроком либо на один год (на очередной финансовый год), либо на три года (очередной финансовый год и плановый период). Период, на который будет составляться проект местного бюджета, должен быть определен муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования10, например, положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

В том случае, если проект местного бюджета составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация обязательно разрабатывает среднесрочный финансовый план муниципального образования, который утверждается на трехлетний период (очередной финансовый год и плановый период). Исключением из данного правила является бюджетная деятельность поселения, в котором при составлении проекта бюджета поселения на очередной финансовый год среднесрочный финансовый план может не разрабатываться.

Среднесрочный финансовый план не разрабатывается органами местного самоуправления при составлении проекта местного бюджета сроком на три года.

Еще одним принципом бюджетного процесса является принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе бюджетного процесса лежит бюджетная классификация Российской Федерации.

10 В соответствии с ч. 4 ст. 169 БК РФ таким муниципальным правовым актом не может быть решение о местном бюджете.

13

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ

ÂРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Âсоответствии с ч. 1 ст. 18 БК РФ бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов

èисточников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, бюджетная классификация представляет собой систематизацию доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов по определенным основаниям, сгруппированным по принципу «от общего — к частному». Сопоставимость показателей, по которым систематизируют виды доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, обеспечивается присвоением каждому из них двадцатизначного цифрового кода.

Доходы в бюджеты Российской Федерации поступают из разных источников на всей ее территории, и для того чтобы технически определить, на какой уровень бюджетной системы (федеральный, региональный или местный) должно быть зачислено каждое из поступлений, применяют бюджетную классификацию. В аналогичном порядке она используется и для каждого вида расходов: четкость в доведении бюджетных ассигнований до конкретного получателя обеспечивается применением бюджетной классификации.

Бюджетная классификация использовалось и в советское время, однако тогда применялась единая двухуровневая классификация для доходов и расходов бюджета11. До 1996 г. состав бюджетной классификации утверждался приказами Министерства финансов Российской Федерации, затем был принят Федеральный закон «О бюджетной классификации в Российской Федера-

11 Ñì:. Файберг Т.В. Бюджетная система и бюджетная политика. Иркутск, 2007. С. 52.

14

Бюджетная классификация в Российской Федерации

ции» от 15 августа 1996 г. ¹ 115-ФЗ12, в котором установлены общие принципы ее применения, а ежегодная детализация кодов производилась указаниями по применению бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемыми приказами Министерства финансов Российской Федерации. Эта система нормативного регулирования бюджетной классификации действовала до вступления в силу изменений, внесенных в БК РФ Федеральным законом от 24 июля 2007 г. ¹ 212-ФЗ13. В настоящее время (с января 2008 г.) бюджетная классификация регулируется БК РФ, а также указаниями о применении бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства Финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 г. ¹ 74н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»14 (далее по тексту — Указания).

Âнастоящее время в состав бюджетной классификации включены:

1) классификация доходов бюджетов;

2) классификация расходов бюджетов;

3) классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

4) классификация операций публично-правовых образований (далее — классификация операций сектора государственного управления).

Âсоответствии со ст. 20 БК РФ классификация доходов бюджета Российской Федерации является группировкой доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Структура кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации представлена в виде кода четырех составных ча- стей:

1) главный администратор доходов бюджета;

2) вид доходов (группа, подгруппа, статья, подстатья, элемент);

3) подвид доходов;

12ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 34. Ñò. 4030.

13Ðîñ. ãàç. 2008. 28 àïð.

14Финансовая газ. 2007. 15, 22, 29 нояб.; 6, 13, 20 дек.

15

Бюджетная классификация в Российской Федерации

4) классификация операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

Структуру классификации доходов бюджетов Российской Федерации можно представить в виде таблицы:

Код главного администратора (1—3 разряды кода классификации доходов бюджетов Российской Федерации) состоит из трех знаков и соответствует номеру, присвоенному главному администратору поступлений в бюджет, в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами, принятыми органами местного самоуправления. Максимальное количество главных администраторов (исходя из того, что код трехзначный) может быть 999.

Главными администраторами доходов бюджетов являются органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления, органы местной администрации, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Администрирование бюджетных доходов — это контроль над правильностью, полнотой и своевременностью исчисления и уплаты бюджетных поступлений, а также зачет и возврат излишне уплаченных платежей.

В соответствии с ч. 1 статьи 1601 БК РФ главный администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

16

Бюджетная классификация в Российской Федерации

1)формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;

2)представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;

3)представляет сведения для составления и ведения кассового плана;

4)формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета;

5)осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

1)осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

2)осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

3)принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

4)принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

5)в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

6)осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Администратором по определенным поступлениям в бюджет

17

Бюджетная классификация в Российской Федерации

назначается тот государственный или муниципальный орган, который соответствует специфике конкретных платежей. Например, большую часть налогов администрирует Федеральная налоговая служба, таможенных пошлин — Федеральная таможенная служба и т. д.

В соответствии с ч. 2 ст. 29 БК РФ перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Закрепление доходов в законе (решении) о соответствующем бюджете за главными администраторами, являющимися федеральными органами государственной власти, либо их территориальными подразделениями, осуществляется на основании приложения 8 к Указаниям о применении бюджетной классификации Российской Федерации. В данном приложении содержится пере- чень главных администраторов доходов бюджетов Российской Федерации с закреплением за ними определенных видов доходов, в нем же определены коды, которые им присвоены.

Следовательно, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в своих законах (решениях) о бюджетах могут определять главных администраторов доходов бюджета только по тем поступлениям, которые не администрируются федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями, т. е. определенный вид дохода, например, земельный налог, являясь источником дохода муниципального бюджета, будет администрироваться территориальным подразделением федерального органа — Федеральной налоговой службой, которой присвоен код 182. А по такому виду доходов, как государственная пошлина за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции, главным администратором доходов бюджета назначен комитет по управлению муниципальным имуществом г. Иркутска в приложении ¹ 2 к решению Думы г. Иркутска от 29 ноября 2007 г. ¹ 004-20-440691/7 «О бюджете города на 2008 год»15 и ему был присвоен трехзначный код 909.

Группы и подгруппы определены БК РФ и являются едиными

15 Документ опубликован не был. По материалам СПС «Консультант-Плюс».

18

Бюджетная классификация в Российской Федерации

для всех трех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Код вида дохода десятизначный (с 4-го по 13-й разряды). Он складывается из группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элемента. Групп всего две в соответствии со ст. 20 БК РФ, поэтому в 4

разряде может быть указана либо цифра 1, либо 2:

1 00 00000 00 — налоговые и неналоговые доходы;

2 00 00000 00 — безвозмездные поступления.

Êкаждой из групп относятся соответствующие подгруппы.

Êгруппе налоговые и неналоговые доходы относятся следующие подгруппы:

1 01 00000 00 — налоги на прибыль, доходы; 1 02 00000 00 — налоги и взносы на социальные нужды;

1 03 00000 00 — налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;

1 04 00000 00 — налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;

1 05 00000 00 — налоги на совокупный доход;

1 06 00000 00 — налоги на имущество; 1 07 00000 00 — налоги, сборы и регулярные платежи за поль-

зование природными ресурсами; 1 08 00000 00 — государственная пошлина;

1 09 00000 00 — задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;

1 10 00000 00 — доходы от внешнеэкономической деятельности; 1 11 00000 00 — доходы от использования имущества, находя-

щегося в государственной и муниципальной собственности; 1 12 00000 00 — платежи при пользовании природными ре-

сурсами; 1 13 00000 00 — доходы от оказания платных услуг и компен-

сации затрат государства; 1 14 00000 00 — доходы от продажи материальных и немате-

риальных активов; 1 15 00000 00 — административные платежи и сборы;

1 16 00000 00 — штрафы, санкции, возмещение ущерба; 1 17 00000 00 — доходы бюджетов бюджетной системы Рос-

сийской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

1 18 00000 00 — возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет;

19

Бюджетная классификация в Российской Федерации

1 19 00000 00 — прочие неналоговые доходы; Таким образом, в первой группе 19 подгрупп.

А к группе безвозмездные перечисления относятся такие подгруппы, как:

2 01 00000 00 — безвозмездные поступления от нерезидентов; 2 02 00000 00 — безвозмездные поступления от других бюд-

жетов бюджетной системы Российской Федерации; 2 03 00000 00 — безвозмездные поступления от государствен-

ных (муниципальных) организаций; 2 04 00000 00 — безвозмездные поступления от негосударст-

венных организаций; 2 05 00000 00 — безвозмездные поступления от наднацио-

нальных организаций; 2 06 00000 00 — прочие безвозмездные поступления.

Таким образом, во второй группе шесть подгрупп.

Следует отметить, что в Указаниях, несмотря на изменения в БК РФ, рассматриваются три группы:

1 00 00000 00 — налоговые и неналоговые доходы;

2 00 00000 00 — безвозмездные поступления; 3 00 00000 00 — доходы от предпринимательской и иной при-

носящей доход деятельности. Эта группа доходов использовалась до внесения изменений в бюджетное законодательство.

Группу 3 00 00000 00 «Доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности» детализируют следующие подгруппы:

3 01 00000 00 — доходы от собственности по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

3 02 00000 00 — рыночные продажи товаров и услуг; 3 03 00000 00 — безвозмездные поступления от предприни-

мательской и иной приносящей доход деятельности; 3 04 00000 00 — целевые отчисления от государственных и

муниципальных лотерей.

Следует отметить, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными уч- реждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, согласно ст. 41 БК РФ отнесены к неналоговым доходам бюджетов и должны быть отражены в рамках группы «Налоговые и неналоговые доходы».

20