Бюджетный процесс в муниципальном образовании. Учебное пособие

Бюджетная классификация в Российской Федерации

дерации или решением муниципальных образований производится (при необходимости) дальнейшая детализация подстатей источников финансирования дефицитов бюджетов с учетом специфики исполнения соответствующих бюджетов.

В приложении 5 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации представлены единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группы и подгруппы источ- ников финансирования дефицитов бюджетов, а также статьи и виды источников, задействованные в федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Перечень статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждается (с учетом положений раздела 2 Указаний о порядке применения бюджетной классификации) законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования его дефицита.

Классификация операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов (18—20-й разряды кода классификации источников финансирования дефицитов бюджетов), определена трехзначным кодом классификации операций сектора государственного управления и представлена следующими позициями:

Группа 100. Доходы Подстатья 171. Доходы от переоценки активов

Группа 300. Поступление нефинансовых активов Статья 310. Увеличение стоимости основных средств Группа 400. Выбытие нефинансовых активов Статья 410. Уменьшение стоимости основных средств Группа 500. Поступление финансовых активов Статья 510. Поступление на счета бюджетов

Статья 520. Увеличение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале

Статья 540. Увеличение задолженности по бюджетным кредитам

Статья 550. Увеличение иных финансовых активов Группа 600. Выбытие финансовых активов Статья 610. Выбытие со счетов бюджетов

Статья 620. Уменьшение стоимости ценных бумаг, кроме акций и иных форм участия в капитале

41

Бюджетная классификация в Российской Федерации

Статья 630. Уменьшение стоимости акций и иных форм уча- стия в капитале

Статья 640. Уменьшение задолженности по бюджетным кредитам

Статья 650. Уменьшение иных финансовых активов; Группа 700. Увеличение обязательств Статья 710. Увеличение задолженности по внутренним дол-

говым обязательствам Статья 720. Увеличение задолженности по внешним долго-

вым обязательствам Группа 800. Уменьшение обязательств

Статья 810. Уменьшение задолженности по внутренним долговым обязательствам

Статья 820. Уменьшение задолженности по внешним долговым обязательствам

Классификация операций сектора государственного управления

является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

Сектор публично-правовых образований назван также сектором государственного управления. Сектор государственного управления — это система ведомств и учреждений, обеспечивающих выполнение функций государства. Например, к сектору государственного управления будут относиться и Министерство промышленности и энергетики, и Администрация Иркутской области, и любой государственный университет.

До 1 января 2008 г. в составе бюджетной классификации отсутствовала универсальная для доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов классификация операций по их экономическому содержанию, что, по мнению специалистов21, не позволяло окончательно объединить бюджетную классификацию с планом счетов бюджетного учета и перейти к внедрению элементов метода начислений. Для устранения этих принципиальных недостатков сложившейся системы бюджетного уче- та в рамках гл. 4 БК РФ появилась ст. 231 «Классификация операций сектора государственного управления».

21 Ñì.: Новиков Д.В. Óêàç. ñî÷.

42

Бюджетная классификация в Российской Федерации

Необходимость перехода от кассового метода к методу на- числений в секторе государственного управления была впервые сформулирована в Концепции реформирования бюджетного процесса.

Âуказанной Концепции, которая послужила впоследствии основой для внесения изменений в бюджетное законодательство, говорится о том, что в отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволяет оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

ÂКонцепции обосновывалось, что учет по методу начислений значительно повышает прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, должен находиться администратор бюджетных средств, который обязан учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета должен быть интегрирован с бюджетной классификацией.

Одновременно существенно расширяются возможности по более детальному отражению расходных обязательств, исполняемых теми или иными главными распорядителями бюджетных средств, реализуемых ими долгосрочных или ведомственных целевых программ, развитию управленческого учета и внутреннего контроля за эффективностью использования бюджетных средств.

Âрамках классификации операций сектора государственного управления все операции делятся на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами)

43

Бюджетная классификация в Российской Федерации

и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволяет оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

В соответствии со ст. 231 БК РФ установлены единые для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группы и статьи операций сектора государственного управления.

Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень подстатей операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов Российской Федерации. В настоящее время этот перечень установлен в Указаниях.

Например, в первой группе «Доходы» к статье 150 «Безвозмездные поступления от бюджетов» относятся подстатьи:

151.Поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

152.Поступления от наднациональных организаций и правительств иностранных государств;

153.Поступления от международных финансовых организа-

öèé.

Таким образом, код классификации операций государственного управления состоит из группы, статьи и подстатьи, при этом перечень групп и статей КОСГУ устанавливаются БК РФ,

àподстатей — Министерством финансов Российской Федерации.

Следует еще раз отметить, что составные части КОСГУ входят как в состав классификационного кода доходов, так и в состав кода расходов, а также кода источников финансирования бюджетов.

44

ГЛАВА 3. СОСТАВЛЕНИЕ ПРОЕКТА МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

Бюджетный процесс в муниципальном образовании начинается со стадии составления проекта местного бюджета.

Полномочиями по составлению проекта местного бюджета наделены исполнительно-распорядительные органы муниципального образования. Согласно ст. 171 БК РФ составление проекта местного бюджета — исключительная прерогатива администрации муниципального образования. Порядок его составления определяется актами администрации муниципального образования в соответствии с положениями БК РФ и положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

Непосредственное составление проекта местного бюджета осуществляет финансовый орган администрации муниципального образования. В соответствии со ст. 6 БК РФ финансовые органы муниципальных образований — это органы (должностные лица) администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. Таким образом, финансовым органом муниципального образования может являться как орган администрации муниципального образования, так и одно должностное лицо.

Финансовый орган администрации муниципального образования совершает основные действия по составлению проекта местного бюджета — прогнозирование доходов местного бюджета, планирование бюджетных ассигнований, установление перечня главных администраторов и администраторов доходов и др. В целях своевременного и качественного составления проекта местного бюджета финансовый орган администрации муниципального образования имеет право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы: от Министерства финансов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации, а также от иных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, финансовый орган администрации муниципального об-

45

Составление проекта местного бюджета

разования может запросить информацию о собираемости налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, и о прогнозировании доходов от местных налогов на очередной финансовый год от налоговых органов Российской Федерации. Для обеспече- ния достоверности бюджетных показателей финансовый орган администрации муниципального образования обобщает заявки на бюджетные ассигнования, поступившие от бюджетных учреждений и иных получателей средств местного бюджета.

В то же время совершение отдельных действий, связанных с составлением проекта местного бюджета, администрация муниципального образования может поручать иным уполномоченным органам. Так, прогноз социально-экономического развития муниципального образования, согласно положениям ч. 6 ст. 173 БК РФ, разрабатывается уполномоченным местной администрацией органом (должностным лицом) местной администрации. Таковым может являться как финансовый орган, так и иной орган (должностное лицо) местной администрации муниципального образования (например, орган местной администрации муниципального образования, отвечающий за проведение экономической политики муниципального образования).

Составлению проекта местного бюджета предшествует разработка документов прогнозного характера. В соответствии со ст. 172 БК РФ составление проекта местного бюджета основывается на таких документах, как Бюджетное послание Президента Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития муниципального образования, основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации имеет важное значение не только для федерального и регионального бюджетного процесса, но и для бюджетного процесса муниципального образования. Оно является официальным началом всего бюджетного процесса в Российской Федерации, в котором определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Основные направления бюджетной политики Российской Федерации обязательно учитываются при разработке прогноза социально-эконо- мического развития и основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципального образования.

Прогноз социально-экономического развития муниципаль-

46

Составление проекта местного бюджета

ного образования представляет собой документ, содержащий систему показателей, отражающую сложившиеся тенденции соци- ально-экономического развития муниципального образования. Как правило, прогноз социально-экономического развития муниципального образования разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за предыдущий финансовый год, прогноза социально-экономического развития до конца очередного финансового года и тенденций развития экономики и социальной сферы муниципального образования, которые отражаются в программе социально-экономического развития муниципального образования.

Прогноз социально-экономического развития муниципального образования имеет особое значение для проекта местного бюджета, поскольку согласно ст. 1741 БК РФ прогнозирование доходов местного бюджета осуществляется на его основе, а ст. 173 БК РФ предусмотрено, что изменение прогноза социально-эко- номического развития муниципального образования в ходе составления или рассмотрения проекта местного бюджета влечет за собой изменение его основных характеристик.

В соответствии с ч. 1 ст. 173 БК РФ прогноз социально-эко- номического развития муниципального района и городского округа разрабатывается на период не менее трех лет. Однако по общему правилу прогноз социально-экономического развития разрабатывается муниципальными районами и городскими округами на очередной финансовый год и плановый период (три года)22. Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается либо на очередной финансовый год (один год), либо на очередной финансовый год и плановый период (три года), что должно быть отражено в положении о бюджетном процессе в поселении. Следует учитывать, что ч. 2 ст. 173 БК РФ предусмотрена возможность заключения соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района о разработке прогноза социально-эко- номического развития поселения местной администрацией муниципального района.

22 Данное правило следует из положений, предусматривающих составление прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и плановый период, закрепленных ч. 4 и 6 ст. 173 БК РФ.

47

Составление проекта местного бюджета

Прогноз социально-экономического развития муниципального образования разрабатывается ежегодно, что позволяет уточ- нить параметры планового периода и добавить параметры второго года планового периода. В пояснительной записке к прогнозу социально-экономического развития обязательно приводится обоснование параметров прогноза, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений.

Порядок разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования и орган, наделенный полномочиями по его разработке, устанавливается администрацией муниципального образования.

При разработке прогноза должна учитываться многовариантность возможного развития экономических объектов при разных предположениях относительно того, как будет развиваться экономика в муниципальном образовании и какие будут приниматься экономические меры. Согласно ч. 4 ст. 2 Федерального закона от 20 июля 1995 г. ¹ 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»23 прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов24.

При выборе варианта прогноза социально-экономического развития муниципального образования необходимо учитывать принцип достоверности бюджета, который означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. На практике же на местном уровне часто наблюдается обратная ситуация. Органы, составляющие прогноз социально-экономического развития муниципального образования, занижают ожидаемые доходы и завышают необходимые расходы с целью получить большую финансовую помощь из выше-

23Ðîñ. ãàç. 1995. 26 èþëÿ.

24Необходимо отметить, что указанный закон распространяется только на прогнозирование социально-экономического развития на федеральном уровне. Однако на региональном и местном уровне следует применять аналогию и осуществлять многовариантное прогнозирование.

48

Составление проекта местного бюджета

стоящего бюджета. В результате по итогам финансового года нередко возникает бюджетный профицит, который расходуется администрацией муниципального образования не всегда на самые необходимые для муниципального образования цели. Кроме того, нарушается и принцип сбалансированности бюджета.

Выбранный вариант прогноза социально-экономического развития муниципального образования утверждается администрацией муниципального образования в форме постановления главы муниципального образования (главы администрации муниципального образования) одновременно с принятием решения администрации муниципального образования о внесении проекта местного бюджета в представительный орган муниципального образования.

На основании Бюджетного послания Президента Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития муниципального образования разрабатываются основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования. БК РФ правила разработки основных направлений бюджетной и налоговой политики не установлены, поэтому все вопросы, связанные с формированием показателей и утверждением основных направлений бюджетной и налоговой политики, определяются администрацией муниципального образования самостоятельно. Основные направления разрабатываются финансовым либо иным органом (должностным лицом), уполномоченным администрацией муниципального образования, и утверждаются, как правило, постановлением главы муниципального образования (главы администрации муниципального образования). В них определяются основные цели и задачи, принципы и приоритетные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования.

Основные направления бюджетной и налоговой политики могут разрабатываться на три года (очередной финансовый год и плановый период), так же, как и Бюджетное послание Президента Российской Федерации, и прогноз социально-экономическо- го развития муниципального образования (отражая приоритеты среднесрочного планирования), либо на один год (очередной финансовый год) (отражая основные направления развития экономики, социальной сферы, бюджетной и налоговой политики муниципального образования на краткосрочный период).

49

Составление проекта местного бюджета

На основе вышеперечисленных документов разрабатывается проект местного бюджета. В соответствии с ч. 4 ст. 169 БК РФ проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Срок, на который будет составляться проект местного бюджета, целесообразнее всего определять в положении о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

Âтом случае, если проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа будет составляться на один год (очередной финансовый год), местная администрация муниципального района, городского округа должна разработать и утвердить среднесрочный финансовый план муниципального района, городского округа. В случае, если проект бюджета поселения составляется на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения25.

Под среднесрочным финансовым планом муниципального образования понимается документ, содержащий основные параметры местного бюджета. Среднесрочный финансовый план муниципального образования ежегодно разрабатывается на финансовый год и плановый период по форме и в порядке, установленным администрацией муниципального образования, с соблюдением положений БК РФ и положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Проект среднесрочного финансового плана муниципального образования утверждается администрацией муниципального образования в виде постановления главы муниципального образования (главы администрации муниципального образования) и представляется в представительный орган муниципального образования одновременно с проектом местного бюджета.

Âсвязи с тем, что среднесрочный финансовый план содержит основные параметры местного бюджета, значения показате-

25 Необходимость разработки среднесрочного финансового плана устанавливается в Положении о бюджетном процессе в поселении.

50