Бюджетный процесс в муниципальном образовании. Учебное пособие

Составление проекта местного бюджета

лей среднесрочного финансового плана муниципального образования и основных показателей проекта бюджета муниципального района должны соответствовать друг другу. В соответствии с ч. 3 ст. 174 утвержденный среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать следующие параметры:

—прогнозируемый общий объем доходов и расходов местного бюджета;

—объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;

—дефицит (профицит) бюджета;

—верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода.

Администрацией муниципального образования может быть предусмотрено утверждение дополнительных показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования.

В муниципальном районе среднесрочный финансовый план дополнительно должен содержать такие параметры, как прогнозируемый общий объем доходов и расходов консолидированного бюджета муниципального района, распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между поселениями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, нормативы отчислений от налоговых доходов в бюджеты поселений, устанавливаемые муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Показатели среднесрочного финансового плана муниципального образования имеют индикативный характер и поэтому могут быть изменены, так как среднесрочный финансовый план муниципального образования разрабатывается путем уточнения параметров указанного плана на плановый период и добавления параметров на второй год планового периода. В пояснительной записке к проекту среднесрочного финансового плана муниципального образования приводится обоснование параметров, в том числе их сопоставление с ранее одобренными параметрами с указанием причин планируемых изменений.

В том случае, если проект местного бюджета будет составляться на три года (очередной финансовый год и плановый период), среднесрочный финансовый план не составляется.

51

Составление проекта местного бюджета

Прогнозирование доходов местного бюджета осуществляется в соответствии с положениями ст. 1741 БК РФ, которой предусмотрено, что доходы местного бюджета прогнозируются в условиях действующего на день внесения проекта решения о бюджете в представительный орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие внесение изменений в нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования о налогах и сборах, принятые после дня внесения в представительный орган проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать положения о вступлении в силу указанных нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, установленной финансовым органом администрации муниципального образования.

С 1 января 2009 г. планирование бюджетных ассигнований будет осуществляться раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены муниципальными правовыми актами, договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению)

52

Составление проекта местного бюджета

получателями бюджетных средств во исполнение указанных муниципальных правовых актов.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены муниципальными правовыми актами, договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных муниципальных правовых актов.

Кроме того, планирование бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам будет осуществляться с учетом муниципального задания на оче- редной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году.

Вместе с тем, федеральным законодательством предусмотрена возможность для финансового органа с 2008 г. осуществлять планирование бюджетных ассигнований раздельно на исполнение действующих и принимаемых обязательств, а также бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг с учетом муниципального задания, устанавливая соответствующие правила в положении о бюджетном процессе в муниципальном образовании.

При прогнозировании доходов местного бюджета и при планировании бюджетных ассигнований особо следует учитывать принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, который означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Согласно ч. 3 ст. 184 БК РФ сроки составления проекта местного бюджета устанавливаются местной администрацией муниципального образования. Вместе с тем, положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании должны быть опре-

53

Составление проекта местного бюджета

делены сроки начала деятельности исполнительно-распоряди- тельных органов муниципального образования по составлению проекта местного бюджета и срока его представления на рассмотрение представительного органа муниципального образования в рамках сроков, предусмотренных БК РФ.

Официальным началом бюджетного процесса в Российской Федерации является направление Президентом Российской Федерации Бюджетного послания Федеральному Собранию Российской Федерации, которое в соответствии со ст. 170 БК РФ должно быть осуществлено не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Проект решения о местном бюджете должен быть внесен на рассмотрение представительного органа муниципального образования не позднее 15 ноября текущего года (ст. 185 БК РФ). При- чем необходимо учитывать, что подготовленный проект местного бюджета перед направлением на рассмотрение в представительный орган муниципального образования выносится главой муниципального образования (главой администрации муниципального образования) на публичные слушания. Иные сроки, связанные с составлением отдельных прогнозных документов и совершения иных действий по составлению проекта бюджета, должны определяться муниципальными правовыми актами администрации муниципального образования.

54

ГЛАВА 4. РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ МЕСТНОГО БЮДЖЕТА

На стадии рассмотрения и утверждения местного бюджета представительный орган муниципального образования облекает местный бюджет в форму муниципального правового акта — решения о бюджете.

Проект решения о местном бюджете на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального образования вносит глава муниципального образования (глава администрации муниципального образования26). Состав сведений, содержащийся в решении о местном бюджете, внесенном на рассмотрение в представительный орган муниципального образования, определяется в соответствии со ст. 1841 ÁÊ ÐÔ.

В том случае, если проект решения о местном бюджете составлен на один год, то в нем должны содержаться основные характеристики местного бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также:

—перечень главных администраторов доходов бюджета;

—перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

—распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов;

—общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

—объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации;

—источники финансирования дефицита бюджета;

—верхний предел муниципального внутреннего долга по со-

26 В том случае, если глава муниципального образования возглавляет представительный орган муниципального образования.

55

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

стоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием в том числе верхнего предела долга по муниципальным гарантиям;

— иные показатели местного бюджета27, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Âмуниципальном районе в решении о местном бюджете, кроме перечисленных сведений, отражаются нормативы распределения доходов между бюджетом муниципального района и бюджетами поселений в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Âтом случае, если проект местного бюджета составляется на три года (очередной финансовый год и плановый период) в решении о местном бюджете дополнительно отражаются такие сведения, как общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов местного бюджета28. Кроме того, верхний предел муниципального внутреннего долга указывается не только по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, но и 1 января года, следующего за каждым годом планового периода.

Проект местного бюджета направляется на рассмотрение и утверждение представительному органу муниципального образования ежегодно. Даже в случае составления проекта местного бюджета на три года он утверждается представительным органом муниципального образования ежегодно путем изменения параметров планового периода утвержденного местного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода

27Решением о местном бюджете может быть предусмотрено использование доходов местного бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению начиная с очередного финансового года на цели, установленные решением о местном бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета (ст. 1841 ÁÊ ÐÔ).

28В соответствии со ст. 1841 БК РФ под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

56

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

проекта местного бюджета. Изменение параметров планового периода местного бюджета осуществляется в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Изменение показателей ведомственной структуры расходов местного бюджета осуществляется путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов бюджета.

В соответствии со ст. 185 БК РФ глава муниципального образования (глава администрации муниципального образования) должен внести на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального образования проект решения о местном бюджете в сроки, установленные решением о бюджетном процессе в муниципальном образовании, но не позднее 15 ноября текущего года.

Согласно ст. 1842 проект решения о местном бюджете вносится в представительный орган муниципального образования одновременно со следующими документами и материалами:

—основными направлениями бюджетной и налоговой политики муниципального образования;

—предварительными итогами социально-экономического развития муниципального образования за истекший период текущего финансового года и ожидаемыми итогами социально-эко- номического развития муниципального образования за текущий финансовый год;

—прогнозом социально-экономического развития муниципального образования;

—пояснительной запиской к проекту местного бюджета;

—методиками (проектами методик) и расчетами распределения межбюджетных трансфертов;

—верхним пределом муниципального долга на конец оче- редного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

—проектом программы муниципальных внутренних заимствований на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);

—проектами программ муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

57

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

—проектом программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);

—оценкой ожидаемого исполнения бюджета муниципального района на текущий финансовый год (на текущий финансовый год и плановый период);

—предложенными представительными органами, органами муниципального финансового контроля, созданными представительными органами, проектами бюджетных смет указанных органов, представляемыми в случае возникновения разногласий с финансовым органом администрации муниципального образования в отношении указанных бюджетных смет;

—иными документами и материалами, предусмотренными нормативными актами представительного органа муниципального образования.

В муниципальном районе, кроме перечисленных документов

èматериалов, на рассмотрение представительного органа муниципального района направляется прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета муниципального района на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период).

В случае, если в очередном финансовом году общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения установленных законодательством Российской Федерации расходных обязательств муниципального образования, администрация муниципального образования вносит в представительный орган муниципального образования проекты решений об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году отдельных положений решений представительного органа муниципального образования, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году.

Одновременно с проектом решения о местном бюджете в представительный орган муниципального образования вносятся проекты решений о внесении изменений и дополнений в решения представительного органа муниципального образования о налогах.

В настоящее время данная стадия муниципального бюджетного процесса федеральным законодательством практически не

58

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

урегулирована. БК РФ урегулированы только такие вопросы, как состав сведений, который должен содержаться в решении о бюджете, перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом местного бюджета, сроки внесения проекта на рассмотрение, а также порядок осуществления временного управления местным бюджетом. Поэтому процедура рассмотрения и утверждения решения о местном бюджете устанавливается положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании, что позволяет учесть специфику работы представительного органа муниципального образования. Нередко процедура рассмотрения и утверждения местного бюджета регулируется регламентом представительного органа муниципального образования. Однако это недопустимо, так как бюджетный процесс затрагивает полномочия иных органов, в связи с чем порядок должен быть закреплен в положении о бюджетном процессе.

Прежде всего положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании должно быть предусмотрено предварительное рассмотрение внесенного администрацией муниципального образования проекта решения о местном бюджете комиссией по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации. И только на основании заключения комиссии по бюджету проект решения о местном бюджете принимается к рассмотрению или подлежит возврату на доработку.

Значимость решения о бюджете для муниципального образования предопределяет его принятие в более сложном порядке, чем иных правовых актов муниципального образования. Полагаем, что целесообразно установить в положении о бюджетном процессе рассмотрение проекта местного бюджета в трех чтениях, что позволит последовательно рассмотреть основные параметры местного бюджета.

При рассмотрении представительным органом муниципального образования проекта решения о местном бюджете в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-эконо- мического развития муниципального образования и основные направления бюджетной и налоговой политики. Предметом рассмотрения проекта решения о местном бюджете в первом чтении являются основные характеристики местного бюджета, к кото-

59

Рассмотрение и утверждение местного бюджета

рым относятся прогнозируемый общий объем доходов, общий объем расходов, верхний предел муниципального долга на конец очередного финансового года, нормативная величина резервного фонда администрации муниципального образования, а также дефицит (профицит) местного бюджета.

Âмуниципальном районе в первом чтении, кроме того, рассматривается приложение к проекту о местном бюджете, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетом муниципального района и бюджетами поселений в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Âтом случае, если проект местного бюджета составляется на три года (очередной финансовый год и плановый период), к основным характеристикам местного бюджета также относятся условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета муниципального района на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета муниципального района на второй год планового периода. Кроме того, верхний предел муниципального долга определяется не только на конец очередного финансового года, но и каждого года планового периода.

При рассмотрении в первом чтении проекта местного бюджета представительный орган муниципального образования должен заслушать доклад главы муниципального образования (главы администрации муниципального образования) и руководителя финансового органа администрации муниципального образования.

Âтом случае, если в первом чтении основные характеристики местного бюджета утверждены, представительный орган муниципального образования не имеет права увеличивать доходы и дефицит местного бюджета.

Предметом рассмотрения проекта местного бюджета во втором чтении являются: приложение к решению о местном бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов доходов местного бюджета; приложение к решению о местном бюджете, устанавливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита местного бюджета, бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета на очередной

60