Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

ние — якобы Дума есть единственный законодательный орган, раз ею принимаются федеральные законы. На самом деле это не так. Акт ста­ новится законом в итоге сложной процедуры, этапами которой явля­ ются также одобрение закона верхней палатой и его подписание и об­ народование Президентом РФ, а также преодоление разногласий, если таковые между этими тремя участниками законодательного про­ цесса возникают.

9. Бюджетные полномочия Государственной Думы

Бюджетные полномочия Государственной Думы, с одной сторо­ ны, вроде бы укладываются в рамки ее права на принятие законов, поскольку бюджет на очередной год утверждается посредством феде­ рального закона. С другой стороны, на основе Конституции РФ Дума играет свою роль в бюджетном процессе: согласно п. «а» ч. 1 ст. 114

именно Думе представляет Правитejibemeo разработанный им феде­ ральный бюджет и отчет о его исполнении. Вместе с тем у Думы есть и другие возможности в данной сфере: так, согласно Бюджетному ко­ дексу РФ одновременно с принятием федерального закона об утвер­ ждении федерального бюджета на следующий год Федеральное Соб­ рание утверждает бюджеты четырех внебюджетных государственных фондов — пенсионного, социального страхования, обязательного ме­ дицинского страхования, занятости населения (ст. 145).

ВРегламенте Государственной Думы нет отдельной главы о по­ рядке осуществления бюджетно-финансовых полномочий. Соответ­ ствующие нормы — материальные, процессуальные, а то и просто процедурные правила рассмотрения и утверждения федерального за­ кона о федеральном бюджете включены в Бюджетный кодекс.

Вчастности, установлено (ст. 192 Бюджетного кодекса РФ), что Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года одновременно с целым набором документов и материалов (в совокупности их 17), на­ званных в Кодексе. Наряду с этим Правительство вносит в Думу про­ екты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в за­ конодательные акты о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Кодекс определяет также широкий круг дру­ гих документов и материалов, представляемых на рассмотрение Госу­ дарственной Думы в процессе рассмотрения проекта закона о феде­ ральном бюджете (не позднее 1 октября текущего года).

Совет Государственной Думы утверждает комитеты Думы, ответ­ ственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов феде­

рального бюджета (профильные комитеты), а также комитеты, ответ­ ственные за рассмотрение других документов и материалов, пред­ ставленных одновременно с проектом закона о бюджете.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 196) Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в четырех чтениях (по Регла­ менту для обычных законопроектов предусмотрены три чтения). При этом кодекс требует, чтобы законы о внесении изменений и дополне­ ний в законодательные акты о тарифах страховых взносов в государ­ ственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год были приняты Государственной Думой до утверждения основных характе­ ристик федерального бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах указанных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пен­ сий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении.

Государственная Дума участвует также и в утверждении федераль­ ных целевых программ. В ст. 197 Бюджетного кодекса РФ предусмот­ рено, если намечается финансирование этих программ за счет средств федерального бюджета, проекты программ должны быть представле­ ны в Думу одновременно с проектом федерального закона о бюджете на следующий год.

Согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство пред­ ставляет Государственной Думе отчет об исполнении федфального бюджета. Рассмотрение Думой этого отчета также является ее бюд­ жетным полномочием. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что ежегодно не позднее 1 июля Правительство представляет в Государст­ венную Думу и Счетную палату отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Кодекс содержит и существенное дополнение: одновременно с ука­ занным отчетом в Думу вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Счетная палата представляет Государственной Думе свое заключе­ ние по отчету Правительства об исполнении государственного бюд­ жета.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 279) существенно усилены пози­ ции Государственной Думы в связи с рассмотрением отчета об ис­ полнении федерального бюджета. При рассмотрении отчета она заслушивает: доклад министра финансов об исполнении федераль­ ного бюджета; доклад Генерального прокурора о соблюдении закон­ ности в области бюджетного законодательства; заключение Предсе­

дателя Счетной палаты. По предложению Думы либо по своей ини­ циативе Председатели Конституционного, Высшего Арбитражного и Верховного Судов РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума при­ нимает одно из решений: об утверждении отчета об исполнении фе­ дерального бюджета; об отклонении отчета (ст. 279 БК).

10. Внешнеполитическая сфера

ТЪсударственная Дума довольно активно занимается вопросами международных отношений и международного сотрудничества. В Регламенте Государственной Думы есть четыре главы (25, 26, 27, 28) по данному профилю («Порядок рассмотрения внешнеполитиче­ ских вопросов*; «Ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согла­ сие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона»; «Международные связи Государст­ венной Думы»; «Порядок консультаций с комитетами Государствен­ ной Думы при назначении и отзыве дипломатических представите­ лей»), объединенные в раздел V «Внешнеполитические вопросы и международное сотрудничество*.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопро­ сы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Прези­ дента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и ко­ митетов палаты. В ст. 187 Регламента названы виды актов Государст­ венной Думы, о которых нет упоминания в Конституции РФ: Госу­ дарственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней поли­ тики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом.

Практика Государственной Думы буквально пестрит ее постанов­ лениями, обращениями к Президенту, к зарубежным государствен­ ным органам по вопрооам международной жизни, оценки событий в мире и других странах. Проекты обращений и заявлений Государст­ венной Думы, касающиеся внешнеполитических вопросов, предва­ рительно рассматриваются Комитетом Думы по международным делами(или) Комитетом поделамСНГ и связям с соотечественниками,

народного договора с докладами выступают полномочные представи­ тели в Думе Президента и Правительства или иные лица, уполномо­ ченные Президентом или Правительством. С содокладами могут вы­ ступить председатель ответственного комитета, председатели коми­ тетов в Думе по международным делам и (или) по делам СНГ и связям с соотечественниками.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратифика­ ции, прекращении или приостановлении действия международного договора. Если проект этого закона не набрал необходимого числа го­ лосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято решение о необходимости внесения данного законопроекта на повторное рас­ смотрение Государственной Думы, международный договор считает­ ся не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или приос­ тановления.

Важным направлением деятельности Государственной Думы яв­ ляется межпарламентское сотрудничество. Согласно ст. 199 Регла­ мента Государственная Дума ежегодно принимает планы междуна­ родных связей с парламентами других государств, может заключать с этими парламентами и международными парламентскими организа­ циями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.

При посещении Государственной Думы руководителями парла­ ментов других государств, главами государств и правительств, парла­ ментскими делегациями их принимает для беседы Председатель Думы или по его поручению один из его заместителей. На время пре­ бывания визитеров в Государственной Думе на фасаде ее здания выве­ шиваются государственный флаг соответствующего государства и Го­ сударственный флаг Российской Федерации.

Руководителям парламентов, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций других государств по их же­ ланию может быть предоставлена возможность выступить на заседа­ нии Государственной Думы. Совет палаты по письменному представ­ лению принимающего парламентскую делегацию комитета или депутатского объединения в Думе вносит в порядок работы Государ­ ственной Думы предложение о таком выступлении. В предложении указываются день. Время, продолжительность выступления.

Государственная Дума рассматривает рекомендательные законода­ тельные акты Межпарламентской Ассамблеи государств — участни­ ков СНГ, принимает решения по их реализации. Рекомендательные за­ конодательные акты предварительно рассматриваются комитетом Го­ сударственной Думы.

В соответствии с принятыми Государственной Думой ежегодными планами международных связей Совет палаты с учетом мнения депу­

татских объединений, комитетов, а также Председателя Государст­ венной Думы определяет состав направляемых за пределы Россий­ ской Федерации официальных парламентских делегаций Государст­ венной Думы, руководителей этих делегаций, их заместителей и сек­ ретарей, а также состав российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Государственной Думы по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, определяет объем их полномочий.

Как уже упоминалось, палаты парламента вырабатывают согласо­ ванный порядок формирования общих делегаций и российских час­ тей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Федерального Собрания (но утверждается он отдельными ре­ шениями каждой палаты).

Положение о российских частях межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) по двустороннему сотрудничест­ ву с парламентами других государств, а также Положение о парла­ ментских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее и других межпарламентских организациях, включающих в себя делегацию Федерального Собрания, а также государств — участ­ ников СНГ, в Парламентской Ассамблее Организации по безопасно­ сти и сотрудничеству в Европе утверждаются Государственной Думой и Советом Федерации.

Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Меж­ парламентского Союза регламентируется Положением о Межпарла­ ментской группе Российской Федерации, принимаемым общим соб­ ранием Межпарламентской группы.

Напомним, что Государственная Дума утверждает согласованный

сСоветом Федерации единый порядок протокольного, финансового

иорганизационно-технического обеспечения иностранных парла­ ментских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Го­ сударственной Думы, выезжающих за пределы Федерации в рамках российских частей межпарламентских комиссий или в составе деле­ гаций Государственной Думы или Федерального Собрания.

Согласно п. «м» ст. 83 Конституции РФ Совет Федерации и Госу­ дарственная Дума участвуют в консультациях при назначении и отзыве Президентом РФ дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях. В соответствии с Рег­ ламентом Думы эти процедуры поручаются ее Комитетам по между­ народным делам и по делам СНГ и связям с соотечественниками со­ вместно с другими комитетами палаты по вопросам их ведения. В ос­ новном они сходны с ранее рассмотренными аналогичными процеду­ рами в Совете Федерации.

11. Обращение Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации

Государственная Дума, так же как и другие субъекты, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, имеет право на обращение в Конститу­ ционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ: федераль­ ных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ве­ дения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов; внутригосударственных договоров; нс вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Государст­ венная Дума может обратиться в Конституционный Суд также по спору о компетенции или по вопросу о толковании Конституции РФ (ч. 3, 5 ст. 125 Конституции РФ).

Запрос в Конституционный Суд может быть также направлен группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (вопросы конституционности нормативных ак­ тов). В этом случае данная группа депутатов на своем собрании при­ нимает решение об обращении в Конституционный Суд, избирает представителя (представителей) и направляет запрос в Суд. Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обра­ щении в Суд.

Решение Конституционного Суда по запросу Государственной Думы или запросу группы депутатов доводится до сведения депутатов на очередном заседании палаты после получения решения.

12.Назначение Государственной Думой на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии

Российской Федерации

Как говорилось ранее, в соответствии с федеральными законами 1997 г., а затем 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Го­ сударственная Дума назначает пять из 15 членов ЦИК (соответствен­ но еще по пять назначают Совет Федерации и Президент РФ) из чис­ ла кандидатов, предлагаемых депутатами Государственной Думы и де­ путатскими объединениями.

Назначение производится на сессии Государственной Думы, бли­ жайшей ко дню истечения срока полномочий членов ЦИК. Члены ЦИК назначаются на четыре года.

Обсуждение кандидатур, предложенных на должности членов ЦИК, проводится на заседании Государственной Думы. Депутаты вправе высказать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам. Пре­ имущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов Думы. В случае необходимо­ сти кандидаты могут ответить на вопросы депутатов.

Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В слу­ чае если депутатами Государственной Думы, депутатскими объедине­ ниями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными на должности членов ЦИК считаются первые пять кандидатов, набравшие наибольшее и достаточное (т.е. больше половины от общего числа депутатов Думы) число голосов. По принятому Государственной Думой решению оформляется поста­ новление.

Вопрос о досрочном освобождении от обязанностей членов ЦИК рассматривается Думой в случаях, предусмотренных Федераль­ ным законом об основных гарантиях. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Глава 28 ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ

ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Литература

Авакыш С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Була­ хов О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И В. Парла­ мент России. М., 2001; Парламентское право России. Учеб, пособие / Под ред.Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Проблемы народного представительства в Рос­ сийской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999; Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003.

Названные в заголовке вопросы нужно рассматривать раздельно по палатам, поскольку это два самостоятельных органа внутри Феде­ рального Собрания РФ и у каждого из них свои особенности в орга­ низации и порядке деятельности.

В чем-то, конечно, внутренняя организация Совета Федерации и Государственной Думы имеет ряд общих черт — есть председатели па­ лат и их заместители, советы палат, комитеты и комиссии, аппараты палат. Однако при внешнем сходстве имеются и различия. Так, в Госу­ дарственной Думе могут быть фракции и депутатские группы, в Сове­ те Федерации аналогичных объединений не создается. В Государст­ венной Думе существует с первых дней ее работы Совет Думы, в Сове­ те Федерации Совет паЛЬты был учрежден лишь дополнением Регла­ мента 27 января 1999 г., а составы этих советов в Думе и Совете Федерации различаются. Неодинаково число комитетов и постоянно действующих комиссий палат. О других особенностях будет сказано при рассмотрении соответствующих вопросов.

440Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палет ФС

§1. Совет Федерации

1. Регламент Совета Федерации — главный документ по вопросам его организации и деятельности

Основным документом по вопросам внутренней структуры и ор­ ганизации работы палаты является Регламент Совета Федерации.

Регламент Совета Федерации первого созыва был принят 2 февра­ ля 1994 г. постановлением палаты. В последующем в текст вносились поправки, изменения и дополнения.

Когда, согласно Федеральному закону 1995 г., Совет Федерации стал формироваться по должностному признаку, своим постановле­ нием от 6 февраля 1996 г. он утвердил новый Регламент Совета Феде­ рации. В него также вносились поправки, но многие правила деятель­ ности Совета Федерации стабилизировались, особенно связанные с порядком реализации его полномочий.

С утверждением в 2000 г. порядка формирования палаты из пред­ ставителей органов законодательной и исполнительной власти субъ­ ектов РФ, обновлением состава палаты в основном в 2001 г., новый Совет Федерации утвердил постановлением от 30 января 2002 г. свой Регламент, который и действует в настоящее время с многочисленны­ ми изменениями и дополнениями.

Действующий Регламент Совета Федерации имеет следующую структуру.

Часть первая. Органы, должностные лица и общий порядок рабо­ ты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ ции. Глава 1. Общие положения. Глава 2. Председатель Совета Феде­ рации. Первый заместитель Председателя Совета Федерации. Замес­ тители Председателя Совета Федерации. Глава 3. Совет палаты. Гла­ ва 4. Комитеты и комиссии Совета Федерации. Глава 5. Порядок проведения сессий и заседаний Совета Федерации. Глава 6. Порядок голосования и принятия решений на заседании Совета Федерации. Глава 7. Контроль за использованием электронной системы. Глава 8. Порядок подготовки и проведения «правительственного часа» на за­ седании Совета Федерации. Глава 9. Порядок подготовки й принятия парламентского запроса Совета Федерации. Глава 10. Парламентские слушания и иные формы работы в Совете Федерации. Глава 11. Обес­ печение деятельности Совета Федерации.

Часть вторая. Участие Совета Федерации в законодательной дея­ тельности. Глава 12. Порядок рассмотрения Советом Федерации при­ нятого Государственной Думой федерального закона. Глава 13. Поря­ док преодоления возникших разногласий между Советом Федерации