Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

8 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений 381

Создание парламента «о двух головах* породило проблему взаи­ моотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Юридически Съезд был выше Верховного Совета. По Конститу­ ции к его ведению относилось решение ключевых вопросов. Более того, Съезд мог рассмотреть и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Но при одном заседании вход реально влиять на про­ цессы в стране было трудно. Уже на первом Съезде ряд демократиче­ ски настроенных депутатов поставил вопрос о том, что именно Съезд должен взять на себя полноту власти, видя опасность его превраще­ ния в декоративный орган и фактической концентрации основных парламентских функций в Верховном Совете, «умело» сформирован­ ном руководством. Но вместе с тем трудно было представить постоян­ но действующий парламент с таким огромным количеством депу­ татов.

РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, вхо­ дивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов — Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем отно­ шения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства наличия двух парламентских органов были'очевидны с самого начала. Ведь по Конституции Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верхов­ ного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому и здесь проблема «кто главнее» оставалась.

При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с самого начала прорабатывалось однозначное решение — Россия бу­ дет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., мно­ гократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу какихлибо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального парламента из двух органов была в общем-то давно предрешена.

Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единст­ венном числе является парламентом Российской Федерации.

Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факто­ рами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как «парламентаризм»?

Речь идет о представительном учреждении, т е. о коллегиальном ор­ гане, в который входят лица, избираемые непосредственно народом

(населением). Распространенное наименование избираемых лиц — де­ путаты (могут быть и другие наименования — представитель, совет­ ник и др.).

Представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не на­ зывают представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций.

Есть представительство от субъектов федерации или от террито­ рий. Такого рода представители — например, по должности высшие руководители региональных органов исполнительной власти — могут в совокупности составлять коллегиальный орган, в частности при президенте (например, Государственный совет РФ) или правительст­ ве, но цели органа — консультативно-совещательные.

Из представителей субъектов федерации, административно-тер­ риториальных единиц высшего уровня может состоять орган, участ­ вующий даже в законодательной деятельности на общегосударствен­ ном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны — это вопрос, если представители не избраны на­ родом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответст­ вующим органом субъекта федерации, административно-территори­ альной единицы. По этому принципу, например Бундесрат ФРГ, со­ стоящий из лиц, определенных правительствами земель, и участвую­ щий в федеральном законодательном процессе, лишь образно называют верхней палатой парламента ФРГ. Да и вообще парламен­ том в этой стране официально считают Бундестаг. И наоборот, Кон­ гресс США состоит из Палаты представителей и Сената, члены кото­ рого представляют штаты, но делегированы не законодательными со­ браниями или губернаторами штатов, а избраны населением. Поэто­ му весь Конгресс воспринимается как единый парламент государства.

В Верховном Совете СССР по Конституции 1977 г. были Совет Союза — палата общенародного представительства (депутаты изби­ рались по территориальным избирательным округам) и Совет На­ циональностей — палата представительства от союзных республик и автономных единиц (депутаты избирались по национально-терри­ ториальным округам, создававшимся на территориях союзных рес­ публик, автономных республик, автономных областей и автоном­ ных округов). Депутаты обеих палат избирались непосредственно населением.

Верховный Совет РСФСР, как уже упоминалось, лишь по консти­ туционной новелле 1989 г. стал двухпалатным. Обе палаты — Совет

i 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений 383

Республики и Совет Национальностей — формировались Съездом Народных депутатов из числа народных депутатов, избранных населе­ нием по территориальным и национально-территориальным окру­ гам — по три депутата от каждой республики в составе РСФСР, по од­ ному от каждых автономной области и автономного округа (всего 63 депутата), а еще 63 депутата — от краев, областей, городов Москвы

иЛенинграда (Санкт-Петербурга).

ВКонституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и

парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент при­ нятия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федера­ ции) 12 декабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламента­ рии обеих палат того созыва по Конституции официально именуют­ ся депутатами.

Однако уже тогда было ясно, что в будущем может возникнуть во­ прос относительно Совета Федерации. Не случайно Конституция на­ зывает лиц, входящих в эту палату, «членами» Совета Федерации. Как уже говорилось, в Федеральном законе 1995 г. о порядке формирова­ ния Совета Федерации было закреплено, что в него входят по долж­ ности главы законодательной власти и исполнительной власти субъ­ ектов РФ. Федеральным законом 2000 г. в состав Совета Федерации включили представителей, из которых один избирается органом за­ конодательной власти, второй назначается главой субъекта РФ. По каждому из этих вариантов народ прямо не формирует данную палату федерального парламента.

В общем, неизбежно напрашиваются несколько идей. Необходи­ мо либо:

изменить концепцию федерального представительного учрежде­ ния и признать, что одна его палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ;

признать истинно представительным органом народа России Госу­ дарственную Думу, она и есть парламент, а Совет Федерации — орга­ ном (надо полагать, государственным) представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе в целях защиты интересов этих субъектов. Основания для такого подхода дает Федеральный закон от 8 мая 1994 г. (в ред. 2004 г.) о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы — он характеризует депутата как представителя народа, а члена Совета Федерации как представителя от субъекта РФ;

ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ.

Примем во внимание и следующее: не нормально, что законода­ тельную власть на федеральном уровне осуществляли руководители исполнительной власти субъектов РФ, а теперь это делают их предста­ вители, которые составляют половину Совета Федерации. Еще боль­ ше усложнилась картина с изменением в декабре 2004 г. порядка заме­ щения должности главы исполнительной власти субъекта: теперь его кандидатура предлагается Президентом РФ и утверждается органом законодательной власти субъекта РФ. Реально глава исполнительной власти стал лицом, зависимым прежде всего от Президента РФ (фак­ тически это его представитель в субъекте РФ) и в какой-то мере от ор­ гана законодательной власти субъекта. Соответственно это отражает­ ся и на роли представителя от исполнительной власти субъекта РФ в Совете Федерации. К тому же Президент осенью 2004 г. озвучил идею «возвращения» глав государственной власти субъектов в Совет Феде­ рации.

Разумеется, наличие представительного учреждения, т.е. органа, состоящего из депутатов, еще не дает парламента. Депутаты были в Верховных Советах по конституциям СССР 1936 г. и 1977 г., по кон­ ституциям РСФСР 1937 г. и 1978 г., но, собираясь на сессии два раза в год на несколько дней, они не становились парламентом.

Парламентаризм предпашгает:

1) освобождение депутатов от выполнения основных, производст­ венных функций, концентрацию их на деятельности в представитель­ ном органе;

2)депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в кон­ це концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию

содновременным запретом иных источников заработка, кроме пре­ подавания, научной работы или творчества. Именно такой путь из­ бран в отношении современного российского парламентаризма, сна­ чала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации;

3)определенный круг дел представительного учреждения. Парла­ мент должен принимать законы, утверждать бюджет государства,

определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внеш­ ней политики государства и соответствующие шаги других государст­ венных органов (а некоторые действия полагается совершать только ему), формировать ряд этих органов, выполнять задачи парламентского

контроля в отношении определенных органов и государственных дел; 4) определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои за­

дачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сес­ сиях), в комитетах, фракциях и т.п. При этом используются устояв-

ния и рекомендации. Именно Федеральному Собранию направляет Президент РФ свое ежегодное послание «О положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государст­ ва» (п. «е* ст. 84 Конституции РФ);

4)формировать либо участвовать в формировании ряда государст­ венных органов Российской Федерации;

5)в пределах своих полномочий и присущими ему формами осу­ ществлять функцию парламентского контроля в области государст­ венного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.;

6)может в определенных рамках и формах выполнять задачи объ­ единения, содействия и организационно-методической помощи в отно­

шении нижестоящих представительных органов, не покушаясь на их самостоятельность.

§ 4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования, взаимоотношений палат парламента

/. Внутренняя структура и формирование парламента

По внутренней структуре парламенты бывают однопа/ютные и двухпалатные (изредка бывает больше палат). Для федеративного го­ сударства характерен двухпалатный высший представительный ор­ ган. В Союзе ССР с самого его образования ЦИК (Центральный Ис­ полнительный Комитет) СССР (учрежден в 1922 г.) состоял из Союз­ ного Совета и Совета Национальностей, а Верховный Совет СССР

(по Конституции СССР 1936 г.) — из Совета Союза и Совета Нацио­ нальностей.

Высший представительный орган власти российской республики, объявленной федеративным государством в январе 1918 г., до самого последнего времени оставался однопалатным. Функции палаты, от­ ражающей многонациональную палитру государства, включая и спе­ цифику РСФСР, были сконцентрированы на уровне Союза ССР. В Совете Национальностей Верховного Совета СССР были депутаты от РСФСР, от автономных республик, автономных областей и авто­ номных округов, состоявших в РСФСР. Лишь при конституционной реформе 27 октября 1989 г. для Верховного Совета РСФСР была пре­ дусмотрена двухпалатная структура — Совет Республики и Совет На­ циональностей.

По Конституции РФ в Федеральном Собрании — парламенте Рос­ сии две палаты — Совет Федерации и Государственная Дума.

лицом субъекта РФ на срок его полномочий. Этот член Совета Феде­ рации должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня вступле­ ния в должность высшего должностного лица субъекта РФ, в том чис­ ле в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего главы исполнительной власти субъекта, а также досрочного прекращения полномочий соответствующего члена Совета Федерации.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постанов­ лением) высшего должностного лица субъекта. Указ (постановле­ ние) в трехдневный срок направляется в законодательный (предста­ вительный) орган государственной власти субъекта РФ. Указ (поста­ новление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государст­ венной власти субъекта РФ две трети от общего числа его депутатов нс проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законода­ тельный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высшему должностному лицу субъекта РФ: а) сведения о раз­ мере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения); б) сведения об имуществе, принадлежа­ щем кандидату на праве собственности.

Орган государственной власти субъекта РФ, принявший решение об избрании (о назначении) члена Совета Федерации, не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу телеграм­ мой уведомляет Совет Федерации о содержании решения и о дате его вступления в силу и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации. Избранный (назначен­ ный) член Совета Федерации в пятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в Совет Феде­ рации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязан­ ностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

В изначальной редакции ст. 9 Закона говорилось, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу реше­ ния о его избрании (назначении) и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) члена Совета Федерации вновь избранным соответственно законодательным (представитель­

S 4. Вопросы внутренней структуры, взаимоотношений палат парламента 389

ным) органом государственной власти субъекта Российской Федера­ ции или высшим должностным лицом субъекта РФ. Полномочия члена Совета Федерации могли быть прекращены досрочно избрав­ шим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Российской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

Получалось, что Закон фактически ставил члена Совета Федера­ ции в полную зависимость от органов субъекта — они могли не только избрать (назначить) лицо в Совет Федерации, но и досрочно прекра­ тить его полномочия, причем Закон не требует изложения мотивов, по которым это было сделано. Фактически закреплялся императив­ ный мандат парламентария, причем в самом худшем его виде. Да и для самого Совета Федерации отводилась роль всего лишь «регистратора» вновь «полученного» члена палаты.

В ст. 9 Закона в редакции от 16 декабря 2004 г. позиции члена Сове­ та Федерации и самой палаты значительно усилены. Теперь Закон гласит, что полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении этих пол­ номочий, а прекращаются со дня принятия решения о подтвержде­ нии полномочий нового члена Совета Федерации. Прекращаются же полномочия со дня принятия Советом Федерации решения о под­ тверждении полномочий нового члена палаты. А это значит, что с принятием органом субъекта РФ решения о прекращении, в том чис­ ле и досрочном, полномочий члена Совета Федерации еще ничего не меняется. Только тогда, когда Совет Федерации примет решение о признании полномочий представителя, он начнет функционировать в данном качестве, а прежний представитель прекратит этот вид дея­ тельности.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. о статусе члена Совета Федера­ ции и депутата Государственной Думы в новеллах, внесенных в него 16 декабря 2004 г., предусмотрел, что теперь полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены по представлению Председателя Совета Федерации избравшим (назначившим) его ор­ ганом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в кото­ ром осуществляется его избрание (назначение). Следовательно, по своей инициативе орган субъекта не должен досрочно прекращать полномочия соответствующего лица. Закон также определил, что ор­ ган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать по­ ступившее представление Председателя Совета Федерации.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно также по основаниям, предусмотренным Федеральным законом

«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государствен­ ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (см.

гл. 29).

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых теперь только по спискам политических партий.

По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты

Федерального Собрания. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом других представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое же правило уста­ новлено и для члена Совета Федерации. Все парламентарии работают на профессиональной постоянной основе, получая вознаграждение за свою деятельность.

Напомним, что созыв — это тот период времени (срок), на который избран парламент (западный аналог — легислатура, хотя зачастую этим же словом обозначают сам представительный орган) или его па­ лата. 7 декабря 2003 г. проводились последние выборы Государствен­ ной Думы, значит, сейчас это ее очередной плановый четвертый со­ зыв — 2003—2007 гг.

Совет Федерации не имеет теперь срока полномочий, а значит у него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функ­ ционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы.

2.Взаимоотношения палат парламента

Воснове организации двухпалатного парламента могут быть два разных принципа: равенство палат; принцип верхней и нижней палат

(об условности терминологии — несколько позже).

На основе равенства палат работали все прежние высшие предста­ вительные органы СССР и России. Например, относительно послед­ него Верховного Совета Российской Федерации Конституция четко говорила, что Совет Республики и Совет Национальностей равны по численному составу и равноправны (ст. 107).

Принцип равенства (равноправия) означает следующее:

упалат равное (или примерно равное) число депутатов;

палаты работают в один и тот же период времени, причем допол­ нительно может быть указано, что сессия представительного органа (парламента) открывается совместным заседанием палат или одно­ временно начинающимися раздельными их заседаниями, соответст­ венно так же сессия и оканчивается;

вопросы, предлагаемые одной палатой и имеющие общий харак­ тер, включаются в повестку дня другой палаты, т.е. парламент имеет в целом единую повестку дня (речь идет о главных вопросах и особенно