Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_2

Глава 26 НА ПУТИ К СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ПАРЛАМЕНТА

ИО НЕКОТОРЫХ ОСОБЕННОСТЯХ ФОРМИРОВАНИЯ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА В РОССИИ

Литература

Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999\Авакьян С. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. 2003. № 1; Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной Рос­ сии. Орел, 2003; Беленовский В.Н., Бе.юновский А.В. Представительство и вы­ боры в России с древнейших времен до XVII века (теория, история, практи­ ка). М., 1999; Кулаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М , 1998; Виха­ рев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики); Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Демин В.А. Го­ сударственная Дума России (1906—1917 гг.): механизм функционирования. М., 1996; Дружинин Н.П. Избиратели и народные представители. Общедос­ тупный очерк конституционного права с изложением предложений о рефор­ ме в России и Закона о Государственной думе. М., 1906; Зимин А.В. Становле­ ние парламентаризма в России в конце XX века: Дисс. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 1997; Ким А.И. Государственная власть и народное представитель­ ство в СССР (государственно-правовое исследование) / Отв. ред. Н .Р. Сапу­ нов. Томск, 1975; Ким А.И., Барнашов А.М. Народное представительство в

СССР. Томск, 1982; Ковалевский ММ От прямого народоправства к предста­ вительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. Т. 1—II. М., 1906; Козлова Е.И. В. И. Ленин о сущности и роли представительных органов в Советском государстве. М., 1973; Краснов М.А. Ответственность в системе на­ родного представительства. М., 1992; Лукьянов А. И. Развитие законодательст­ ва о советских представительных органах власти. М., 1978; Милль Дж. Cm. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863; ОвсепянЖ.И. Ста­ новление парламентаризма в России. Учеб, пособие. Ростов-н/Д, 2000; Пар­ ламентское право России. Учеб, пособие/Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.,2003; Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999; Рождественский А. Одна или две палаты? М., 1917; Селунская Н.Б. Становление российского парламентаризма начала XX века.

рии парламентского строя. СПб., 1912; Страшуи Б.А. Социализм и демокра­ тия. Социалистическое народное представительство. М., 1976; ТахтаревК.М. От представительства к народовластию. СПб., 1907; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866; Шеховцов В.А. Развитие российского парламен­ таризма. Владивосток, 2002.

Парламент России — Федеральное Собрание — существует с 12 декабря 1993 г В этот день одновременно проводились всенарод­ ное голосование по проекту ныне действующей Конституции РФ и первые выборы в обе палаты Федерального Собрания — Совет Феде­ рации и Государственную Думу.

Согласно ст. 94 Конституции РФ 1993 г.: «Федеральное Собра­ ние — парламент Российской Федерации — является представитель­ ным и законодательным органом Российской Федерации». Феде­ ральное Собрание наряду с Президентом, Правительством, судами осуществляет государственную власть (ст. 11), т.е. является предста­ вительным и законодательным органом государственной власти Россий­ ской Федерации.

§ 1. Положение парламента в системе государственных органов

Роль парламента и в целом представительных органов в государст­ ве зависит от модели (концепции), взятой за основу при определении их статуса и положения в системе органов государства (в целом и на своем уровне). Поэтому первый вопрос, вставший перед Россией, — какому варианту отдать предпочтение. А эти варианты могут быть различными.

При характеристике разделения властей в третьем разделе книги отмечалось, что один из них известен и может быть назван принципам верховенства представительных органов («верховенства Советов*). Они имеют право принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесен­ ный к ведению государства, соответствующей территории. Другие го­ сударственные органы в подавляющем большинстве формируются представительными органами и подотчетны им. После Октябрьской революции 1917 г. и до 90-х гт. эта модель была конституционной осно­ вой нашей представительной и в целом государственной системы.

Так, Конституция СССР 1936 г. гласила: Советы депутатов трудя­ щихся составляют политическую основу СССР (ст. 2); вся власть в

СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов де­ путатов трудящихся (ст. 3). В Конституции СССР 1977 г. (ст. 2) и соот­ ветственно в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 2) говорилось, что вся власть в СССР, РСФСР принадлежит народу, он осуществляет ее че­

рез Советы народных депутатов, составляющие политическую основу

СССР, РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Согласно ст. 108 Конститу­ ции СССР высший орган государственной власти — Верховный Со­ вет СССР был «правомочен решать все вопросы, отнесенные настоя­ щей Конституцией к ведению Союза CCFV То же самое текстуально провозглашала Конституция РСФСР (ст. 104) по отношению к Вер­ ховному Совету РСФСР. После учреждения Съезда народных депута­ тов РСФСР (1989 г.) такое правило было закреплено по отношению к нему.

Другая модель представительных органов основана на принципе разделения властей. Об этом принципе говорилось в разд. 3 книги. Применительно к представительным органам здесь отметим сле­ дующее:

во.-первых, представительные органы какого-либо специального, провозглашенного в конституции, верховенства в государстве, в том числе по отношению к другим органам, нс имеют. Они не могут рас­ сматривать любые вопросы компетенции государства, не вправе ре­ шать за другие органы (вместо них) дела, отнесенные по закону к ве­ дению данных органов. Следовательно, представительные органы рассматривают и решают лишь вопросы, которые отданы в их веде­ ние, т.е. на основе разделения полномочий между государственными органами, что и получило наименование «разделение властей» и яв­ ляется исходным в данном принципе;

во-вторых, при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполни­ тельные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Од­ нако и другие органы имеют свои средства воздейстйия на представи­ тельные органы, возникает система сдержек и противовесов.

Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ. Как говорилось ра­ нее, она стала одной из основ конституционного строя России. Статья 10 Конституции 1993 г. гласит: «Государственная власть в Рос­ сийской Федерации осуществляется на основе разделения на законо­ дательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, Исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Однако не получилось и «классического» (если о нем вообще мож­ но говорить в какой-то системе) уравнивания статуса органов госу­ дарственной власти. Маятник качнулся в другую сторону: возможно­ сти воздействия Президента на палаты Федерального Собрания, а также на законодательные органы власти субъектов РФ стали такими

большими, что можно говорить о его главенствующем положении по отношению к представительным органам вообще и конкретно к фе­ деральному парламенту внутри системы разделения властей.

Но тем не менее в основе новой модели государственной власти в России и ее федерального парламента лежит выполнение Федераль­ ным Собранием, каждой палатой лишь им отведенных функций, не­ возможность их приоритета перед другими государственными ор­ ганами.

§ 2. Принцип постоянной деятельности

Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть представительные учреждения, особенно на общегосударственном уровне — периодически собирающимися либо постоянно работаю­ щими?

В советском государстве возобладала концепция «Советов как ра­ ботающей корпорации». По этой модели:

во-первых, Советы соединяли в себе функции и представитель­ ных, и в немалой степени исполнительных органов. Фактически это существовало на словах, поскольку специальные исполнительные ор­ ганы на уровне местных Советов входили в их систему (организаци­ онную структуру), а на центральном уровне организационно отделя­ лись от высших представительных органов. Неизбежные для самих представительных органов отдельные их распорядительные полно­ мочия (например, по передаче средств из одной статьи бюджета в дру­ гую, назначению лица на должность и т.п.) не есть исполнительная власть. Тем не менее в период борьбы с так называемым всевластием Советов эту идею соединения функций представительных (законода­ тельных) и исполнительно-распорядительных органов им, как гово­ рится, припомнили, чтобы показать ущербность теории, фактически остававшейся лишь лозунгом;

во-вторых, депутаты Советов сами должны и принимать решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. А для этого они должны нс отрываться от народа, сочетать депутатские функции с производственной деятельностью, т.е. не порывать с основным ме­ стом работы. Следовательно, неизбежно исключается для основной массы депутатов выполнение депутатских функций лишь в предста­ вительном органе на постоянной (профессиональной) основе.

Сама по себе идея участия депутатов в организации выполнения принятых решений достаточно конструктивна. И все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мираде-

гтутаты представительных органов местного уровня не являются осво­ бождёнными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании (представительном органе) в сочетании с основной работой. Далеко не всегда и не все депутаты представи­ тельных органов более высокого территориального уровня (область, провинция и т.п.) переходят на постоянною работу в эти представи­ тельные учреждения.

Таким образом, это вопрос не столько социалистической или не­ социалистической окраски представительных органов и их концеп­ ции, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодатель­ ных собраний субъектов федеративных государств, а уж тем более на общегосударственном уровне депутаты выполняют свои задачи на ос­ вобожденной основе, т.е. переходят в парламент, получают там зара­ ботную плату (по терминологии некоторых стран — возмещение, воз­ награждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятель­ ностью, кроме преподавания, науки, творчества.

В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, шли два-три дня. Правда, последнее десятилетие (после принятия Конституции

СССР Р977 г.) перед очередной сессией примерно за месяц стали со­ бираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Депутатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с депутатской деятельностью, в виде скромной (хотя и ощутимой в со­ поставлении с заработной платой обычного труженика) твердой сум­ мы, да еще командировочные расходы — оплата проезда, гостиницы и суточных (они, правда, были выше, нежели у обычных командиро­ ванных граждан).

Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораз­ до чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент просто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному подожению в стране.

У представительных органов, включая и парламент государства, безусловно, можно найти много недостатков. Но в то же время есть немало важных задач, которые представительный орган власти дол­ жен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего парламента не означало, что не было необходимости в решении этих

задач. Однако одни из них попросту не решались должным образом, а другие были взяты на себя органами компартии либо по их поруче­ нию иными органами государства, что в равной степени было отрица­ тельным фактором.

Парламентские учреждения уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Не было одного — постоянной работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне.

К сожалению, с идеей парламентаризма в России произошло то же самое, что и со многими другими идеями либерального толка. Заро­ дившись как благие начинания, представительные учреждения в Рос­ сии, и прежде всего Государственная дума начала XX в., показали себя во многом с отрицательной стороны.

Напомним, что парламентаризм — в какой бы стране мира он ни зарождался — проявляет достаточно быстро свои минусы: очень ма­ ленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, тру­ довой интеллигенции (учителя, врачи, рядовые инженеры и т.п.); преобладание представителей капитала, отсюда — коррупция; беспо­ мощность депутатов перед аппаратом чиновников и превращение парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др. Минусы пар­ ламентаризма заслоняют его достоинства — во многом они не были реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского кон­ троля за органами государственного управления и чиновничеством, широкого обращения к общественному мнению.

На фоне очевидных недостатков, отсутствия парламентских тра­ диций было не так трудно объявить об отказе от буржуазного парла­ ментаризма в пользу социалистических представительных учрежде­ ний, обладавших для простого населения явным плюсом хотя бы в том, что они состояли из самих рабочих, крестьян и иных близких им трудовых слоев. А поскольку такие органы сами должны были и при­ нимать решения, и проводить их в жизнь, то высокого профессиона­ лизма вроде бы и не требовалось — особенно на фоне идеи о том, что каждый простой человек, участвуя в управлении государством, быст­ ро научится этому.

Трудно сомневаться в искренности В.И. Ленина, когда он писал в работе «Государство и революция»: «Раз в несколько лет решать, ка­ кой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, — вот в чем настоящая суть буржуазного парламента­

ризма, не только в парламентарно-конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках»1. По его идее, в новом обще­ стве представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и испол­ нительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. «Без представительных учреждений мы не можем себе предста­ вить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламента­ ризма можем и должны»1.

Хотя идея парламентаризма была раскритикована не вообще, а как буржуазная модель, она оказалась все-таки вообще дискредити­ рованной. Новые органы народного представительства по организа­ ционной структуре, формам работы, низкому образовательному уровню депутатов (делегатов) и их неумению выполнять соответст­ вующие функции оказались малоэффективными. Чиновники от пар­ тии и государства довольно быстро похоронили те ожидания от новых представительных органов, которые были, по крайней мере на сло­ вах, у вождя социалистической революции.

В итоге в нашей стране само слово «парламент» стало ассоцииро­ ваться с буржуазным строем и не очень-то разрешалось употреблять. 1де-то с 60—70-х гг. его стали изредка использовать, да и то ставя в кавычки и подчеркивая, что с буржуазным парламентом наши пред­ ставительные учреждения в целом и верховные советы соответствен­ но СССР, РСФСР, другой союзной республики не имеют ничего об­ щего.

Однако постепенно пришло осознание того, что есть функции представительных органов власти, и особенно общегосударственных, которые — хочется это кому-то или нет — надо осуществлять более или менее постоянно.

Создание длительно работающих представительных учреждений стало одним из важнейших шагов политических реформ в период пе­ рестройки и демократизации общества, начатых в СССР по инициа­ тиве М.С. Горбачева.

Освещая в разделе II историю конституционных реформ, мы уже говорили, что на уровне Союза ССР 1 декабря 1988 г. вместо преж­ него Верховного Совета СССР учреждаются два органа — Съезд на­ родных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Конституция

СССР предусмотрела, что Съезд — высший орган государственной власти СССР; он правомочен принять к своему рассмотрению и ре- 1 2

1Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 33. С. 46.

2Там же. С. 48.

шить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Та­ ким образом, по существу, именно Съезд стал наследником прежне­ го Верховного Совета; правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд — из 2250 (750 избирались от территориальных избиратель­ ных округов, 750 — от национально-территориальных избиратель­ ных округов, 750 были избраны общественными организациями). Устанавливалось, что очередные заседания Съезда проводятся один раз в год (по конституционной реформе 14 марта 1990 г. — не реже одного раза в год).

Верховный Совет СССР, сохранив прежнее название и деление на палаты — Совет Союза и Совет Национальностей, — по своему стату­ су и организации работы стал в значительной мере новым органом. Конституция определила, что Верховный Совет СССР — постоянно действующий законодательный, распорядительный (это определение 14 марта 1990 г. из Конституции исключено) и контрольный орган го­ сударственной власти СССР (ст. 111). Палаты равны по численности. В общей сложности в обеих палатах Верховного Совета состояло чуть более 540 депутатов. Этот численный состав приближал Верховный Совет СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран мира и, главное, был рассчитан на постоянную работу. Согласно ст. 112 Конституции Верховный Совет СССР ежегодно созывался «на очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая*. Сессии состояли из раз­ дельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Вер­ ховного Совета СССР. Как говорилось ранее, компетенция Верхов­ ного Совета СССР была существенно расширена, к ней отнесены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом Верховного Сове­ та СССР или Советом Министров СССР.

Читатель уже видел, что при конституционной реформе в РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депу­ татов — Верховный Совет. Новый Верховный Совет — орган Съезда (в этом особенность российских конституционных положений по срав­ нению с союзными), постоянно действующий законодательный, рас­ порядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР (ст. 107). Верховный Совет РСФСР впервые получает двухпа­ латную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого, как отмечалось в разд. V книги, хотя РСФСР и считалась феде­ ративным государством, Верховный Совет был однопалатным.

Численный состав нового Верховного Совета РСФСР — чуть бо­ лее 250 депутатов. В работе комитетов участвует еще около 200депута­

$ 3. Проблема природы и функции шрламентско-прелставительных учреждений 379

тов, но они не входят в Верховный Совет. С самого начала Верховный Совет РСФСР стал работать длительный период, прерываясь лишь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы с избира­ телями. Но это не означало полного освобождения всех де пузато в от других обязанностей. Ряд депутатов — членов Верховного Совета, особенно из Совета Национальностей, оставался на прежних (пре­ имущественно руководящих) должностях в регионах, хотя эти депу­ таты подолгу работали в Верховном Совете, его комитетах и комисси­ ях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число членов Верховного Совета, перешли на постоянную работу в Верховный Со­ вет, покинув прежние должности.

По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на

профессиональной постоянной основе; эти депутаты не могут находить­ ся на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой дея­ тельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На первый созыв (1993— 1995 гг.) было сде­ лано одно исключение — члены Правительства РФ могли быть одно­ временно депутатами Государственной Думы (п. 9 второго раздела Конституции РФ 1993 г.).

Вторая палата (Совет Федерации) в первом созыве (1993— 1995 гг.) состояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 второго раздела Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители предста­ вительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они со­ храняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выпол­ нять функции в палате только на непостоянной основе. По Федераль­ ному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации, оди н представитель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачивае­ мой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества.

§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений

Вопрос о том, чем заниматься представительным учреждениям в России, и прежде всего парламенту, какие функции осуществлять, — один из острейших в политике и конституционно-правовом регули­ ровании.

380Глава ^6. На пути к современной модели парламента

ВРоссийской Федерации эта проблема на начальном этапе имела на общегосударственном уровне еще и один «свой», внутренний ра­ курс — пришлось решать, какому количеству представительных орга­ нов выполнять задачи парламента.

Сначала на уровне СССР, а затем и в Российской Федерации была введена система: Съезд народных депутатов — Верховный Совет.

Вконцепции Съезда причудливо переплелись различные, каза­ лось бы, даже нс совсем совмещаемые идеи. Сторонники «съездов­ ской системы» напоминали о «соборности», использовавшейся на Руси тогда, когда надо было, во-первых, объединять народ, во-вто­ рых, направлять во власть лучших представителей всех слоев населе­ ния, в-третьих, решать ключевые вопросы настоящего и будущего го­ сударства и общества. Таким образом, в Съездах предполагалось как бы «переплавлять» мудрость народа через его достойных представите­ лей в исторические решения о путях дальнейшего развития страны. Вместе с тем на съездовскую систему была своя надежда у сохраняв­

шей руководящие позиции коммунистической партии — она рассчи­ тывала предложить Съезду такие проекты политических и законода­ тельных решений, которые он одобрит, поэтому мудрость народа вы­ разится как бы в поддержке тех вариантов развития, которые предла­ гает КПСС. Наконец, партийная и государственная бюрократия также в принципе терпимо отнеслась к съездовской системе, отводя ей роль органа, где будет выпускаться «демократический пар», что мало помешает прежнему стилю руководства государством* а то и об­ ществом.

Благодаря Съезду народных депутатов СССР, состоявшему из 2250 депутатов и избиравшемуся, как говорилось, потрем каналам (потер­ риториальным и национально-территориальным избирательным ок­ ругам и руководящими органами общесоюзных общественных орга­ низаций), на политическую арену пришли новые прогрессивные по­ литики, сделавшие немало для становления и укрепления демократи­ ческих процессов в стране.

Вместе с тем Съезд стал при формировании Верховного Совета

СССР «ситом», с помощью которого в число депутатов, заседающих постоянно в Москве и принимающих основную массу законов и иных важных решений, отбирались прежде всего тс, в ком руководство КПСС и государства надеялось увидеть своих союзников. Не во всем это получилось. В Верховный Совет вошли и такие достойные депута­ ты, которые с самого начала по ходу работы становились критически настроенными к конкретным шагам и методам, используемым этим руководством.